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Jean-Pierre Dansereau, ing.f. 1
La divergence entre les intérêts privés et les intérêts publics de la société explique bon nombre de pratiques forestières non durables. Des enjeux économiques jouent un rôle particulièrement déterminant dans cette divergence. Pour des intérêts privés, renoncer à la récolte de bois n'est pas une alternative attrayante, faute de marchés pour les autres rôles et fonctions des forêts. Le défi de l'aménagement forestier durable est donc de rendre la récolte future financièrement plus intéressante que la récolte actuelle. Bien qu'on puisse recourir à la réglementation et aux marchés pour obtenir l'adoption de pratiques durables, on constate les limites de ces deux approches. Le recours au soutien financier public est une autre avenue pertinente, illustrée en comparant les programmes destinés aux forêts privées de deux provinces canadiennes. Pour conclure, un parallèle est fait avec la situation de pays qui comptent sur leurs richesses forestières pour assurer leur développement. En l'absence de marchés pour les services environnementaux qu'on leur demande de rendre, les coûts d'opportunités semblent aussi trop élevés pour ces pays. Faute d'une instance supranationale capable de leur offrir des compensations, la création d'un protocole international axé sur le maintien et l'intégrité des forêts de la planète est évoquée. Il devrait assurer des retombées économiques pour les individus et les collectivités qui vivent de la production de ressources forestières.
Les activités humaines peuvent compromettre l'intégrité des écosystèmes forestiers et hypothéquer la capacité d'utilisateurs actuels et futurs à jouir de ceux-ci. Il faut donc développer des approches pour résoudre les conflits d'usage et promouvoir l'adoption de pratiques forestières durables. Le soutien financier public doit faire partie de ces outils, ce qui sera illustré à l'aide de constats propres aux forêts privées canadiennes et par une réflexion sur l'utilisation des ressources forestières des pays en voie de développement.
La divergence entre les intérêts privés et les intérêts publics de la société explique bon nombre de pratiques forestières non durables. Les intérêts privés sont centrés sur les valeurs d'un individu ou d'un groupe restreint d'individus et incluent souvent des préoccupations de rentabilité à court terme. Les intérêts publics couvrent des horizons de temps plus longs et un ensemble de valeurs beaucoup plus grand. Les préoccupations environnementales y sont de plus en plus dominantes, tout comme la notion de pérennité. Rentabilité, usages privés et intérêts actuels sont donc confrontés à la protection des ressources, à la multiplicité des usages et aux intérêts des générations futures.
Cette divergence entre les intérêts privés et les intérêts publics est facilement mise en évidence en se penchant sur la situation des forêts privées canadiennes. Celles-ci appartiennent en majorité à des familles et sont de petite taille : une moyenne de 45 ha (Rotherham 2003). Le respect des droits de propriété et leur importance relative - elles ne représentent que 11 % du domaine forestier productif canadien - les a longtemps tenues à l'abri de l'intérêt public. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Ces forêts sont de plus en plus considérées comme un patrimoine public et les communautés n'hésitent pas à intervenir dans leur gestion, ce qui est une source d'irritation importante pour leurs propriétaires.
Des enjeux économiques jouent un rôle particulièrement déterminant dans la divergence entre intérêts publics et privés. Si tout n'est pas une question d'intérêts financiers et de marchés, ceux-ci jouent un rôle fondamental dans les comportements qu'adopte la grande majorité des individus et des entreprises. Des marchés existent lorsqu'il est possible d'offrir des biens et des services tangibles à des consommateurs prêts à débourser pour les obtenir. Les produits forestiers traditionnels, billots et fibres, demeurent les biens les plus recherchés et pour lesquels les marchés les plus développés existent. Au Canada et dans plusieurs régions du globe, ces marchés se caractérisent par des prix adaptés à la liquidation de forêts anciennes. Ces prix ne tiennent pas suffisamment compte des préoccupations environnementales, surtout quand elles exigent la renonciation à la récolte d'une partie des forêts. Pour des intérêts privés, retarder ou renoncer à la récolte de bois n'est pas une alternative économiquement attrayante, faute de marchés pour les autres rôles et fonctions des forêts (Rice et al. 2001). S'il est plus rentable de récolter rapidement le bois et de réinvestir les profits générés ailleurs qu'en forêt, peut-on s'attendre à ce qu'un propriétaire, un entrepreneur ou une entreprise agisse autrement ?
