MS21
Gopa Pandey 1
En los últimos veinte años, el debate mundial en torno a los instrumentos necesarios para la ordenación forestal sostenible ha suscitado preocupación por la evolución de los modelos de desarrollo sostenible, y el fomento de la participación de las poblaciones se ha convertido en un lema constante de la sostenibilidad. En el presente documento se destaca una iniciativa de carácter sostenible emprendida en la India para promover la participación de la población en la gestión de los bosques y se ofrecen orientaciones entre los distintos mecanismos que permiten potenciar a las instituciones desde una perspectiva constitucional, económica y técnica. También se pone de relieve que para efectuar una ordenación sin tropiezos es fundamental un proceso continuo que una las iniciativas a nivel mundial con el consenso a nivel regional, mediante el diálogo y la planificación de actividades de manejo comunitario en los planos nacional, subnacional, local y en las unidades de ordenación. Este modelo de ordenación sostenible es indicador de los vínculos que es preciso establecer en el proceso de diseño y ejecución de las intervenciones de ordenación forestal; en él, se presta especial atención a los mecanismos institucionales que han ido evolucionando en el tiempo mediante la descentralización de la gestión pública, dando así la a las comunidades locales la oportunidad de elaborar planes, llevarlos a cabo y desarrollar los recursos. La potenciación de las comunidades locales, mediante la flexibilidad de las instituciones, un mayor espacio jurídico y la creación de capital social y humano, refleja las sólidas asociaciones que se han forjado en pos de la sostenibilidad. Las comunidades han podido adquirir la capacidad para planificar y ejecutar sus propias actividades de desarrollo y hacer frente a los conflictos gracias a la constancia con que se ha llevado a cabo la ordenación forestal conjunta (OFC) en los dos últimos decenios. Los cambios en los procedimientos de gestión pública se introdujeron gradualmente, para que las instituciones pudiesen ajustarse al cambio y aceptarlo sistémicamente. La comprensión de este proceso en un marco democrático dio cabida al nuevo paradigma de desarrollo de las intervenciones, cuya aplicación requirió, entre otras cosas, abordar las exigencias sociopolíticas, geográficas y culturales específicas de cada lugar. Los foros internacionales pueden deparar la oportunidad de formar asociaciones regionales y mundiales y ofrecer una síntesis de modelos similares que promuevan la ordenación forestal sostenible.
En los últimos dos decenios, las crecientes preocupaciones relacionadas con la ordenación forestal han empujado a las diferentes naciones a entablar un diálogo centrado en el desarrollo de iniciativas que fomentaran la adopción de prácticas sostenibles. La vinculación entre la ordenación y el desarrollo sostenible evolucionó durante la Cumbre para la Tierra celebrada en 1992 en Río (la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD)) y se reiteró en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002. Se planteó pues la necesidad de identificar los instrumentos del cambio que facilitaran el desarrollo sostenible a nivel internacional, nacional y local. Los acuerdos entre múltiples interesados que se derivaron de la CNUMAD, como la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB), el Foro Intergubernamental sobre los Bosques (FIB), la política y la estrategia forestales revisadas del Banco Mundial y el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), son muestra del consenso alcanzado. Asimismo, los programas forestales nacionales elaborados por 190 países y la puesta en marcha en 150 países de la ordenación forestal sostenible son ejemplos de cómo se ha aplicado la Declaración de Río a nivel nacional. Alrededor de 40 organizaciones internacionales en el marco de unos 20 acuerdos han deliberado el establecimiento de asociaciones mundiales para la ejecución de la ordenación forestal sostenible. También se está proporcionando a los técnicos forestales un conjunto de disposiciones institucionales que les permitirá seleccionar el modelo de ordenación más apropiado para cada caso en concreto.
