C20
Neil Byron 1
Le présent document examine les symptômes d'un malaise qui frappe la foresterie dans plusieurs régions du monde: niveaux plus faibles d'engagement et de ressources de la part des gouvernements, faible priorité politique pour le réinvestissement, problèmes de cohérence et d'orientation stratégique. Il examine ensuite certaines des causes sous-jacentes, tels que les changements dans les structures économiques et démographiques. Il manque une vision intégrée commune de l'importance du rôle de la forêt et de la foresterie pour la société. S'y associent des idées largement répandues sur la léthargie de ce secteur -- perte de vigueur, de dynamisme et d'élan novateur.
Les politiques et programmes précédents, à l'échelle nationale et internationale ont rarement donné les résultats sociaux, économique et environnementaux escomptés.
Il n'existe pas de panacée, mais les mesures suivantes pourraient s'avérer utiles:
Si l'on voulait soumettre 'la Foresterie mondiale'2 à une "visite médicale", il faudrait:
Il apparaît d'emblée que le patient possède deux atouts fondamentaux:
Toutefois, certains signes dénotent chez notre patient un risque de malaise grave. Il comprend en effet que malgré ses efforts redoublés, il perd du terrain dans de nombreux domaines importants et qu'il s'essouffle sans obtenir les résultats escomptés (Burley, 2002). On relève souvent la crise de confiance qui frappe les forestiers traditionnels alors que les organisations non gouvernementales polarisent l'opinion sur la conservation forestière, au détriment de la notion de gestion.
L'évaluation des ressources forestières mondiales a montré qu'il existe de graves tendances à la dégradation des ressources forestières, notamment par un défrichage excessif et non justifié de la végétation, souvent accompagnée d'une dégradation des ressources hydriques et des bassins versants ainsi que de la faune et de la flore.
La valeur du commerce mondial des produits forestiers a presque triplé au cours des 20 dernières années mais continue de se situer à environ 3,3 pour cent de la valeur totale du commerce mondial. L'emploi dans ce secteur a baissé régulièrement, tandis que la production a enregistré une augmentation constante, accompagnée d'une forte hausse de productivité. De nombreuses zones rurales continuent de se dépeupler. Les industries rurales traditionnelles, en particulier les entreprises familiales, semblent moribondes.
A de rares exceptions près, la foresterie mondiale est généralement perçue comme un ensemble de communautés fonctionnant mal, d'industries et d'emplois financièrement condamnés et de pratiques non durables du point de vue de l'environnement.
Aujourd'hui, la foresterie mondiale s'efforce de réaliser l'intégration de quatre facteurs:
Jadis, les forêts naturelles étaient exploitées ou au contraire classées comme parcs nationaux; les vastes plantations industrielles des années 60 et 70 n'étaient généralement pas touchées par les considérations écologiques ou sociales. Aujourd'hui, la vision beaucoup plus complexe et nuancée que l'on a du rôle et de l'impact de la forêt ouvre d'innombrables défis (Sayer, Elliot et Maginnis, 2003).
Il ne semble pas y avoir de vision intégrée et commune des raisons pour lesquelles les forêts et la foresterie sont importantes pour la société; les divisions que cette carence entraîne quant à l'utilité de ces activités font parvenir aux politiciens des messages contradictoires. par le passé, trop de politiques et de programmes, aussi bien au niveau national qu'international, n'ont pas rempli leurs promesses.
Tous ces symptômes suggèrent chez notre patient un dysfonctionnement grave de tout l'appareil organique, mais la foresterie est depuis longtemps une véritable "Cendrillon", souvent négligée ou surexploitée. Pourquoi?
Des tendances similaires - changement continuel de la structure et des caractéristiques sociales de la foresterie - sont observables dans presque tous les pays développés et dans de nombreux pays en développement. Au fur et à mesure que les sociétés s'approvisionnent ailleurs en denrées alimentaires, combustibles, matériaux de construction et médicaments, les forêts deviennent moins essentielles dans la vie quotidienne et jouent un rôle moins central dans l'existence (Petrov, 2003). Elles sont désormais un élément panoramique indispensable pour nos villes et/ou une ressource favorisant le développement socio-économique (Westoby, 1979; 1987) ou, au pire, une ressource à épuiser, avant de l'abandonner. Dans de nombreux pays, le public s'intéresse encore beaucoup à la forêt mais beaucoup moins à la production de bois.
