PC 88/5(a)

计划委员会

目 录

缩略语  

执行概要

主要结果
主要建议

第一章：引言与背景

A. 战略目标A3：由来和概念

明确战略目标A3的范围

B. 评估：范围与方法

方 法

C. 粮农组织在战略目标A3上所做工作的概况

C.1 粮农组织的正常计划工作
C.2 粮农组织的实地计划
C.3机构上的协调机制

第二章：实施结果的评估

A. 备灾和预警活动

A.1. 粮农组织的全球信息及预警系统
A.2. 支持建立和发展区域预警信息系统
A.3. 跨界动植物病虫害紧急预防系统及有关工作
A.4. 加强备灾的其他活动

B. 农业救济

C. 由紧急救济向重建和发展过渡

C.1 过渡的界定
C.2 通过救济项目的重建  
C.3 制定有利于过渡的政策和投资框架

D. 加强易受灾国家的恢复能力

第三章：结论和建议

A. 总体情况

B. 将应急工作纳入粮农组织主流工作

C. 备 灾

D. 农业救济

E. 帮助从救济过渡到恢复和发展

F. 与伙伴们的合作

G. 其它经费安排

附件1：粮农组织成员国及其伙伴对应急工作的调查结果

附件2：职责范围

附件3：战略目标A3主题评价－外部同行审查小组报告

附件4：管理部门对战略目标A3主题评价的回复

缩略语

执行概要

i.  自粮农组织2000-2015年战略框架实施以来，本评估是粮农组织首次对一个特别的战略目标开展的深入评议活动。战略目标A3（“对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续反应”）产生于近几年急剧增加的自然灾害和国内冲突背景之下，这些灾害和冲突削弱或威胁了数百万人的粮食安全。该战略目标涉及粮农组织四个方面的主要活动：备灾和预警；农业救济；从救济向恢复和发展过渡；以及加强恢复力。自20世纪70年代以来，粮农组织一直致力于解决涉及粮食和农业紧急情况的需求问题，尤其是在预警和农业救济行动方面。近几年来，农业救济行动急剧上升。

ii.  本评估包括了由评价处在顾问的协助下进行的对1996年至2001年期间正常计划下与本战略目标有关的粮农组织日常工作的检查；粮农组织成员国、外部伙伴和捐赠者的意见调查；遭遇所有类型灾害时国家的需求及15个国家实地活动执行情况的评估；以及粮农组织内部及其与合作伙伴之间协调机制的评估。评估结果和建议已于2002年6月由外部同行评估小组进行了审核，他们的意见附在附件3里¹。管理部门的回复见附件4。

主要结果

iii.  此次评估肯定了战略目标A3的总体的正确性和重要性，因为自然灾害和人为灾害给全球造成了粮食不安全和贫穷，特别是在农村地区。本战略目标的内容也具有广泛的适应性，这有助于解决紧急问题各个方面的问题，这种整体方法可以发挥粮农组织独特的相对优势，并对所有这些方面提供基于技术的支持（见第126-128段）。

iv.  粮农组织对本战略各个成分的相对重视程度各不一样。多年来，预警包括需求评价，一直是优先领域，这个领域的工作得到了成员国和粮农组织在联合国系统和非政府组织社会中应急活动伙伴的高度赞赏。但是，随着紧急情况的增加，加上经费固定不变，用于这项工作的资金非常紧张。

v.  在执行期间（1996至2001年）用于农业救济工作的预算外经费增加了三倍以上。总的看来，农业救济项目还是令人满意的。它们通常是从技术上提供一些适当的解决办法，在许多紧急情况下，粮农组织派遣的紧急情况协调员的工作效率一直很高，受到其他伙伴的高度赞赏。粮农组织在这方面发挥其优势的能力受到多种因素的制约，这些既有内部的、也有外部的因素影响了投入物的发放速度。为了确保及时地购买和分发救济物资，粮农组织亟需解决的重要因素之一就是其管理及财务程序（见第129-131段）。

