PC 87/4 a)

COMITÉ DEL PROGRAMA

Índice

LISTA DE CUADROS

AGRADECIMIENTO

LISTA DE SIGLAS

RESUMEN

Elementos positivos del PESA
Enseñanzas extraídas de la experiencia
Enfoque alternativo para el futuro

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Mandato de la evaluación
1.2 Disposiciones y modalidades de la evaluación
1.3 Estructura del informe

2. INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL PESA

2.1 La seguridad alimentaria, eje central del programa
2.2 Elaboración del concepto del programa

3. PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DEL PESA

3.1 Función de los asociados
3.2 Proceso de formulación de los proyectos

4. EJECUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL PESA

4.1 La función de la FAO
4.2 Estructuras de organización y administración
4.3 Eficacia de las aportaciones nacionales
4.4 La contribución de la cooperación Sur-Sur (CSS)
4.5 La función de otros organismos y donantes internacionales

5. OPERACIONES EXPERIMENTALES SOBRE EL TERRENO

5.1 Selección de los lugares
5.2 Selección de los beneficiarios
5.3 Selección de tecnologías para su ensayo
5.4 Enfoque del PESA
5.5 Resultados conseguidos en las operaciones experimentales sobre terreno

6. OTROS EFECTOS Y ASPECTOS GENERALES DEL PESA

6.1 Efectos sobre las políticas nacionales
6.2 Efectos sobre la comunidad de donantes
6.3 Relación costo-eficacia del PESA nacional

7. OPCIONES PARA EL FUTURO DEL PESA

7.1 Enseñanzas derivadas de la experiencia
7.2 Elementos positivos del PESA
7.3 Enfoque alternativo del PESA para el futuro

ANEXO 1: MANDATO DE LA EVALUACIÓN DEL PESA

ANEXO 2: CURRÍCULUM VITAE RESUMIDO DE LOS MIEMBROS DEL EQUIPO DE EVALUACIÓN DEL PESA

ANEXO 3: DATOS BÁSICOS RESUMIDOS DE LOS PROGRAMAS NACIONALES DEL PESA

RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR

LISTA DE CUADROS

Cuadro 1: Países PBIDA Miembros de la FAO por regiones, subnutrición, ingresos per cápita y fecha de comienzo del PESA

Cuadro 2: Desglose del gasto porcentual del PESA por fuente de financiación 1995-2000 (el monto total se aproxima a 60 millones de dólares EE.UU.)

Cuadro 3: Financiación del PESA con recursos extrapresupuestarios (desembolsados por conducto de la FAO, con indicación de los países beneficiarios y los presupuestos, enero 2002)

Cuadro 4: Situación de la CSS en países que ya han suscrito acuerdos (al 31 de agosto de 2001)

Cuadro 5: Evolución del PESA en América Latina según la información facilitada por la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe

AGRADECIMIENTO

El Equipo de evaluación desea expresar su agradecimiento a todas las personas de la FAO, los gobiernos y la comunidad internacional que le prestaron su ayuda, le facilitaron información y le ofrecieron sus reflexiones sobre el PESA en sus visitas sobre el terreno. Gracias también al personal superior y al personal técnico de la FAO en la sede, las oficinas regionales y en los países que dedicaron a la misión el tiempo necesario para responder a las numerosas preguntas que les formulamos. El Servicio de Evaluación prestó todo su apoyo al Equipo y queremos expresar un agradecimiento especial a Heather Young, Nadine Monnichon y Anna Carroll por su infinita paciencia y por sus desvelos para organizar las cuestiones contractuales y de logística, así como a John Markie y Daniel Shallon por acompañar al Equipo en sus visitas sobre el terreno

LISTA DE SIGLAS

RESUMEN

1. La evaluación se realizó unos seis años después del inicio de las actividades del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en los países. Se llevó a cabo atendiendo a una petición de los Órganos Rectores y por necesidades internas de gestión y se formuló con los dos objetivos siguientes: a) confeccionar un informe creíble de rendición de cuentas sobre el PESA, a fin de analizar y evaluar de forma detallada su pertinencia, su eficacia en el logro de resultados y su eficacia general en función de los costos, y b) consolidar y ampliar la base de conocimientos del PESA para el futuro aprovechando la experiencia adquirida hasta el momento, especialmente identificando nuevos elementos y los aspectos positivos y negativos.

