0954-C2
Antonio Morcillo San Juan
Se ha discutido si la Comunidad Europea posee una política forestal propia. Según diversos autores, desde el punto de vista jurídico no presenta problema alguno la actuación de la Comunidad en el sector. Los Tratados ofrecen base suficiente para llevar a cabo acciones de esa naturaleza e, incluso, para establecer una política forestal común.
Las acciones ejecutadas en el marco de otras políticas no forestales se apoyan en los mismos fundamentos jurídicos de dichas políticas y su adopción no ha presentado dificultad, como ocurre con las desarrolladas en el ámbito de las políticas agraria, social, de medio ambiente o de investigación, expresamente recogidas en los Tratados.
En cuanto a las acciones específicamente forestales, tampoco existe obstáculo jurídico para su institucionalización. Las competencias transferidas por los Estados miembros a favor de la Comunidad no están delimitadas por materias sino por fines. Son, pues, los objetivos los que permiten delimitar las competencias comunitarias y, en consecuencia, las materias sobre las que ejercerán sus funciones las instituciones, de acuerdo con lo previsto en los Tratados. Teniendo en cuenta la amplitud con que han sido formulados, no cabe duda de que la protección y el desarrollo del sector forestal puede integrarse en los mismos.
Palabras-clave: Europa, bosques, política forestal, desarrollo, incendios forestales, contaminación, desarrollo
Los intentos de establecer una política forestal común se remontan a 1959, con motivo de una reunión de la Comisión celebrada en Bruselas. En ella se llamó la atención a las instituciones comunitarias sobre la importancia del bosque en el Mercado Común, subrayando la necesidad de definir una política común forestal para garantizar la conservación, mejora, valorización económica y extensión del ámbito forestal. Se decidió la creación de una División de Montes dentro de la Comisión de las Comunidades Europeas y el establecimiento de un Comité de Coordinación de Políticas Forestales. Se consideró entonces que estas dos medidas eran suficientes para desarrollar una política forestal de la Comunidad, lo cual, evidentemente, no ha sido así. Se continuó con la adopción de medidas forestales en el marco de otras políticas comunitarias, lo que impidió que tuvieran la continuidad necesaria, imprescindible en un sector como el de los bosques, regido por largos ciclos biológicos.
En todo caso, las medidas adoptadas en este período se sitúan de forma indisociable dentro de la PAC y, en particular, dentro de la política de mejora de las estructuras agrarias.
Con esa situación de precariedad en la acción forestal, nace un nuevo intento de establecer una política forestal común. Este tiene lugar como consecuencia de la comunicación de la Comisión al Consejo de 28 de enero de 1986, titulada “Documento de debate sobre la acción de la Comunidad Europea en el sector forestal”, que tiene su origen en el compromiso contraído por la Comisión ante el Parlamento en 1985 de presentar iniciativas relacionadas con el sector. Antes de hacer propuestas concretas, la Comisión decidió hacer una amplia consulta, para lo cual, presentó el 30 de abril de 1986 un Memorándum sobre la acción de la Comunidad en el sector forestal, que reflejaba de forma extensa y detallada la situación del sector forestal
Por otra parte, el “Dictamen del Comité Económico y Social relativo a la acción de la Comunidad en el sector forestal” fue el más duro de los documentos en contra del Consejo, en el que se lamentaba que “hasta ahora, el Consejo no haya llegado a una posición común en lo que respecta a la política forestal y que numerosas iniciativas de la Comisión en la materia no se hayan adoptado todavía”.
El resultado de las consultas realizadas fue sintetizado por la Comisión en una comunicación presentada dos años después (en 1988) denominada “Estrategia y acción de la Comunidad en el Sector Forestal”, en el que se recogen acciones concretas agrupadas en áreas, y viene a resumir los problemas y aspiraciones del bosque europeo. La Comisión trataba de indicar las orientaciones y grandes líneas estratégicas forestales que preconizaba a medio plazo, exponiendo una serie de principios y orientaciones que debían regir la futura estrategia comunitaria en el sector forestal.