El presente documento se centra en las intervenciones que crean un entorno propicio para la ordenación forestal sostenible en los niveles regional nacional, subnacional y local. Se destacan en particular los mecanismos institucionales desarrollados en el Estado de Madhya Pradesh, en la India, pues ayudan a comprender mejor los procesos que fortalecen los fundamentos de la OFC. Los cambios que durante dos decenios se aportaron gradualmente en las instituciones locales, motivándolas a colaborar en la gestión forestal y recompensándolas por su labor con incentivos que mejoraran su entorno socioeconómico, se manifiestan hoy positivamente en una mayor participación de la población. El hecho de que el marco institucional prevea un constante apoyo a las actividades de desarrollo, redunda en beneficio de todas las partes involucradas. A fin de que este modelo siga evolucionando, se asigna prioridad al fortalecimiento de los procesos democráticos relacionados con una administración eficiente, la transparencia y la responsabilidad mutua de las partes interesadas.
Los principios que animan la política forestal de la India están presentes en todos lo sniveles, desde el programa forestal nacional (PFN) hasta los microplanes locales, pasando por los programas estatales de acción forestal hasta la planificación a nivel de las unidades de ordenación forestal (UOF). Estas vinculaciones ilustran la puesta en práctica a nivel de base de conceptos de alcance mundial.
En 1998 se tomó en consideración la ejecución del PFN y, mediante el centro nacional de coordinación para la aplicación de las propuestas de acción del GIB, se estableció un vínculo entre el programa de la India y las iniciativas internacionales. Los PFN se consideraban medios muy valiosos para transferir esas propuestas en el plano nacional, pero, si bien casi todos los países habían incorporado tales iniciativas en sus planes a largo plazo, su escasa capacidad institucional retardó el proceso de ejecución (Mersmann, 2001). En el estudio sobre el estado de la ejecución de los PFN en Asia y el Pacífico se presentan los resúmenes de los programas de 32 países y se hace referencia a la particular atención que presta cada país de la región a la planificación forestal estratégica (FAO, 2000). El PFN relativo a la India, que se finalizó en 1999 una vez reunidos los programas estatales de acción forestal formulados por 29 estados (Anon, 1999), consta de los siguientes cinco elementos centrales:
El proceso de planificación nacional de los objetivos de ordenación que se derivó de los programas estatales de acción forestal contribuye a desarrollar mecanismos institucionales que fomentan una política forestal eficaz.
La India posee una superficie forestal de 76,52 millones de ha, es decir el 1% de la superficie forestal mundial, que satisface las necesidades del 15 % de los habitantes del planeta y del 18% del ganado mundial. Además, es uno de los 12 países del mundo de mayor diversidad biológica pues alberga un mosaico de 110 tipos de bosques diferentes. La política forestal nacional revisada del país (1988) prevé que las comunidades que residen en las zonas forestales o en sus cercanías participen en la ordenación de los bosques, concepto que se denomina "ordenación forestal conjunta" (OFC). El criterio en que se fundamenta este tipo de ordenación consiste en repartir con las comunidades la planificación, la adopción de decisiones y el disfrute de los beneficios de usufructo de las zonas forestales que se les asignen. Las comunidades locales adquieren así carácter de institución oficial en virtud de las correspondientes disposiciones constitucionales y pueden extraer leña, forraje, productos no forestales y madera de tamaño pequeño para su proprio consumo. La distribución de funciones y responsabilidades entre el gobierno y las comunidades dio inicio a un cambio en el paradigma de los enfoques aplicados que culminó en el desarrollo de innovaciones y la institucionalización de la OFC. Hoy día, en la India existen 63 000 comités forestales que se encargan de la ordenación de unos 15 millones de ha de bosques.
Los programas estatales de acción forestal son planes subnacionales, que se elaboraron a partir de los planes de las UOF formulados por los 35 estados y Territorios de la Unión en la India. Los cinco elementos centrales del PFN se mantuvieron también en el programa estatal para Madhya Pradesh, el segundo estado de mayores dimensiones de la India, así como el más boscoso: cuenta con el 12% de la superficie forestal del país y el 31% (9,52 millones de ha) de su superficie está cubierta de bosques. Su programa estatal de acción forestal se basa en los planes elaborados por 94 UOF, incluidas 34 zonas protegidas. La zona forestal de Madhya Pradesh sirve de sustento para 65 millones de personas y 28 millones de cabezas de ganado.