vi.  其他战略内容未能得到充分的重视。尽管粮农组织从事多种这方面活动能力的潜力很大，但备灾活动一直是小而分散。现在正在努力寻求解决这个问题的方法，特别是通过灾害预防、减轻和防备以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域这个机制。另外在促进由救济有效地转向恢复方面，所开展的活动也不多－这是个相对新的领域，粮农组织正根据其最近的经验研制一个适当的方法（见第132段）。

vii.  因此，战略目标A3里所列的优先领域现在要通过中期计划的设计和规划过程逐步实施，以便在整体方法内确保粮农组织的力量能够更好地发挥。为了将所有的相关活动紧密结合并纳入主流行动中从而促进战略目标的实施，灾害预防、减轻和防备以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域提供了计划和规划机制（见第133-134段）。

主要建议

viii.  这些建议包括下列内容：

将应急工作纳入主流

a) 各技术司应制定与紧急情况有关的专门产出计划，并将其包括在工作和预算计划内，特别要包括在至今尚未引起足够重视的领域内。技术部门的职能说明应体现出他们在紧急情况时的作用，同时应在主要部门指定适当的联系人并明确其其在应急工作上的职能（见第135段）。

b) 对于那些特别容易遭受自然灾害的国家，粮农组织应帮助他们确保在农业发展活动中重点考虑灾害管理问题，包括通过培训加强负责制定计划的粮农组织代表和区域小组的能力（见第136段）。

备 灾

c) 制定粮农组织备灾战略和优先行动计划（见第139段）。

d) 为作物和粮食供应评估团（CFSAMs）的评估工作编写实用手册（见第140段）。

e) 在冲突后的地方下，或在一些政府机构已经垮台的地方，为正常地收集和分析信息提供培训（见第140段）。

f) 建立统一的国家信息数据库以有助于未来对灾害的影响及需求开展评估（见第140段）。

g) 根据粮食不安全和易受害信息及绘图系统，更加关注灾害以及粮食不安全性与易受害性的危机程度。（见第140段）。

农业救济

h) 在行动工作量相当大或可能相当大的地方，通过对粮农组织代表处职员实施培训计划，实现投入物的分散购买，并在个案处理的基础上消除粮农组织购买农业救济投入的限制（见第142段）。

i) 为了保证救济数量和期限，任命一些紧急情况协调员，并建一个合格候选人数据库（见第144段）。

j) 救济活动的工作计划要与种植年历结合起来，要明确责任（见第144段）。

k) 制定项目受益人的确定标准，在确定的过程中应吸收各种利益相关者包括受益人（见第146段）。

l) 在可能的情况下探讨投入分配的替代方法（如种子交易会和凭证）（见第148段）。

m) 对干预行动提供技术支持，确保投入分配的管理规定没有超出受益者的需求（见第150段）。

n) 小项目里的救济和恢复内容不要混在一起（见第152段）。

o) 在农业救济项目里，要更多地利用评估工作（见第154段）。

石油换食品计划的评估

p) 本次评估没有包括伊拉克北部用石油换食品的计划，该计划应在2003-2004年进行深入评估，其中将着重于整个时期的运行效率和效果方面（见第156段）。

帮助由救济向恢复及发展方面的转移

q) 目前，在作出更加固定的机构安排之前，应指定技术合作部总助理干事（ADG/TC）在转移战略制定之后负责这些转移活动的计划（见第161段）。

r) 在粮农组织拟提供紧急情况后的政策和计划援助的国家，应任命一名专职计划管理人员（见第163段）。

与伙伴的合作

s) 为了与联合国其他机构和一些非政府组织在实地一级制定联合计划，粮农组织应对其与紧急情况有关的活动进行评估。为正式谅解备忘录进行的谈判应取得成功的结果（见第165段）。