Le constat d'une divergence entre les intérêts privés et publics n'est pas nouveau. La volonté de l'éliminer non plus. Le premier réflexe des autorités gouvernementales est de recourir à la réglementation et d'édicter des obligations et des contraintes aux activités privées. Pour être efficace, la réglementation des activités forestières nécessite un appareil de contrôle important, coûteux à maintenir et à rendre efficace. En plus de se questionner sur l'efficience des régimes réglementaires (Tollefson et al. 1998), on peut aussi s'interroger sur leur équité, particulièrement lorsqu'ils visent des territoires privés (White 2002). On peut alors parler de privatisation des coûts encourus pour répondre à des besoins publics. Il s'agit là d'un phénomène inverse aux processus courants de privatisation, qui visent généralement les profits!
Plutôt que de compter sur une approche de réglementation, on peut vouloir réduire la divergence par une approche des marchés (Tollefson et al. 1998). On cherchera alors à intégrer l'ensemble des coûts des pratiques durables dans les transactions ou des façons de monnayer les fonctions et les rôles non marchands. L'internalisation des coûts des pratiques durables dans les prix des produits transformés se montre particulièrement difficile, surtout dans un contexte de marchés mondiaux. La part de la rente dont les producteurs de ressources réussissent à s'accaparer, qu'ils soient propriétaire de forêt privée, entrepreneur forestier ou pays exportateur de bois, est généralement une part résiduelle, établie lorsque tous les autres acteurs de la chaîne de production ont rémunéré leur travail et leur capital. Dans la lutte pour une plus juste part de la rente, les producteurs de ressources font face à des acteurs économiques puissants (Harrison et al. 2002), qui détiennent des pouvoirs de marchés supérieurs et une légitimité de fait plus grande. Après tout, qui remet en question la préséance de la rémunération du capital des actionnaires des entreprises de transformation par rapport à celui du petit capital privé ?
Pour ce qui est de créer des marchés pour les fonctions et les usages non marchands, les propriétaires forestiers font aussi face à forte partie : l'ensemble de la population, qui exerce une influence déterminante sur le développement et l'application des politiques. Plutôt que de parler de pouvoirs de marchés, il est intéressant de parler ici de pouvoir démographique et de conflits entre populations rurales et urbaines. Ces dernières étant largement dominantes, elles peuvent dénoncer les pratiques qui ne répondent pas à leurs attentes. En s'assurant qu'elles sont associées au domaine de la pollution, il devient possible d'invoquer le principe du pollueur/payeur et d'en imputer les coûts aux individus (OCDE, 1994). Pour les urbains, c'est une alternative plus attrayante que la création de marchés reposants sur un principe de bénéficiaire/payeur.
Qu'elle se fasse par l'émergence de marchés ou autrement, il demeure qu'une hausse de revenus de la vente de biens et services forestiers ne serait pas garante d'une production durable. Une hausse des prix et des bénéfices est plus susceptible de déclencher une accélération de la récolte et une liquidation des peuplements que de générer des investissements dans une production future. Or, tout le défi de l'aménagement forestier durable est de rendre la récolte future financièrement plus intéressante que la récolte actuelle (Rice et al. 2001). On peut même penser que si les générations à venir avaient la possibilité de participer aux marchés d'aujourd'hui, elles sauraient se garantir ces récoltes futures. Mais personne n'étant là pour prendre leur parti, rentabiliser aujourd'hui une récolte future semble une proposition utopique.
En discernant les diverses problématiques que cache ce défi, il devient tout de même possible d'envisager des éléments de solution pertinents. Au risque de simplifier les choses, nous proposons de le ramener aux dimensions suivantes :
Cette fragmentation en problématiques précises facilite l'identification de comportements recherchés. Il revient à chaque société de choisir comment elle s'assurera qu'ils seront adoptés. Nous sommes cependant convaincus que le recours à des mesures incitatives et au soutien financier public est incontournable. Plus les exigences publiques seront grandes et plus les marchés se mondialiseront, plus il sera difficile d'obtenir de ceux-ci les ressources nécessaires à la prise en charge de ces exigences.
Les mesures de soutien financier sont perçues par plusieurs comme des distorsions des marchés. Ne seraient-elles pas plutôt des mesures de compensation pour des marchés déficients ? Elles permettent certainement un rééquilibre du partage de la rente forestière entre les acteurs de la chaîne d'utilisation des ressources. Elles peuvent aussi se substituer à des marchés qui refusent d'émerger et contribuer à la résolution de la variété de conflits d'usage et d'intérêts qui entourent les milieux forestiers : conflit entre populations rurales et urbaines; conflit entre sociétés nanties et celles qui veulent le devenir; conflit entre les intérêts des populations actuelles et des populations futures. Ajoutons que les mesures de soutien financier peuvent aussi jouer un rôle dans le partage de risque en cas de catastrophes naturelles.