Se trataba de un conjunto de medidas que se enmarcaban en planes de actuación cuatrienales, de los que el primero abarcaba el período comprendido entre 1989 y 1992. Estas medidas se tradujeron en un conjunto de Reglamentos aprobados por el Consejo en mayo de 1989.
Este conjunto legislativo es lo que se denominó el paquete forestal y supuso un importante paso en el avance hacia una política forestal global.
Si bien trasciende el ámbito comunitario, cabe destacar los resultados, para el sector forestal europeo, de la denominada Cumbre de Río.
La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) celebrada en Río en 1992 trató sobre el bosque de forma principal en la llamada Declaración de Principios sobre el bosque y en el capítulo XI de la Agenda 21. En esta Conferencia se firmaron además los convenios sobre Lucha contra la Desertificación y sobre el Cambio Climático.
La Agenda 21 contiene un capítulo XI titulado “Mantenimiento de la multifuncionalidad de todos los tipos de bosque, terrenos forestales y superficies arboladas”. Su contenido relaciona los problemas y las soluciones, según eran percibidos por los responsables de las decisiones a principios de los noventa. Algunos de sus puntos destacados son los que asocian a la población rural a las decisiones en materia de silvicultura, los que promueven la repoblación forestal y los que se ocupan de la lucha contra la erosión y contra la contaminación atmosférica.
Desde Río, la multitud de intereses ligados a la gestión forestal han dado lugar a varias iniciativas internacionales en este ámbito. La Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) de las Naciones Unidas creó en abril de 1995 el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques, para fomentar un consenso en cuanto a gestión sostenible de todo tipo de bosques. El debate y las discrepancias sobre la posible adopción de un convenio internacional sobre los bosques ha sido uno de los aspectos fundamentales en las reuniones del Grupo.
En lo que al ámbito comunitario refiere, la medida más destacada en estos comienzos de los noventa fue sin duda la aprobación del Reglamento (CEE) nº 2080/92 relativo a la reforestación de terrenos agrícolas. Si bien se trataba de una medida de acompañamiento de la PAC y de regulación de mercados agrícolas -por lo que no puede considerarse como una medida enmarcada en una concepción forestal global-, sí se puede afirmar que supuso una revitalización de determinadas estructuras forestales (básicamente empresariales), sobre todo en los países donde se aplicó con mayor profusión.
Una vez derogado este Reglamento, el nuevo Reglamento (CE) nº 1257/99 del Consejo de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160 de 26.6.1999, p.80) ha mantenido, en su capítulo VIII, la medida de reforestación de tierras agrarias, incluida la percepción de primas de mantenimiento y compensatoria de rentas. Este capítulo, dedicado a la silvicultura, puede llegar a tener una gran importancia entre los propietarios forestales privados (mayoritarios en varios países comunitarios), pues contempla ayudas compensatorias a estos propietarios -que han de mantener la función protectora y ecológica de sus bosques- que se sitúan entre los 40 euros y los 120 euros por hectárea. Estas ayudas representan, de forma bastante explícita, un reconocimiento de las externalidades positivas que estos terrenos ofrecen a toda la sociedad europea.
El interés de la Comunidad por el sector forestal no se ha centrado en exclusiva sobre los bosques europeos, sino que ha prestado atención al resto del mundo y, en especial, al bosque tropical, a través de numerosos estudios y normas dedicados en exclusiva a este tipo de masas forestales, sobre todo en materia de gestión, conservación e importación de maderas tropicales.
Ello se ha debido a que la producción forestal comunitaria ha sido siempre deficitaria para atender el consumo interior. Por ello, se ha precisado de grandes importaciones de madera de países en vías de desarrollo. La atención, pues, de la Comunidad hacia estos bosques foráneos no deja de ser interesada, al depender de ella la continuidad de los suministros.