Los planes de las UOF constan de un análisis del impacto producido por prácticas anteriores de ordenación forestal en la capacidad de carga de los bosques, y de diversas recomendaciones para que en la ordenación que se vaya a efectuar se adopten las mejores opciones disponibles en la actualidad. En el estado de Madhya Pradesh los planes de las UOF se remontan a fechas tan lejanas como 1875, y han ido evolucionando gracias a una amplia labor de campo que abarca el análisis de los datos meteorológicos, la evaluación del volumen en pie, el inventario de los recursos forestales y la evaluación de las necesidades socioeconómicas de las comunidades que viven en los bosques o en sus alrededores. Las UOF elaboran dos tipos de planes: los planes de ordenación para las zonas protegidas y los planes de trabajo para las zonas no protegidas. Los planes de ordenación prevén como elementos prioritarios la conservación de la biodiversidad y la mejora del medio ambiente, mientras que los planes de trabajo están dirigidos principalmente a incrementar la productividad de los productos madereros y no madereros y de los servicios conexos.
Estos últimos planes prescriben el tratamiento de los cultivos forestales, en las zonas con bosques abundantes y en las degradadas, sobre la base de los principios de la regeneración natural asistida y la rehabilitación de los bosques degradados, respectivamente. La gestión de estas actividades está a cargo de dos diferentes tipos de comités (véase el cuadro 1), con arreglo a las correspondientes disposiciones institucionales y normas forestales. La aplicación de métodos adecuados de conservación del suelo y de la humedad permite mejorar las condiciones ecológicas de los bosques. Asimismo se diseñan intervenciones específicas, inclusive con medios artificiales, con miras a una mayor regeneración de los bosques. Los regímenes de entresaca y cosecha de los cultivos forestales se programan en función de la productividad de los rodales.
Cuadro 1: instituciones locales, por categoría, dedicadas a la OFC en el Estado de Madhya Pradesh
Organización local * |
Condición jurídica |
Situación de los bosques |
Cubierta forestal (%) |
No. de comités |
Superficieen régimen de OFC (%) |
Superficie asignada en millones por ha) |
Usufructo porcentual de las ganancias netas |
CE |
Pública |
Protegidos |
-- |
675 |
9% |
0,48 |
Ninguno |
CPB |
Pública |
Bosques abundantes |
> 40 |
4 055 |
37% |
1,94 |
20 |
CFR |
Pública |
Degradados |
< 40 |
7 928 |
54% |
2,77 |
100 |
BP |
Privada |
Variable |
-- |
100 unidades |
-- |
-- |
100 |
| * CE : Comité de ecodesarrollo CPB: Comité de protección de los bosques CFR: Comité forestal rural BP : Bosque privado |
Otros elementos esenciales de los planes de trabajo son los siguientes: demarcación, conservación de la biodiversidad, disposiciones para un mayor abastecimiento de leña y forraje a las comunidades y protección contra incendios, pastoreo y extracciones ilegales. Se asignan parcelas que oscilan entre 300 y 500 ha a un comité forestal encargado específicamente de OFC, y en consulta con las comunidades forestales -gracias a una evaluación rural participativa- se formulan los microplanes pertinentes. El componente forestal de estos últimos se incorpora en el marco de mayor amplitud del plan de trabajo, mientras que en el componente no forestal se enumeran, con el correspondiente orden de prioridad, las necesidades de supervivencia de la comunidad. De esta manera se garantiza un enfoque holístico del desarrollo a nivel local.
Los planes de ordenación relativos a las zonas protegidas se concentran en la mejora de los hábitats a los efectos de la conservación in situ de la flora y la fauna, y para ello proponen medidas especiales para el manejo de las especies emblemáticas o clave, así como métodos para frenar la extracción furtiva y el comercio ilícito de las especies silvestres. Mediante la ejecución de planes de ecodesarrollo y ecoturismo se producen activos en la esfera del desarrollo rural, además de generar empleo para las comunidades.