Nous ne souhaitons pas faire ici une description exhaustive des différentes mesures incitatives et de soutien financier auxquelles il est possible de faire appel. Il est cependant intéressant d'en identifier deux grandes catégories. D'une part, des mesures pour créer un environnement favorable à l'aménagement forestier durable. Cette catégorie inclut des programmes d'éducation ayant pour objectif l'éveil et la sensibilisation. Elle comprend aussi les programmes de transfert de connaissances, axés sur le développement de savoir et de compétences, afin d'inciter les individus à adopter les comportements recherchés. Un tel passage peut évidemment être facilité par la mise en place d'un environnement fiscal favorable (Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie, 2002), particulièrement lorsqu'on parle de forêt privée. Une fiscalité appropriée devrait tenir compte du long horizon de temps propre à la production forestière et se préoccuper de rendre attrayant l'investissement dans la culture des forêts et la conduite de régimes sylvicoles durables. D'autre part, on trouve la catégorie des mesures directes de soutien financier : le partage des dépenses pour la remise en production et l'entretien des forêts, les programmes de soutien en cas de catastrophes naturelles ou le soutien financier pour s'assurer qu'on laisse des forêts vieillir au-delà de leur premier potentiel économique.
Les mesures incitatives et de soutien ne peuvent être les seules garantes d'un développement durable. Elles doivent aussi être accompagnées d'un minimum de réglementation. Bien que les exemples de lois et de règlements soient nombreux dans le monde, des réflexions demeurent à faire pour trouver un régime qui convienne à la propriété privée. Bien qu'ils soient généralement associés à des mécanismes de marché, ils auront pour les propriétaires de forêts privées une nature contraignante beaucoup plus proche de la réglementation. Les propriétaires seront en effet tributaires des décisions prises par les industriels, qui dicteront le choix du processus de certification et la nécessité d'y adhérer. Comme il est peu probable que les producteurs de bois reçoivent une prime de marché pour du bois certifié, nous ne voyons dans la certification qu'un mécanisme contraignant de plus pour assurer le respect d'objectifs publics, même s'il offre l'avantage d'une adhésion volontaire.
Le Québec possède un domaine forestier d'environ 74 millions d'hectares, dont 11% est de tenure privée. L'Ontario possède un domaine forestier d'environ 51 millions d'hectares, dont la proportion de tenure privée est également de 11% (Conseil canadien des ministres des forêts 2003). La figure 1 montre que, de 1990 à 2000, le niveau de reboisement réalisé sur les terres publiques des deux provinces est d'un ordre de grandeur similaire. Pendant cette période, la moyenne annuelle pour le Québec a été de 122 millions de plants mis en terre. En Ontario, cette moyenne annuelle a été de 94 millions de plants mis en terre.
Figure 1. Niveaux de reboisement sur terres publiques, provinces du Québec et de l'Ontario
Source : Base nationale de données sur les forêts, Conseil canadien des ministres des forêts.
La figure 2 présente les données sur le reboisement en terre privée pour la même période. On y constate que le niveau de reboisement est beaucoup plus élevé au Québec qu'en Ontario, avec des moyennes annuelles respectives de 48 millions et 4 millions de plants mis en terre respectivement. On observe aussi que depuis le milieu des années 90, le reboisement en forêt privée n'est plus suivi par les autorités de l'Ontario. En fait, cette province a mis fin en 1993 au « Woodlands Improvement Act », la législation permettant de financer un programme de soutien direct au reboisement (Ontario Ministry of Natural Resources, 2001). Le reboisement étant depuis financé uniquement par les initiatives privées, il a connu un déclin évident.
Figure 2. Niveaux de reboisement sur terres privées, provinces du Québec et de l'Ontario
Source : Base nationale de données sur les forêts, Conseil canadien des ministres des forêts.
Ces données illustrent la différence de choix politiques existant dans les deux provinces : d une part, le Québec qui appuie activement les propriétaires de forêts privées en offrant un programme de soutien financier et technique, un mécanisme de remboursement de taxes foncières et un programme de garantie de prêts pour l'achat de propriété et d'équipement. Ce gouvernement provincial fournit aussi gratuitement des plants pour le reboisement et assume des services de protection contre les insectes et les maladies. Pour sa part, le gouvernement Ontarien n'a jamais appuyé les propriétaires de forêt privée de façon aussi structurée et limite maintenant son soutien à un programme de réduction de la taxation foncière.