Respecto a los bosques tropicales, se debe citar el Reglamento (CE) nº 3062/95 del Consejo, de 20 de diciembre de 1995. El Reglamento fija las condiciones que deben cumplir los proyectos en favor de la conservación y gestión sostenible de estos bosques en los países en desarrollo para recibir ayuda técnica o económica de la Comunidad. Las medidas que deben aplicarse de conformidad con el Reglamento presentan tres objetivos prioritarios:
Mejorar la consideración de los bosques en las políticas nacionales e integrar las políticas forestales en la planificación en materia de desarrollo
Promover la producción y la utilización de los productos forestales a partir de recursos gestionados de manera sostenible
Contribuir a una evaluación conveniente de los recursos y servicios forestales
La más importante medida de la Comunidad de protección de las masas forestales contra los daños producidos por los incendios forestales es el Reglamento (CEE) nº 2158/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo a la protección de los bosques comunitarios contra los incendios.
En él se establece una acción comunitaria para la protección de los bosques contra los incendios por un período de diez años (1992-2001). Esta acción tiene por objetivo reducir el número de incendios forestales y la superficie de bosques quemada, combatiendo las causas de los incendios, adoptando medidas de prevención de los mismos y de vigilancia de los bosques.
El territorio de la Comunidad se clasifica según el grado de riesgo de incendios forestales. Se establecen tres niveles de clasificación: zonas de alto, de intermedio y de bajo riesgo.
Los Estados miembros pueden presentar para financiación comunitaria proyectos de análisis de las causas de los incendios, de prevención y de vigilancia, los cuales se engloban en los planes de protección.
La contribución de la Comunidad a la financiación de estos proyectos está en función de la clasificación de las zonas.
La Comisión se encarga de garantizar la coordinación y el seguimiento de la acción. Un aspecto de esta aplicación es el establecimiento de una base de datos a fin de favorecer los intercambios de información sobre incendios.
Por su parte, los Estados miembros designan los servicios y organismos habilitados para aplicar las medidas adoptadas en virtud de los Reglamentos. Son también responsables del control de las operaciones financiadas por la Comunidad.
A fin de crear un sistema de información sobre incendios forestales, el Reglamento insta a los Estados miembros a facilitar una serie de datos sobre los mismos, denominado “base común mínima de informaciones”. Para elaborar o perfeccionar los sistemas de información sobre incendios forestales, los Estados pueden presentar solicitudes de ayuda financiera comunitaria para recogida de datos.
La más importante medida de la Comunidad de protección de los bosques contra los daños producidos por la polución del aire es el Reglamento (CEE) nº 3528/86 del Consejo, de 17 de noviembre de 1986, relativo a la protección de los bosques en la Comunidad contra la contaminación atmosférica (DO L 326 de 21.11.1986).
En él se establece una acción comunitaria para la protección de los bosques contra la contaminación atmosférica, mediante el fomento de la vigilancia y el estudio de los ecosistemas forestales. Esta acción (1987-2001) tiene cinco objetivos principales, a saber:
establecer una red de observación de los bosques elaborar, basándose en una metodología común, un inventario periódico de los daños ocasionados a los bosques, en particular, por la contaminación atmosférica llevar a cabo una vigilancia intensiva y continua de los ecosistemas forestales realizar experiencias que permitan desarrollar el conocimiento sobre los efectos de esta contaminación, así como sobre los métodos para observarla y medirla elaborar, a través de proyectos piloto, métodos de conservación y restauración de los bosques afectados
Los Estados miembros deben elaborar periódicamente un balance del estado sanitario de los bosques en relación con la contaminación atmosférica. Por su parte, la Comisión se compromete a publicar anualmente un informe de actividad.
Los Estados miembros deben presentar a la Comisión las experiencias y proyectos que deseen llevar a cabo, indicando las áreas geográficas afectadas, los objetivos que deberán alcanzarse y la previsión de gastos correspondiente.
La Comisión contribuye, según diversas modalidades, a la financiación de las medidas adoptadas por los Estados miembros. No obstante, estos son responsables del control de la regularidad de las operaciones financiadas, así como de las sanciones que deban aplicarse en caso de fraude.
La Comisión se encarga de la coordinación y del seguimiento de la acción, para lo cual cuenta con la asistencia del Comité Forestal Permanente.