Dans la plupart des pays de l'OCDE (Organisation pour la coopération et le développement économiques), la dépendance relative de l'économie vis-à-vis des industries primaires, et en particulier de la foresterie, a diminué sensiblement au cours des 30 dernières années. La valeur nette de la production a augmenté en termes absolus, amis d'autres secteurs de l'économie ont connu un essor plus rapide. Les progrès de la technologie et les offres d'emploi dans d'autres secteurs ont provoqué un exode de la main d'œuvre vers d'autres activités économiques. La contribution de la foresterie au PIB a donc régulièrement décliné. Les entreprises forestières sont moins nombreuses et plus grosses. Les termes de l'échange pour les produits forestiers se sont détériorés et la valeur réelle nette de la production a baissé. Les forestiers ont réagi en adoptant des technologies plus performantes. Des changements structurels sont la conséquence inévitable de la maturité économique, au fur et à mesure que les pays relâchent la dépendance vis-à-vis de l'industrie primaire.
De nombreuses institutions forestières gouvernementales ont été restructurées ou privatisées dans le cadre des efforts des pouvoirs publics pour rationaliser la production et l'administration.
Ces changements ne sont pas uniquement dus aux forces locales ou à des choix de politique nationale - des tendances similaires ont été constatées aux États-Unis, au Canada, au Royaume-Uni, en Australie, en Nouvelle Zélande et en France, ce qui semble indiquer la présence de causes plus générales.
Dans les pays en développement, nombre de ces tendances sont à peine ébauchées - souvent, les aliments, les fibres et les médicaments dérivés de la forêt figurent encore en bonne place dans l'économie locale, mais le processus est déjà enclenché et aura de profondes influences sur les choix futurs en matière de gestion et d'utilisation des forêts.
Ces tendances ont été probablement aggravées par l'action médiocre des gouvernements et de leurs institutions: subventions à l'abattage pour créer des exploitations agricoles; très bas prix pour les grumes provenant de forêts gouvernementales; gestion laxiste des concessions. Les politiques agricoles ont été mal ciblées, et leur impact préjudiciable aux forêts. L'activité forestière a été chassée des terres productives et forcée de se retrancher sur des terres marginales sous l'effet de subventions agricoles excessives (Kaimowitz et Angelson, 1998).
La plupart des symptômes constatés aujourd'hui découlent de mesures qui remontent à 50 ou 100 ans, mais les conditions actuelles ne nous facilitent pas la tâche. Dans les pays en développement, le processus est en cours et il est essentiel de tirer un enseignement des erreurs commises dans les pays de l'OCDE, erreurs que ces derniers doivent maintenant réparer au prix fort!
Les causes récentes touchant de nombreux pays sont de nature assez générale:
Nous avons eu tant de programmes, de plans d'action et de stratégies - remplis de bonnes intentions et souvent fondés sur des analyses sensées. Quelques-uns ont fonctionné à l'échelle locale et pour d'autres, l'effet a perduré après la phase de financement. Peu d'entre eux ont abordé simultanément les différents problèmes environnementaux ou se sont attaqués, en même temps, aux questions sociales ou commerciales et aux problèmes liés à l'environnement.
Divers instruments politiques sont maintenant disponibles à l'échelle nationale, de l'état ou locale 3 pour influencer les pratiques de gestion et de prise de décision en matière forestière (Productivity Commission, Australie, 1997).
Mais il est difficile pour un gouvernement national ou d'état de savoir par où commencer et quels instruments utiliser. Les problèmes de gestion durable des ressources naturelles sont complexes, avec de nombreuses ramifications. Il n'est donc pas facile de décider sous quel angle les aborder.
Jusqu'ici, les solutions politiques définissaient le problème comme quelque chose qui peut (et doit) être réglé par les gouvernements, au moyen d'une action concertée, de plans et de partenariats. Les gouvernements coordonnent et c'est eux qui contrôlent le financement, la fixation des priorités, le calendrier, l'évaluation de la réussite. Il y a là une différence frappante avec la façon dont une économie de marché fonctionne généralement. Aucune institution gouvernementale n'est là pour planifier, coordonner et dire aux fabricants ce qu'ils doivent produire et à quel moment.
Il est considéré comme normal que les gouvernements élaborent un système de planification et le mettent en oeuvre. Les gouvernements tiennent parfois à la mise en place d'un système de gestion, mais ne s'en occupent pas nécessairement eux-mêmes. Le rôle du gouvernement peut être de "diriger le navire, mais pas de ramer" ou même de fixer le cap en confiant la barre à d'autres. Le rôle central de coordination a été très fort, de même que l'idée que le gouvernement doit non seulement réglementer mais aussi organiser les bénévoles et orchestrer le marché.