经 费

t) 应建立快速反应基金（150万美元），其资金来自紧急救济和恢复活动司项目的“直接运行费用”帐户的累积余款或（在捐助者的同意下）尚未用完的项目基（见第168段）。

u) 与快速反应基金一样，应为冲突后的转移阶段设立恢复顾问基金并资助转移活动的规划（见第170段）。

v) 粮农组织应设法使捐助者增加额外的非救济资金以用于与紧急情况有关的活动，从而强化其相对优势领域和减灾的益处（见第172段）。

第一章：引言与背景

1. 粮农组织2000-2015年战略框架于1999年11月由粮农组织大会第三十次会议批准。该框架是经过粮农组织成员国、发展伙伴和粮农组织秘书处磋商后形成的，其确定了一系列多学科的、基于伙伴关系的战略。这些战略力图清楚地提出粮农组织工作的重点，以便集中在粮农组织具有相对优势的领域。2000-2015年战略框架包括了十二个战略目标，战略目标A3“对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续的反应”就是其中之一。

2. 粮农组织管理机构对粮农组织的评估工作在战略上更为集中表示了特殊的兴趣。因此，战略框架的采用为更广泛地评估粮农组织的优先领域和战略实施结果、评估优势和非优势领域提供了机会，从而为未来重新定向提出建议。

3. 目前开展的评估工作是首次尝试。虽然这是一个值得欢迎的机会，但应记住，这次评估在战略框架的“生命”中开展的很早。大部分工作花在创建上；为了在战略框架实施过程中促进多学科性和伙伴关系，粮农组织在机制建设上处于相当早的阶段。这次评估是在15年战略的第三年进行的。为此，这是一个阶段性评估，而不是最后评估粮农组织在正在讨论的战略目标上取得的成就。为了继续沿用过去的方法进行计划评估，这次评估检查三个双年度的工作。其中两个双年度是在采用战略框架前的。

4. 不过，战略目标A3对第一次开展这样的评估活动是个很好的选择。长期以来，粮农组织一直从事与紧急情况有关的工作，正在执行的多项任务并没有发生根本性的变化。同时，在过去10年间，粮农组织在农业救济方面的工作量一直在大幅度增加。我们认为，目前正是对这些工作以及粮农组织在灾害周期所做的所有工作进行深入评估的最佳时期。

A. 战略目标A3：由来和概念

5. 战略目标A3是在近几年来自然灾害和国内冲突急剧增加的情况下产生的，这些灾害和冲突削弱或威胁了数百万人的粮食安全，他们往往也是最易受害的人。近几年来，自然灾害特别是风暴、洪水和干旱的发生频率和严重性一直在上升，受重大自然灾害影响的国家数目在1996年和2001年间由每年的10个上升到18个。更令人担忧的是受国内冲突影响的国家数目急剧增加，由20世纪80年代平均每年5个上升到2000年的22个。

6. 这些紧急情况不仅使人类遭受苦难，而且经常使农业和粮食系统遭到破坏。一方面，现已完全弄清了自然灾害的发生频率和强度之间的关系，另一方面，也弄清了经济、社会和人口压力造成的环境退化和贫穷的关系。发展中国家人口稠密地区的穷人也是最容易遭受自然灾害的人口。人为的紧急情况往往出现在乡村，为此，会对农村人口和农业产生破坏性影响。

7. 作为灾害的后果，粮食和农业紧急情况的形式和症状各色各样，如表1所示。

8. 这些症状代表了各种情况，有些发生在危机（自然资源退化）的最初阶段，有的则导致长期地处于贫困线以下（营养不足比例增加）。这些不同的情况要求在不同时间及时采取不同的干预措施，每项干预措施对危机的严重程度具有不同的影响。现已认识到，在达到贫困线之前的早期干预可以减少了这些状况酿成悲剧的可能性。由于与干预措施及其影响有关的症状范围广泛，这就需要对危机管理，包括干预措施的类型和干预时间进行整体分析。