2. La evaluación la llevó a cabo un equipo representativo de nueve consultores externos superiores con el apoyo operativo del Servicio de Evaluación de la FAO. El Equipo de evaluación visitó las oficinas regionales de la FAO y 12 países de cada una de las regiones en desarrollo en las que se ha ejecutado el PESA (a saber, Bangladesh, Bolivia, Camboya, China, Ecuador, Eritrea, Haití, Mauritania, Níger, Senegal, Tanzanía y Zambia). El Equipo de evaluación seleccionó los países que debería visitar basándose en una lista preparada por la FAO de 18 países que representaban a cada una de las regiones en desarrollo. En esos países, el trabajo sobre el terreno se había iniciado al menos tres años antes, cuando menos sobre tres de los cuatro componentes del PESA. Los criterios de selección permitieron tener la seguridad de que el equipo efectuaría la labor de evaluación sobre la base de una experiencia sustancial en la aplicación del PESA. Grupos de consultores, normalmente integrados por cuatro personas, visitaron cada uno de los países, aproximadamente durante una semana. En cada país, el Equipo de evaluación mantuvo conversaciones con el gobierno, los donantes y el personal de la FAO y visitó varias zonas de los proyectos utilizando una lista recapitulativa de puntos basada en el mandato, con el fin de facilitar su labor de investigación con los agricultores, el personal encargado de las tareas relacionadas con el desarrollo nacional y el personal del PESA.

3. En el capítulo 1 del informe, la Introducción, se presenta de forma resumida el mandato y se analizan las modalidades y disposiciones de evaluación. En el capítulo 2 se facilita información básica sobre el PESA; se exponen las razones por las que el programa se centra en la seguridad alimentaria y se explica la elaboración del concepto del programa. En el capítulo 3 se abordan la planificación y el diseño de programas específicos del PESA y el proceso concreto de formulación de los proyectos. El capítulo 4 se centra en la aplicación y administración del PESA y examina la función de la FAO, la estructura organizativa y de gestión, la eficacia de las aportaciones regionales, la cooperación Sur-Sur y el papel que han desempeñado otros organismos internacionales y los donantes. En el capítulo 5 se evalúan las actividades experimentales sobre el terreno en lo que respecta a la selección de las zonas de los proyectos, los beneficiarios previstos y las tecnologías que debían ensayarse. Se examina también el enfoque adoptado para realizar las actividades de campo del PESA, así como los resultados conseguidos. En el capítulo 6 se analizan los efectos del PESA sobre las políticas nacionales y la comunidad de donantes y se estudia brevemente la relación costo-eficacia de las iniciativas del PESA. Por último, en el capítulo 7 se reúne el material presentado en los capítulos anteriores, sintetizando los antecedentes y los elementos positivos del PESA desde el punto de vista del equipo de evaluación. Ésta es la base en la que se sustenta el Equipo de evaluación para proponer el enfoque que debe adoptarse en el futuro para planificar y ejecutar el PESA.

Elementos positivos del PESA

4. El Equipo de evaluación considera que en su formulación actual, el PESA tiene una serie de características o elementos positivos, no siempre presentes en otros programas que cuentan con el apoyo de donantes y de la FAO, que deben ser reconocidos y que pueden ser de utilidad al diseñar y llevar a término en el futuro iniciativas relacionadas con el PESA. Los más destacables son los siguientes:

• Contribuye a fomentar la concienciación nacional sobre la seguridad alimentaria y en principio favorece la responsabilidad y la identificación nacional con las iniciativas relacionadas con el PESA.
• Centra la atención en la agricultura, los alimentos y la nutrición, que en muchos casos suelen ser ignorados en los debates relacionados con la pobreza, olvidando el hecho de que la agricultura es la actividad esencial en la mayoría de los países pobres y, sin duda, de los sectores rurales, y que a menudo, los países, y no sólo los hogares que los componen, carecen de los medios necesarios para adquirir alimentos.
• Reconoce que la forma más eficaz de afrontar los problemas relacionados con la seguridad alimentaria consiste en adoptar un enfoque participativo y establecer vinculaciones entre las iniciativas nacionales y las actividades de campo. Reconoce también que el recurso a las organizaciones de agricultores y a las escuelas de campo para agricultores (ECA) facilita e impulsa la potenciación de la capacidad de acción de la población, en particular las familias campesinas, para que puedan obtener información, plantearse distintas opciones y asumir la responsabilidad de sus decisiones e influir en los resultados, tanto a nivel individual como colectivo.
• Reconoce que en muchos sistemas de baja productividad la disponibilidad de agua es la primera limitación natural para el desarrollo agrícola, y le atribuye la prioridad necesaria, pero reconoce también que para solucionar el problema de la seguridad alimentaria es necesario adoptar una estrategia integrada y polivalente que además de la gestión del agua tenga también en cuenta aspectos relacionados con la intensificación y la diversificación.
• La actividad de diversificación, destinada a complementar los ingresos familiares durante los períodos del año en los que existe inseguridad alimentaria, es de especial importancia para ayudar a las mujeres, sobre las que a menudo recae la principal responsabilidad de criar a los niños y alimentar a todos los miembros del hogar.
• Las iniciativas de cooperación Sur-Sur (CSS) cuentan con un fuerte apoyo político y financiero entre los países del Sur y han recibido también financiación de donantes de otras regiones.

Enseñanzas extraídas de la experiencia

5. Cuando comenzó a ejecutarse, el PESA había sido formulado con arreglo a lo que el Equipo de evaluación considera un diseño rígido e inflexible. Se determinó también que inicialmente se pondría en práctica en zonas que tenían el potencial de aumentar rápidamente la producción, lo que significaba que en esas zonas debían existir posibilidades de riego. Se consideraba que centrar las iniciativas en la producción contribuiría a resolver los problemas de seguridad alimentaria tanto en los hogares como a nivel nacional. Pronto quedó patente que el enfoque inicial a nivel "micro", orientado a la producción, era insuficiente para garantizar el progreso en la solución del problema de la seguridad alimentaria y que las cuestiones de tipo "meso" y "macro" eran importantes para conseguir aumentos de la producción y asegurar que los productores obtuvieran beneficios. Así, la ejecución del PESA ha pasado a ser, con el tiempo, "menos rígida" y "más flexible". El Equipo de evaluación ve con satisfacción los cambios introducidos.

6. En el curso de las visitas a los países estudiados, el Equipo de evaluación tomó conciencia de otro problema de carácter más conceptual. Se refiere a las soluciones de compromiso entre los objetivos indicados en las directrices del PESA con miras a afrontar el problema de la seguridad alimentaria en el ámbito nacional y a nivel de los hogares. En general, el criterio de iniciar las actividades del PESA en las zonas de mayor potencial es probablemente mejor para abordar la mejora de la seguridad alimentaria nacional. Es probable que en esas zonas exista pobreza y, por ende, inseguridad alimentaria familiar, pero es probable también que sea menos aguda que en otras zonas agrícolas con peores perspectivas. En consecuencia, los lugares seleccionados para realizar las actividades del PESA en los países estudiados presentan en general una productividad relativamente elevada en comparación con las zonas más marginales, en las que la malnutrición de las zonas rurales es mayor y el potencial para aumentar la productividad agrícola más reducido. Así pues, aunque a juicio del Equipo de evaluación las zonas elegidas para las actividades del PESA son, probablemente, las que presentan mejores condiciones desde el punto de vista de la mejora de la seguridad alimentaria nacional, el impacto de las actividades del PESA en la mejora de la seguridad alimentaria familiar habría sido mayor en las zonas marginales. Esto apunta a la necesidad de alcanzar un equilibrio entre los encomiables objetivos expresados de mejorar la seguridad alimentaria tanto a nivel familiar como nacional.