Pour revenir à notre analogie médicale, la foresterie mondiale ressemble à cet homme de 50 ans qui sait qu'il doit cesser de fumer, réduire sa consommation d'alcool, faire baisser son taux de cholestérol, faire de l'exercice et essayer de maîtriser sa fatigue nerveuse ... mais pas avant l'année prochaine, quand la crise sera passée..."
Conseiller à notre patient de réformer des habitudes contraires à l'idée de durabilité a peu de chances de réussir. Pourquoi le patient se montre-t-il réticent?
Avant de proposer un traitement, il convient de s'interroger sur les caractéristiques d'un sujet en bonne santé:
Dans cette vision d'avenir de la foresterie mondiale, les systèmes de gestion durable des forêts peuvent donner des produits nouveaux/différents, un assortiment différent à partir de produits existant déjà ou de nouvelles modalités de production de ces mêmes produits. Chacun d'entre eux exigera aussi des connaissances et des compétences nouvelles, une gestion plus intensive, une meilleure application des connaissances (par exemple, une gestion plus fine, l'incorporation de la biodiversité, de la gestion du sol et de l'eau, la lutte contre les plantes adventices et les ravageurs, une meilleure synchronisation des activités de gestion).
Il existe une gamme presque infinie de systèmes forestiers ou de production arboricole. Depuis les années 60 en particulier, de petits groupes de forestiers, chercheurs et ONG ont étudié et préconisé une refonte de la foresterie afin de mieux adapter cette dernière à la nouvelle économie mondiale et à la société actuelle. Cette quête s'est avérée extrêmement difficile - il existe de nombreux prototypes, mais peu d'entre eux sont acceptés socialement et viables commercialement (à une échelle suffisante pour avoir un impact).
Dans de nombreux pays, les gouvernements ont bonifié les forêts domaniales, éloignant ou dissociant les communautés autochtones et locales de la forêt qu'elles géraient depuis des siècles. La dévolution consiste donc à renverser ce processus, ou plus précisément, à forger de nouveaux arrangements entre l'État et les populations locales (Saxena, 1997; Wiley 1998). La foresterie communautaire est encore florissante dans de nombreux pays en développement et connaît une résurgence dans de nombreux pays de l'OCDE (White et Martin, 2002).
Des monographies internationales offrent de multiples exemples de dévolution dans le monde, et dénotent des différences extrêmement marquées en ce qui concerne:
Jusqu'à présent, les cas où la gestion communautaire des ressources naturelles semble avoir donné de bons résultats sont caractérisés par:
Les gens dont la vie et les moyens de subsistance sont directement influencés par les décisions en matière de gestion forestière devraient disposer de mécanismes efficaces pour défendre leur point de vue devant les décideurs, s'ils ne détiennent pas directement le pouvoir décisionnel.
Les propositions qui émergent en matière de gestion forestière durable sont souvent formulées sur une petite échelle et ne semblent pas destinées à modifier un jour le panorama de la foresterie. Elles sont généralement conçues et voulues pour intégrer la production et la conservation. Mais elles se concentrent sur les interventions concernant une forêt donnée. Il faut mettre davantage l'accent sur la gestion à plus large échelle, celle du terroir ou du district - pour produire une mosaïque complexe alliant des utilisations diverses, publiques et privées. (Sayer, Elliot et Maginnis, 2003).
Les organes centraux de gouvernement peuvent fixer l'orientation générale tandis que les niveaux périphériques ont la latitude de choisir toute option conforme à ces objectifs généraux. Par exemple. les conditions arrêtées par les pouvoirs publics devraient donner toute liberté aux responsables locaux pour satisfaire aux v_ux des communautés locales, à conditions que:
Les gouvernements nationaux ou des états peuvent être dans l'incapacité de "guérir" directement les symptômes ou les causes sous-jacentes de non durabilité de la foresterie (au plan social, environnemental ou économique), que ce soit avec ou sans le soutien d'institutions et d'accords internationaux. Les gouvernements ne sont guère informés sur ce qui est nécessaire ou possible au niveau local, et ne possèdent pas non plus les informations détaillées ou les crédits voulus pour assurer la totalité des interventions nécessaires. Il faut en revanche songer sérieusement à des transformations organiques, avec une remise à plat des institutions et des réglementations, des normes sociales et des mesures (positives et négatives) d'incitation financière pour déterminer un changement de comportement en matière de gestion.