Este Reglamento entró en vigor el 24 de noviembre de 1986, y fue modificado posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 1613/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 -publicado en el DO L 165 de 16.6.1989 y con entrada en vigor el 18 de junio de 1989- y por el Reglamento (CEE) nº 2157/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992 -publicado en el DO L 217 de 31.7.1992 y con entrada en vigor el 3 de agosto de 1992-.
El objetivo del Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal (EFICS, European Forestry Information and Communication System) es el de establecer un sistema para la recogida, coordinación, armonización, tratamiento y divulgación de la información sobre el sector forestal y su evolución.
Se crea mediante el Reglamento (CEE) nº 1615/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se crea un Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal.
Su contenido se centra establecer conductos de recogida y transmisión de información objetiva, fiable y comparable, sobre la estructura y el funcionamiento del sector forestal de la Comunidad a fin de:
impulsar en los debates internacionales los intereses del sector forestal;
facilitar dentro de las políticas existentes la aplicación de medidas en favor de este sector;
favorecer la ejecución de las políticas forestales de los Estados miembros, así como las de otros ámbitos que tengan un impacto en el sector forestal;
hacer accesible al público la información sobre el sector
El Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal es establecido por la Comisión en colaboración con los Estados miembros y las instancias internacionales que intervienen en el campo de las estadísticas forestales europeas. Los datos estadísticos proceden de distintas fuentes: la Oficina de Estadística de las Comunidades, los inventarios forestales nacionales y las bases de datos existentes en el ámbito comunitario e internacional.
Los datos recogidos se hacen públicos respetando las normas de la Comisión y de los Estados miembros en materia de difusión de la información (secreto estadístico). Se calcula que el coste total de la creación y funcionamiento del EFICS durante el período 1989-2002 ascenderá a 3,9 millones de ecus.
Ya que el sistema no pudo establecerse en la fecha que había fijado el Reglamento (CEE) nº 1615/89, y dado que tanto la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Medio Ambiente como la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa, celebradas en Río (1992) y Helsinki (1993) respectivamente, confirmaron la necesidad de un sistema comunitario de información forestal, se adoptó la prórroga citada a través del Reglamento (CE) nº 400/94, con el fin de hacer posible la creación del EFICS.
Existe un Informe de la Comisión al Consejo sobre la aplicación del Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal (EFICS) establecido por el Reglamento (CEE) nº 1615/89 del Consejo.
Este Informe destaca la falta de armonización a escala europea de las estadísticas forestales y analiza los obstáculos existentes para la mejora de la calidad de los datos internacionales. La Comisión, además, confirma la necesidad de establecer el EFICS y propone para el período 1998-2002 un programa de trabajo indicativo centrado en la recogida y armonización de datos sobre los temas prioritarios siguientes: recursos forestales, estructura de la propiedad forestal, valores no comerciales del bosque, medidas forestales comunitarias y productos forestales.
Tras todo lo explicado, es evidente que el impacto de las políticas descritas ha sido fundamental en diversas materias comprendidas todas ellas dentro del sector, a saber: protección de los bosques, aprovechamiento de los bosques, medidas forestales en agricultura, información y comunicación forestal, recursos genéticos, investigación, Comités Forestales, etc. Todas estas actuaciones, en su conjunto, y de forma global, conforman un impacto positivo y creciente de gran importancia sobre la consideración que los bosques han tenido en la Comunidad desde la firma del Tratado de Roma hasta nuestros días.
La política forestal comunitaria ha de quedar englobada bajo el más amplio paraguas del desarrollo rural. El Reglamento de Desarrollo Rural de 1999 ha de continuar su evolución para que las medidas forestales adquieran la importancia, no solo económica, sino de índole social y cultural que solo la actividad forestal es capaz de imprimir sobre el medio rural. Para ello, los dirigentes comunitarios habrán de incrementar el esfuerzo de comprensión que el bosque juega sobre diversidad de aspectos de la vida de los ciudadanos comunitarios.
Angelidis, A. 1998. El debate internacional en materia de bosques y de política forestal. Dirección General de Estudios. Parlamento Europeo. Luxemburgo. 231 p.
Morcillo San Juan, A. 2001. El sector forestal y la Unión Europea. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid. 207 p.