7. Otra cuestión que quedó patente durante las visitas del Equipo de evaluación a los países fue que el plazo previsto inicialmente para las actividades experimentales de la Fase I del PESA, de dos o tres años de duración, era demasiado breve y las zonas seleccionadas demasiado reducidas, para que se pudieran conseguir efectos importantes sobre las estrategias relacionadas con la producción y la seguridad alimentaria. El éxito de intervenciones como el PESA depende en gran medida de la solidez de las estructuras institucionales, incluidos los sistemas de extensión, crédito, distribución de insumos y comercialización de los productos. Cuando existen deficiencias en estos aspectos, es muy poco probable que un plazo de dos o tres años sea suficiente para que se puedan apreciar efectos notables. Sólo en el Senegal se constató que había comenzado la ejecución de la parte de expansión de la Fase I (es decir, la extensión de las actividades del PESA a todas las zonas agroecológicas de un país), aunque sobre el papel existen planes para otros países. Por lo demás en ningún país se ha iniciado la Fase II.

8. El Equipo de evaluación vio con cierta sorpresa que no se utilizaran con mayor frecuencia sobre el terreno las directrices técnicas elaboradas para contribuir a la ejecución de los cuatro componentes del PESA. Aunque parecen existir razones de peso que lo explican, el Equipo de evaluación considera que sería oportuno establecer un comité técnico de directrices, que se ocupara de racionalizar los criterios adoptados para planificar, producir, aprobar y actualizar las directrices en su conjunto. Sin embargo, considera también que las directrices deben ser consideradas solamente como meras "directrices". Su aplicación demasiado estricta sería contraproducente e impediría adoptar soluciones creativas al diseñar y adaptar las metodologías a las situaciones locales.

9. No fue posible disponer de datos sistemáticos sobre el grado de adopción de las tecnologías demostradas en el marco del PESA, tanto porque no se ha recogido esa información, como porque muchos de los proyectos están todavía en curso de ejecución o han concluido en fecha reciente. En consecuencia, para obtener ese tipo de datos el Equipo de evaluación tuvo que basarse en las entrevistas mantenidas con los interesados en el curso de las visitas sobre el terreno. Aunque se encontraron indicaciones de su adopción por los agricultores que habían participado directamente en la demostración de las tecnologías o habían asistido a las ECA, y en menor medida por agricultores no participantes durante la ejecución del proyecto, se encontraron pocas pruebas de que siguieran utilizándose las tecnologías después de las demostraciones de los proyectos o de que las adoptaran campesinos que no habían tenido relación con el PESA. El Equipo de evaluación cree que el PESA debería procurar documentar sistemáticamente las pruebas de la adopción de las tecnologías demostradas.

10. En el marco del PESA se conceden frecuentemente subvenciones para fomentar la adopción de tecnologías. Esto suele hacerse de dos formas distintas: proporcionando gratuitamente insumos a los agricultores y aportándolos a precios subvencionados. Estos procedimientos deben ser revisados porque no favorecen la sostenibilidad de las tecnologías una vez han concluido las ayudas directas a las iniciativas. Debería suprimirse la distribución gratuita de insumos y la subvención de los tipos de interés sólo debería mantenerse cuando forme parte de la política nacional. Asimismo, por motivos de sostenibilidad, el crédito no debería ser administrado directamente por los proyectos del PESA, sino por instituciones de crédito competentes.

11. En general, el PESA ha tenido hasta la fecha efectos limitados sobre las políticas nacionales relativas a la seguridad alimentaria y sobre la comunidad de donantes en cuanto a las estrategias destinadas a aumentar la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) y la movilización de recursos para la continuación del programa.