Los planes de ordenación de los bosques privados están formulados por técnicos forestales certificados. Mediante las intervencione silvícolas de entresaca y cosecha se procura aumentar la productividad y crear biomasa en las zonas no forestales, a fin de poder satisfacer la demanda commercial. Por lo que respecta a los bosques privados, los objetivos de su ordenación consisten en generar beneficios económicos y ambientales gracias a la mayor cubierta vegetal que se genera en las zonas que no son aptas para realizar actividades agrícolas rentables.
El proceso de descentralización de la ordenación forestal es un tema muy controvertido, especialmente en la región de Asia sudoriental y concretamente: las actividades silvícolas comunitarias en China, Nepal y Tailandia, la ordenación comunitaria de los recursos nacionales en Filipinas, la silvicultura social en Sri Lanka y Bangladesh, y la OFC en la India. Si por un lado la productividad en China ha crecido tras la subcontratación de la ordenación forestal con las comunidades locales (Kun, 2000), en Nepal aún deben colmarse las lagunas en las leyes y en el proceso de planificación (Singh y Kafle, 2000). Las cuestiones concernientes a la participación y la potenciación, como son la subsidiariedad, el pluralismo y el capital social (Anderson, 2000) son tema de debate entre los encargados del sector forestal. Sin embargo, la lentitud con que se transfieren las competencias a las comunidades ha ocasionado certa resistencia al proceso de cambio. A continuación se examinan los tres instrumentos que promueven la participación de las comunidades locales en la ordenación forestal, a saber: institucionalización, creación de capacidad y potenciación.
Para que la ordenación participativa sea sostenible es imprescindible un entorno normative y jurídico propicio que aporte seguridad y flexibilidad y favorezca las reformas legales (Lindsay, 2000). Las disposiciones previstas en la Política Forestal Nacional de 1988 se aplican a la OFC mediante una serie de instrumentos institucionales a fin de facilitar un entorno propicio. Si bien en los programas de descentralización las asociaciones políticas siguen gozando de gran popularidad (Haley, 2001), hace falta asimismo un enfoque holístico que permita ejecutar las políticas mediante iniciativas de creación de la capacidad y de buena gestión pública (Lai, 2000; Mercado, 2000; Pandey, 2000). El Gobierno de Madhya Pradesh lo logró mediante la promulgación de diferentes resoluciones en 1991, 1995, 2000 y 2001, en las que se definen los medios de aplicación necesarios para institucionalizar la OFC y velar así por su sostenibilidad futura. Las enseñanzas extraídas de la aplicación de dos resoluciones en un período determinado se tuvieron en cuenta a la hora de promulgar otras nuevas, de modo de corregir toda posible deficiencia.
Los instrumentos utilizados para lograr la generación de activos en favor de las comunidades mantienen el interés de éstas en la ordenación forestal. Todos los planes de desarrollo destinados a los comités previeron un 12% de inversiones en la creación de activos y de un 3% adicional en el aumento de la capacidad, logrando así la ampliación del capital social y humano (DFID, 2000) y la sostenibilidad del modelo. En el presupuesto forestal, el 81% de las inversiones en el apoyo institucional se destina a la ejecución de los planes, un 10% a la creación de activos y un 9% al aumento de la capacidad (véase la figura 1). Además, los empleos generados para llevar a cabo los planes contribuyen a reducir la pobreza.
Las funciones y responsabilidades de las instituciones forestales, voluntarias y comunitarias evolucionan rápidamente en el entorno cambiante de la ordenación forestal. Para poder alcanzar lo sobjetivos previstos, los vínculos institucionales resultantes en las esferas de la planificación, administración y ejecución deben mantenerse en el proceso de descentralización (Singh and Kafle, 2000). También es preciso que todos los interesados directos den muestra de un cambio de actitud respecto de las políticas y las actividades relacionadas con la OFC: Un primer paso hacia la reducción de la presión biótica sobre los bosques consiste en desarrollar el capital humano para que las comunidades locales puedan acceder a fuentes alternativas de ingresos. Con los fondos asignados a la capacitación en el marco de los planes forestales, se aportan a las comunidades los conocimientos especializados necesarios para encargarse de los aspectos técnicos de la silvicultura, la microplanificación, la contabilidad y la elaboración de los productos forestales para que adquieran mayor valor.