9. 过去，捐助者应对粮食和农业紧急情况重要行动就是向受灾人们提供粮食援助。但是，许多粮食援助计划对当地粮食和农业体系产生的不利影响、粮援的高昂代价而且总是历时漫长、加上粮援所导致的对持续粮援的依赖性均促成了新方法的发展。结果，提供农业投入物日益被视为人道主义干预措施的重要组成部分。其思路是保证粮食援助尽快地转向使当地生产力得以尽早恢复。

10. 随着自然灾害和人为的紧急情况的增加，人道主义援助在过去10年一直在稳步增长。继1990年至1991年间实际上翻一番，达46亿美元后，1994年最高达57亿美元，占官方发展援助总额的10%³。继四年下降后，1998年的人道主义援助又开始增加，达到45亿美元。

11. 过去10年，面对越来越多的援助请求，粮农组织与联合国系统和国际援助社会的其他参与者一道，向受紧急情况影响的国家提供了人道主义援助。

12. 自20世纪70年代初以来。粮农组织一直致力于解决与粮食和农业紧急情况有关的各种需求。农业救济行动始于1973年，当时成立了萨赫勒地区救济行动办事处（后来更名为特别救济行动办公室），向受干旱影响的成员国提供紧急援助，那次干旱袭击了非洲苏丹-萨赫勒地区。1974年，成立了全球粮食和农业信息及预警系统，以便监测全球的粮食供应并对严重的粮食短缺提供预警。同样，作为粮食安全援助计划的组成部分，自1976年起，开始支持区域和国家预警和粮食信息系统（EWFIS）的建立。全球粮食和农业信息及预警系统已经成了一项重要的活动，其资金主要来自正常计划的资金，对国家和地区的预警及粮食信息系统的援助一直在继续，其主要是在实地计划中进行的。虽然紧急情况援助行动最初是着重于自然灾害发生后提供农业投入物，但粮农组织已经越来越多地介入由国内冲突和内战引起的紧急情况。如今，粮农组织约三分之二的紧急援助是针对冲突情况的⁴。

13. 过去几年，粮农组织一直在逐步地完善其介入紧急情况以及解决紧急情况的任务界定问题。这是因为已经认识到了紧急情况给人类和财政所造成的巨大代价，因此需要更加重视旨在防止或减轻灾害影响的措施。1993年成立了紧急情况协调小组，以协调粮农组织在正常计划和实地计划下所开展的、与紧急情况有关的各项活动，并加强粮农组织参与联合国系统范围内的联合呼吁过程。1996年，粮农组织与荷兰联合评估了粮农组织特别救济行动⁵，检查粮农组织在提供紧急援助方面的表现，包括评估粮农组织相对于其他人道主义援助机构的相对优势。该评估结果基本是肯定的，其表明粮农组织在此方面潜力极大，粮农组织的技术支持能力以及在发展上的相关经验有助于将对早期复苏的支持与救济援助结合起来。另外，沿着这些思路还提出了许多强化粮农组织作用的措施，包括制定一份粮农组织提供紧急援助的完整战略。

14. 为此，粮农组织于1997年发行了一本关于《粮农组织紧急援助活动》的小册子，并附有一本粮农组织在紧急情况下作用的任务说明。1998年，粮农组织发行了一套关于粮农组织紧急援助活动技术手册丛书。这些材料明确了粮农组织在紧急情况的预防、防备和应急反应等各个方面的作用及活动范围。这些文件提倡粮农组织在危机的各个阶段均应发挥作用，包括预防或减少危害变成灾害的风险，帮助对紧急情况做好充分防备，从而使救济的干预措施（包括农业救济）更加有效并提高恢复和复原。在所有这些领域的行动能力使粮农组织在危机管理上拥有相对优势。