Il nous faut réformer le système en profondeur. La chirurgie esthétique est-elle de mise si le patient a le cancer? Nous devons faire un bilan critique des principales structures d'incitation auxquelles nous recourons quotidiennement en matière de gestion forestière. L'existence de petits programmes ayant fait leurs preuves ne peut compenser les vastes préjudices inhérents à notre actuel système de gestion.
Si les gouvernements peuvent effectivement apporter une contribution utile quoique limitée (ne fût-ce qu'en n'aggravant pas les choses), il n'existe probablement pas de panacée dans ce domaine.
Le premier devoir des gouvernements nationaux ou des autorirités d'un état est d'assurer la loi et l'ordre, la paix et la bonne gouvernance. Il est largement démontré, dans tous les continents, qu'une gestion forestière durable est impossible dans un cadre de corruption, d'insécurité du régime foncier et de la propriété, propice à l'abattage et au défrichement sauvages, où l'on déplore le manque de contrats contraignants et de tribunaux impartiaux, etc. Nous appliquons désormais le programme FLEG (Application de la réglementation forestière et gouvernance) parrainé par le G8 et la Banque mondiale, en reconnaissance du fait que l'absence de bonne gouvernance a sapé nos efforts passés d'amélioration des opérations et de l'administration forestières.
Le deuxième aspect fondamental de la refonte porte sur le niveau auquel sont prises les décisions, et sur la nécessité de veiller à ce que les organisations à chaque échelon disposent de toutes les informations nécessaires pour exercer une bonne prise de décision, et que tous les fonctions des divers niveaux soient reliées entre elles - ce qu'Ostrom (1994) appelle "l'emboîtement" de la hiérarchie institutionnelle. Trop souvent, les communautés forestières ou les propriétaires doivent demander des autorisations à une kyrielle d'institutions locales ou centrales, ayant chacune leurs propres critères et des systèmes d'information hétérogènes. Nous nous intéressons à l'heure actuelle à ce que l'on appelle "les frontières d'efficience de l'État".
Les gouvernements doivent choisir - avec soin - parmi les options disponibles - réglementation, marchés, bénévolat, éducation, pression communautaire et persuasion morale. Quels que soient les instruments retenus, ils doivent œuvrer dans la même direction, et à divers échelons, du national au local, sans conflits d'objectifs. La "nouvelle économie institutionnelle" a beaucoup à nous apprendre sur la nécessité de bien définir les rôles, les mesures d'incitation, les mécanismes de transparence et d'évaluation des résultats.
Les gouvernements devraient se doter de mécanismes puissants susceptibles d'influencer le comportement et les décisions de la masse - et non exclusivement d'une élite éclairée. Même ceux qui ne s'occupent pas de gestion forestière durable et n'y connaissent rien doivent participer. Les forces du marché tendent à répartir largement la prise de décision et les coûts entre ceux qui peuvent et doivent payer. Les déductions fiscales pour la conservation et la gestion de la biodiversité, ou pour la conservation du sol et de l'eau au sens large, pourrait révolutionner la gestion forestière, de même que l'accès préférentiel aux services gouvernementaux pour les entreprises dotées d'un système efficace de gestion de l'environnement. Il est crucial répétons-le, de ne pas s'enfermer dans un carcan pour laisser au contraire un champ maximum à l'innovation en matière d'utilisation des terres.
Mais les gouvernements subissent aussi de fortes pressions extérieures.
L'âge de la mondialisation est important. Par le truchement de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et des accords mondiaux sur l'environnement, le contrôle des gouvernements sur les marchés est limité. Ces traités internationaux façonnent le contexte économique et environnemental général dans lequel doivent s'inscrire les politiques forestières nationales.
Les marchés mondiaux exercent des pressions intenses pour produire des aliments et des produits dérivés des fibres au prix les plus bas possibles, au taux de rendement le plus élevé, en utilisant "les meilleures technologies disponibles". Malheureusement, les incidences de ces technologies sur la société et l'environnement n'ont pas toujours été explorées a priori. Mais les pressions ne sont pas près de se relâcher!
La foresterie mondiale est caractérisée par des dégâts environnementaux direct et parfois importants qui ne sont pas imputables à des politiques forestières erronées mais à aux politiques d'autres secteurs, en particulier l'agriculture et les transports. Si les causes profondes des problèmes forestiers résident ailleurs, il convient donc de les débusquer dans les secteurs responsables.