Frecuentemente, se diseñan e imparten programas de capacitación modulares a corto plazo al personal forestal, los organismos voluntarios y las comunidades, de acuerdo con las competencias específicas. En este sentido, también es muy eficaz la realización de talleres a nivel de las UOF y de visitas de estudio a los lugares donde la OFC ha sido satisfactoria. Existen 11 instituciones que se dedican a impartir capacitación forestal y 45 ecocentros en los que se realizan actividades en la materia, que cada año organizan unos 1 000 cursos destinados a cerca de 30 000 miembros de las comunidades. La nueva actitud de los técnicos forestales puede palparse en todas sus actividades, en cómo forman a la nueva generación de cargados como agentes impulsores del cambio y en cómo fomentan una mayor confianza recíproca, y una mayor transparencia y responsabilización en la gestión de los asuntos públicos.
La participación de las comunidades locales en la ordenación forestal es el instrumento fundamental para conseguir el objetivo de la potenciación (Skutsch, 1994). La autonomía social y económica que se deriva de este tipo de participación es ya un hecho institucionalizado, y cada habitante de una aldea con derecho a voto es miembro del órgano general del comité forestal. Alrededor de 1,6 millones de familias participan en la OFC, el 61% de las cuales se hallan en una situación socialmente desfavorable o carecen de tierras. Las mujetes desempeñan el cargo de Presidente o Vicepresidente e integran el 33% del órgano directivo, con lo que se garantiza la igualdad entre los géneros en la planificación, la ejecución y la vigilancia de los microplanes. Además, la evolución experimentada por los grupos femeninos de autoayuda favorece la creación de planes de ahorro y crédito que fomentan la autosuficiencia de las mujeres. Los comités de mayor antigüedad están en grado de resolver conflictos en y entre las comunidades mediante el diálogo y el debate abierto, en virtud de la enmienda constitucional n°73 que transfiere la competencia en materia de gestión pública a las panchayats (instituciones rurales). La Carta del Ciudadano y las leyes sobre el derecho a la información han ofrecido a la población la oportunidad de expresar sus opiniones en el ámbito del nuevo paradigma forestal, y el amparo jurídico de que gozan los comités, como corresponde a los funcionarios públicos que se ocupan de protección forestal, ha acrecentado su confianza.
Noronha y Spears (1985) identificaron las variables sociológicas que determinan el éxito de la ordenación forestal en relación con el desarrollo rural; a menos que la población obtenga beneficios tangibles de las políticas forestales es muy difícil que su interés perdure. La potenciación social y los subsiguientes beneficios económicos producidos por los activos generados en la comunidad, aunados a las ganancias netas de la venta de productos forestales, el abastecimiento de leña libre de derechos para consumo personal, el cobro de derechos de pastoreo y la recuperación de la mitad de las indemnizaciones en concepto de infracciones forestales, son todos factores que han contribuido a incrementar el interés de las comunidades. Los comités cuentan con 750 millones de rupias en sus cuentas bancarias y se les ha otorgado un monto de 50 millones de rupias en calidad de ganancia neta derivada de la venta de productos forestales (1 dólaro E.U. = Rs47 al cambio vigente en abril de 2003). En los dos últimos años se han concedido préstamos a los grupos pobres y desfavorecidos de las comunidades por valor de Rs45 millones a tipos de interés nominales, para que pudieran satisfacer sus necesidades mínimas familiares y agrícolas. Los casi 3 085 bancos de cereales establecidos por los comités se ocupan de garantizar la seguridad alimentaria de la población. La potenciación alcanzada por las comunidades queda de manifiesto especialmente en su capacidad para decidir y planificar autónomamente sus intervenciones de desarrollo, mediante la elaboración de microplanes ejecutados gracias al efectivo procedente de fondos rotatorios de su propiedad.