Toute l'activité sylvicole générée par ce soutien, qui n'est pas limité au reboisement, a permis de créer des milliers d'emplois en forêt, souvent dans des régions où les possibilités de travail sont limitées. Le bois récolté a aussi contribué aux activités de l'industrie de la transformation et à ses importantes retombées économiques pour les communautés locales. Une analyse économique (Ministère des Ressources naturelles du Québec, 1994) montre que dans la province du Québec, la récolte de bois en forêt privée a généré en 1992 des revenus aux producteurs de 125 M$ CA, des gages et salaires de 127 M$ CA pour les activités en forêt, de 333 M$ CA en usine et de 244 M$ CA ailleurs dans l'économie. Alors que les revenus aux producteurs étaient de l'ordre de 18 $/ m3 solide, les retombées fiscales pour les gouvernements dépassaient 40 $/m3 solide. Une analyse économique plus récente (Bouthillier, 2000) montre qu'au Québec, les activités en forêt privée soutenues par des investissements publics génèrent rapidement des retombées fiscales qui égalent ou dépassent les sommes investies. Le soutien financier public est donc là un véritable investissement.
Les arguments invoqués plus hauts peuvent facilement s'appliquer à tous ces pays dont on voudrait qu'ils assument un rôle important dans la protection d'écosystèmes forestiers, souvent au détriment d'activités économiques. On se demande où est la légitimité de leur faire assumer tous les coûts de mesures qui bénéficieront à des nations ayant elles-mêmes utilisé et réduit leurs ressources forestières ?
Plusieurs concepts existent pour tenter de créer des marchés pour ces valeurs environnementales. Nous avons déjà mentionné que nous ne croyons pas dans l'efficacité des processus de certification en la matière car, malgré les attentes, la plupart des marchés n'offriront pas de primes pour les changements de pratiques exigés. La création de bourses de carbone est une autre initiative qui pourrait offrir de réelles possibilités de rémunération pour des services environnementaux. Mais les conditions de prise en compte du rôle des forêts dans les comptabilités nationales du carbone, associées aux interrogations sur la pertinence même du principe de monnayer le droit de polluer, laissent planer des doutes sur la pérennité de ces bourses. Peut-être faut-il, comme le suggère la Commission mondiale sur les forêts et le développement durable, développer le principe d'un Index du capital forestier (The World Commission on Forests and Sustainable Development, 1999). Si un tel index se généralisait et permettait de comptabiliser les apports nationaux au bien-être planétaire, il deviendrait possible de penser à établir des mécanismes pour compenser les pays aux apports positifs.
La situation des propriétaires de forêts privées et des pays en développement détenteurs de ressources forestières est à plusieurs points de vue similaire. Il n'est dans l'intérêt ni des uns, ni des autres, de surseoir à l'utilisation des ressources forestières pour lesquelles une forte demande existe et qui leur offre des possibilités d'enrichissement. Dans les deux cas, il est aussi difficile de leur imposer l'adoption de comportements contraires à leurs intérêts économiques, soit parce que les outils légaux n'existent pas pour le faire, soit parce que la légitimité de ces contraintes peut facilement être mise en question.
Faute de clients, on constate l'absence de marchés capables d'offrir une rémunération pour des services environnementaux ou pour des récoltes futures (Anderson et al. 2003). Si un gouvernement éclairé peut se substituer à une collectivité et offrir cette rémunération à des propriétaires de forêts privées, par le biais de programmes de soutien financier, on se demande quelle instance supranationale pourrait en faire autant pour inciter un pays forestier à renoncer à un potentiel actuel de développement national, surtout lorsque cette renonciation répond aux attentes de populations extérieures à son territoire. Dans le cadre d'un protocole international comme celui de Kyoto, la communauté internationale a pu s'entendre sur la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre. On y a notamment convenu d'approches de marché innovatrices, qui bénéficient cependant principalement aux entreprises. Il serait intéressant qu'on exerce la même créativité pour assurer le maintien et l'intégrité des forêts de la planète, en s'assurant cependant que les individus et les collectivités qui vivent de la production de ressources forestières puissent jouir des avantages économiques qu'il est essentiel de lier aux objectifs de diversification des usages et de conservation des ressources naturelles.
Anderson J. et al., 2003. Nature, Wealth and Power : Emerging Best Practice for Revitalizing Rural Africa. USAID, Africa Bureau, Sustainable Development Office, Washington, D.C., 36 p.
Bouthillier L., 2000. L'impact des investissements publics en forêt privée. Forêt modèle du Bas-Saint-Laurent, Québec, 20 p.
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Tollefson et al., 1998. The Wealth of Forests : Markets, Regulation, and Sustainable Forestry. UBC Press, Vancouver, 396 p.
White, P., 2002. What's up in the woods: Issues facing small woodlot owners across the Northeast, The Journal of Northeast Agriculture, August 2002, USA, 4 p.
1 Directeur général, Fédération des producteurs de bois du Québec, 555 boul. Roland-Therrien, Longueuil, Québec, J4H 3Y9 Canada. [email protected]