Enfoque alternativo para el futuro

12. Después de haber evaluado los aspectos positivos y negativos del PESA, el Equipo de evaluación recomienda que la FAO y sus asociados tomen en consideración un enfoque alternativo del PESA para el futuro, que comportaría lo siguiente:

• La FAO debería clasificar a los países según un orden de prioridad para las iniciativas relacionadas con el PESA. Actualmente, el PESA se está ejecutando en 62 países. Una de las cuestiones de gran preocupación para el Equipo de evaluación es si, habida cuenta de la limitación de recursos (financieros y humanos) a que se enfrenta la FAO, es posible ocuparse de forma adecuada de todos los países que cumplen las condiciones necesarias para la ejecución del PESA. Los criterios para clasificar a los países según un orden de prioridad dependerían de si el país deseara iniciar una actividad del PESA o recabar apoyo para proseguir una actividad ya iniciada. Los factores que deberían considerarse deberían ser la incidencia de la malnutrición en el país, la existencia de una infraestructura institucional para apoyar las iniciativas del PESA, el compromiso nacional de afrontar los problemas relacionados con la seguridad alimentaria, etc.
• El PESA debería dar más prioridad a la seguridad alimentaria familiar. El Equipo de evaluación apoya plenamente la importancia concedida a la seguridad alimentaria en el marco del PESA, pero siente preocupación respecto del equilibrio entre la seguridad alimentaria familiar y nacional. Para resolver el problema, propone que: a) en el caso de los países que no posean autosuficiencia alimentaria, el PESA debería dar la misma prioridad a las zonas de los países con un buen potencial para aumentar la producción y a las zonas más marginales, y b) en el caso de los países que son autosuficientes o casi autosuficientes en la producción de alimentos, el PESA debería centrarse en aquellas zonas agrícolas en las que exista un mayor índice de inseguridad alimentaria. Ello significa centrar la atención en las zonas agrícolas más pobres del país.
• En el diseño del PESA existen seis esferas concretas que, desde el punto de vista del Equipo de evaluación deberían ser objeto de una atención más explícita por cuanto influyen en la forma en que se formulan las estrategias relativas a la seguridad alimentaria familiar y en el posible alcance, sostenibilidad y efecto multiplicador de las actividades del programa. Debería existir: a) una consideración explícita de la estacionalidad mediante "estrategias antiestacionales" (EAE) centradas en aumentar la producción de alimentos en los diferentes períodos del año, aumentar la capacidad local, de las comunidades y las familias para el almacenamiento de cereales, redoblar el poder adquisitivo de las familias mediante la mejora de las condiciones de acceso de los agricultores a los mercados de insumos y productos, con inclusión del crédito, y mediante actividades de diversificación; b) una atención más explícita a las cuestiones ambientales y hacer compatibles la producción y la sostenibilidad ecológica; c) una atención más explícita a la igualdad entre el hombre y la mujer; d) una atención más explícita a los vínculos y acuerdos de colaboración no sólo con los organismos donantes sino con otros organismos dedicados al desarrollo (por ejemplo, ONG), y organizaciones de agricultores, como queda bien ilustrado en el ejemplo del Senegal; e) una atención más explícita a las cuestiones institucionales y normativas de carácter meso y macro; y f) la fijación de un plazo más prolongado (por ejemplo, cinco años) para conseguir resultados.

13. Al comenzar todos los proyectos del PESA, la FAO debería formular también explícitamente una estrategia de salida para traspasar la responsabilidad cuando concluya el período de ejecución. Se recomienda adoptar un enfoque participativo de marco lógico en la fase de diseño y que durante el período de ejecución se convierta en un marco lógico dinámico participativo, que sea revisado periódicamente para facilitar el seguimiento y evaluación con respecto a los objetivos, indicadores, medios de verificación/medición e hipótesis/supuestos/riesgos asociados con el proyecto.

14. Por último, se recomienda que el PESA formule tres estrategias complementarias: a) redoblar los esfuerzos destinados a cartografiar la seguridad alimentaria para facilitar la identificación de las zonas aquejadas de inseguridad alimentaria; b) adoptar mecanismos sistemáticos, sencillos y eficientes de seguimiento para mejorar la administración a diferentes niveles y la evaluación independiente en el marco del proyecto; y c) después de haber evaluado cuidadosamente las necesidades reales de todos los países en cuanto a la competencia técnica necesaria (baja, media o alta) y haber comparado esas necesidades con los recursos técnicos y humanos disponibles en otros países del Sur, introducir programas de cooperación Sur-Sur que utilicen números reducidos de cooperantes con una formación lingüística adecuada para impartir formación práctica a expertos y técnicos locales y para asesorarles.