L'âge de la prise de conscience environnementale est important, non seulement en raison des attentes et des "demandes" qu'il exerce sur la foresterie mondiale. Certains pays font pression sur d'autres afin qu'ils adoptent des normes environnementales (et autres) qui leur paraissent appropriées; le commerce international comporte un nombre croissant de produits (forestiers, agricoles, halieutiques et énergétiques) ayant des incidences sur l'environnement. Donc, hormis les mesures gouvernementales, il est fort possible que le consumérisme vert, l'éco-étiquetage et l'accréditation/certification entraînent des écarts de prix pour les produits prisés parce qu'ils respectent l'environnement.
Pour conclure l'analogie médicale, tandis que de nombreuses considérations sanitaires sont personnelles et locales, la contribution d'organisations comme le Centre de lutte contre les maladies peut revêtir une importance mondiale. Ce n'est ni un régulateur, ni un gestionnaire direct, mais il se charge plutôt de surveiller les conditions à l'échelle mondiale et de fournir des services consultatifs et une assistance technique dans les cas extrêmes. Cela pourrait servir d'inspiration pour les rôles de conseil et de suivi nécessaires pour permettre aux pays d'aider leurs communautés locales et leurs propriétaires forestiers à mieux gérer leurs ressources. Le rapport sur la situation des forêts du monde, ainsi que les critères et indicateurs de gestion forestière durable établis, entre autres, par le processus de Montréal, y contribuent déjà. Mais le suivi et les rapports ne pourraient-ils être améliorés dans le contexte du Forum des Nations Unies sur les forêts et du Partenariat sur les forêts (voir Vahanen, 2003)?
Burley, J. 2002. Chairman's Column, Commonwealth Forestry News, 19: 1.
GATT. 1982. Commerce international 1981/82. Genève.
Gluck, P., Tarasofsky, R., Byron, N. & Tikkanen, I. 1997. Options for strengthening the international legal regime for forests. Joensuu, EFI.
Kaimowitz D. & Angelson A. 1998. Economic models of deforestation. Bogor, CIFOR.
Ostrom, E. 1994. Neither market nor state: Governance of common pool resources in the twenty-first century. Washington D.C., Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI).
Petrov, A.P. 2003. Through forest research and education towards harmony between humankind and forests. (Communication pour le XIIe Congrès forestier mondial) Québec.
Productivity Commission. 1997. The role of economic instruments in managing the environment. Document technique interne. Melbourne, Productivity Commission.
Saxena, N.C. 1997. The saga of participatory forest management in India. Bogor, CIFOR.
Sayer, J.A., Elliot, C. & Maginnis, S. 2003. Protect, manage and restore: Conserving forests in multifunctional landscapes. (Communication pour le XIIe Congrès forestier mondial) Québec.
Westoby, J.C. 1979. Forest industries for socio-economic development. Comm. For. Review, 58 (2):107-116.
Westoby, J.C. 1987. The purpose of forests - follies of development. Oxford, Basil Blackwell.
White, A. & Martin, A. 2002. Who owns the world's forests: forest tenure and public forests in transition. Washington D.C., Forest Trends and Center for International Environmental Law,
Wily, L. 1997. Finding the right institutional and legal framework for community-based natural forest management: the Tanzanian case. Bogor, CIFOR.
Vahanen, T. B. Collaborative Partnership on Forests - a model for interagency collaboration. (Communication pour le XIIe Congrès forestier mondial) Québec.
UN. 2000. 1999 Annuaire statistique du commerce international Vol. 2, New York.
1 Commissaire de la Productivity Commission, Melbourne, Australie. [email protected] Site web: www.pc.gov.au
2 J'entends par là la pratique forestière dans le monde ainsi que la situation des forets du monde. "La foresterie mondiale" est un concept abstrait sans correspondance au plan de l'exécution ou de l'administration, la somme de milliers de décisions sans liens entre elles, prises à petite échelle. Je souhaite démontrer que les décisions concernant les forêts et la pratique forestière sont normalement plus appropriées lorsqu'elles sont prises localement par les propriétaires forestiers, les communautés et les entreprises, plutôt que par des institutions publiques à l'échelle de la province ou de l'état, nationales ou internationales.
3 Les organes et conventions internationaux peuvent soit exiger des signataires d'adopter des instruments particuliers (par exemple des réglementations) soit les encourager à appliquer d'autres méthodes (par exemple, par des mécanismes d'incitation ou d'application facultative). Ils font parfois plus office de centre d'échange d'information que d'organisme régulateur.(Gluck et al., 1997).