15. 后来，根据“世界粮食安全会议罗马宣言”和“世界粮食首脑会议行动计划”提出的承诺，对粮农组织的作用再次进行了评估。世界粮食首脑会议行动计划的承诺包括预防和防备自然灾害和人为紧急情况，以及通过促进恢复、复原、发展和满足未来需求的能力从而满足短时间和紧急的粮食需求。这些承诺均在战略框架里得到反映，正如战略目标A3所示，其旨在“提高一些国家及其人民的恢复力和能力，以应付影响国家和家庭粮食安全的灾害影响，以及在灾害出现时采取一些紧急行动，促进救济向粮食和农业部门的恢复过渡”。

16. 战略目标包括下列主要内容：

1. 加强灾害防备以及减轻紧急情况影响的能力，这些紧急情况影响食品安全及农村人口生产力；

2. 对粮食和农业部门的不利条件和即将发生的粮食紧急情况进行预测并提供预警，包括监测动植物病虫害；

3. 评估需求和制定并实施农业救济和恢复的计划，制定有关政策和投资框架以便促进紧急救济转向粮食和农业方面的重建和发展；

4. 通过指导选择农业措施、技术和辅助服务提高地方能力和应急机制，以减少易受害性和提高恢复能力。

17. 战略目标反映的方法都是以前制定的，这些方法均是建立在以下的基本信念，即紧急情况期间不能将发展弃置一边，相反，灾害的影响与发展模式密切相连。围绕一个战略目标，这些不同活动内容之间的联系进一步强调了风险管理必须具有持续的综合处理方法。在这个框架内，粮农组织的特殊作用就是支持紧急情况发生前所采取的措施，并向国家提供帮助，帮助的方法就是提供或使其获得预警信息和有助于设计适当救济反应的信息，以及制定有助于恢复受紧急情况影响的人民生活的政策和投资条件，这在某种程度上会提高他们对未来灾害的恢复力 。

明确战略目标A3的范围

18. 在用于说明应急的名词中，有许多名词可以说是因人而异。因此，为了这次评估，显然需要准确地澄清战略目标A3里涉及的内容，从而确定需要检查的内容。术语“防灾”和“备灾”的情况尤其如此。

19. 在粮农组织紧急情况活动的技术手册丛书中，粮农组织将“防灾”定义为：专门用于防止自然或社会-政治的事件和过程酿成灾害的措施，这些灾害具有破坏性和损失性的特征。尽管“防灾”一词确实涉及减灾、预警和能力建设，但战略目标A3并未提及“防灾“一词。战略目标A3的范围是根据紧急协调组1999年呈交给高层管理人员的有关“加强粮农组织防备和应对紧急情况的能力”的建议而制定的。该文认为灾害预防活动贯穿粮农组织的整个计划，因此，很难把这些活动单独地列为一组活动。粮农组织的许多发展活动致力于解决自然灾害和人为紧急情况的根本原因，因此，有利于对这些灾害的预防。尽管这些活动（紧急协调组防灾备灾特别工作组称之做前摄预防）在粮农组织有关紧急情况整个工作计划方面起着关键作用，但它们的重点目标通常都是发展，它们对紧急情况的预防所作的贡献更多是逻辑上的结果而不是实际预计的结果⁶。

20. “备灾”是指“为了开展应对灾害能力及机制的建设而预先采取的措施，以便在灾害出现时能快速而有效地作出反应，从而减少任何紧急情况所造成结果的强度或范围” ⁷。 我们相信。这一定义已反映了战略目标A3里“备灾”一词的基本含义，因此，该词将在整个报告里使用。

21. 为了与战略A3的重点保持一致，本评估包括粮农组织在备灾、预警、灾害影响与需求评估、救济与恢复方面所开展的诸多活动。但不包括“防灾” 所包括的活动。然而，考虑到粮农组织的诸多活动在减少易受害性和加强恢复力上的广泛促进作用，“防灾”将成为根本性问题之一（见第二章D部分）。所涉及的主要活动总结在表2里。