Es preciso indicar claramente los instrumentos necesarios para fortalecer los vínculos entre los procesos de planificación y ejecución y aportar cambios en las instituciones para que acepten sus nuevas funciones (Hobley, 1997). En el proceso de OFC se abordaron estas necesidades mediante una nueva orientación de la organización forestal, con miras a facilitar el cambio, ajustarse él y colaborar con las comunidades a este respecto. Esta iniciativa de carácter local, cuya finalidad era reforzar la ordenación forestal sostenible mediante una mayor flexibilidad institucional y un entorno jurídico propicio, generó un sentimiento de confianza y de respeto mutuo en las partes involucradas. Se trata de un planteamiento sistémico, que ha logrado evolucionar gracias a un sutil método de tanteo. En el marco de las medidas de fomento de la participación popular, las comunidades locales recibieron un porcentaje de las ganancias netas derivadas de la venta de los productos, que se aumentó gradualmente. Aun con fondos escasos e iniciativas modestas, las poblaciones lograron resultados asombrosos en relación con la protección estratégica de los bosques, como la casi total desaparición de los incendios rasantes gracias a la atenta vigilancia de las comunidades. El elemento más atractivo de este modelo consiste en la flexibilidad que se otorga a las instituciones locales para dar cabida a sus propias iniciativas sin perturbar por ello el marco de gobierno básico. Este modelo de ordenación forestal sostenible denota la posibilidad de plasmar las teorías generales en prácticas locales concretas.
La entusiasta participación de las comunidades, como lo manifiestan las numerosas reuniones y campañas de sensibilización organizadas por los comités forestales, es prueba del apoyo masivo brindado a este concepto por las instituciones de base. Asimismo, pudieron fortalecerse los lazos entre las diversas partes interesadas gracias a la rapidez con que se potenció la capacidad de los sectores marginados de la población, a quienes en el pasado se les había negado la posibilidad de desempeñar la función que les correspondía en la ordenación forestal. La forma en que los interesados directos se encargan de los conflictos en materia de repartición de los recursos de propiedad común -como las tierras de pastoreo-, mediante el diálogo y la fijación de compromisos, favorece un entorno amistoso para el desarrollo de la OFC. La experiencia adquirida por los comités forestales les permite ahora decidir por cuenta propia cómo lograr su bienestar y llevar adelante los procesos consultivos para resolver los conflictos, que entre otras cosas han disminuido, especialmente entre las comunidades, gracias a los medios de subsistencias facilitados a los grupos más marginados de la población. Las comunidades son cada vez más conscientes de la importancia que tienen para las generaciones presentes y futuras los beneficios perdurables de la ordenación forestal sostenible, y esto refuerza su firme compromiso en favor del desarrollo y la protección de los bosques. Las fuerzas impulsoras de este modelo son sin duda la potenciación socioeconómica y jurídica de las comunidades rurales, el fomento de sus aptitudes y la facilitación de los medios que les permiten incrementar sus medios de sustento.
Abrigo la esperanza de que este planteamiento propicie una simbiosis entre los recursos forestales y las comunidades adyacentes a los bosques, para contribuir así a eliminar la pobreza y aumentar la cubierta forestal.
Si se ha de aplicar este enfoque también en otros lugares, se deberá prestar especial cuidado a las características concretas de cada uno de ellos. El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques puede deparar la oportunidad para formar asociaciones regionales y mundiales y ofrecer una síntesis de modelos similares de promoción de la ordenación forestal sostenible, teniendo en cuenta las específicas condiciones sociopolíticas y económicas locales. Se prevé que en el futuro la sostenibilidad de este enfoque dependerá de que sean cuales sean las divergencias, los interesados mantengan un diálogo abierto y colaboren entre sí, así como de que la gestión pública sea transparente y se transfiera a nivel local la competencia para adoptar decisiones.
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1 Responsable de Desarrollo Forestal, Satpura Bhawan, Bhopal. 462004, M.P. India. [email protected]