表2：评估工作所涉及的有关应急活动在机构间的分布情况

注：表2所用的缩略语在本文开始的缩略语目录里作了解释。
　

B. 评估：范围与方法

22. 此次评估涉及战略计划A3里的正常计划和实地计划活动。作为一种阶段性评估，此次评估检查粮农组织的反应是否适合于在战略目标方面取得理想的结果，评价该目标的4个主要内容的活动强弱，以及为改进今后对这些活动的设计、实施、结果和跟踪提出建议。这次评估专门包括了技术合作计划资助的与紧急情况有关活动的检查：技术合作计划是主要资金来源，这次评估将结合该主题的技术合作计划项目的主题评估。此次评估包括了1996年至2001年期间发生的与紧急情况有关的工作。

23. 职责范围（见附件2）需要此次评估评定

•  粮农组织有关应急工作与战略目标A3重点的吻合程度；

•  与紧急情况有关的工作与成员国的相关性；
•  粮农组织的机构能力在提供紧急援助方面的反应和效率；
•  与紧急情况有关工作的质量
•  该项工作的效力和影响；
•  了解粮农组织在这个领域的优势和弱点。

方 法

24. 此次评估从机构内部与紧急情况有关的活动清单开始，以确定正在开展的工作范围。评估本身由4个主要步骤组成：

1. 评估粮农组织与战略目标A3有关的正常工作

这一部分包含收集和审查粮农组织和其他组织编写的材料，包括外部顾问检查与本主题有关的相关文献。书面材料的评审将通过与主要领导部门的技术官员面谈来补充。

2. 在成员国、执行伙伴和捐赠者中的调查

把问卷发给成员国、执行伙伴和捐赠者，了解应急活动情况，以便根据各方面的观点评价发展中国家的需求和粮农组织的反应质量。问卷的结果见附件1。

3. 评估国家需求和实地援助的执行情况

五个代表团对15个国家进行了实地访问，每个代表团都有一名粮农组织评价处的成员和一名独立的外部顾问，以开展深入的评估，包括审议粮农组织的个别干预措施，绝大部分干预措施都是技术合作计划或信托基金捐助者资助的救济和早期重建项目。

选择15个国家的目的是使所涉及的灾害种类达到平衡。所以，有些国家（主要是遭受自然灾害危害的那些国家）的干预措施相对较少，绝大部分是由技术合作计划资助。其他国家（绝大部分都有复杂的紧急情况）的干预措施相当多，大部分都是双边捐助者资助。在每个国家里，对粮农组织干预措施的整个范围进行了评议，不管资金渠道来自何处。这些干预措施包括农业救济项目、作物和粮食供应评估团、与备灾有关的其他活动，必要时还包括向恢复过渡。

区域包括的情况为：

• 亚洲⁸ – 绝大部分是洪水紧急情况；

• 非洲⁹ – 绝大部分是复杂的紧急情况，由国内冲突引起，有些是由干旱和植物有害生物引起；
• 近东和欧洲¹⁰ – 绝大部分是干旱和害虫问题；
• 拉丁美洲和加勒比海地区¹¹ – 绝大部分是与风暴有关的紧急情况，但有时也有干旱问题。

这次评估也吸取了粮农组织最近（2001年）在莫桑比克、朝鲜民主主义人民共和国和塔吉克斯坦开展的应急活动的其他实地评估经验。此次评估包括粮农组织在科索沃开展的救济后的过渡援助研究，在科索沃有一个庞大的紧急援助计划。

在所有这些国家中，评估团会见了联合国的其他机构、捐助者和非政府组织。对话者的选择因地而异，但在所有情况下，评估团都会见了联合国开发计划署。他们还在具有下列组织的所有国家与世界粮食计划署、联合国难民事务高级专员办事处和联合国人道主义事务协调办公室进行了会谈。会见的非政府组织都是执行粮农组织项目的、开展与粮农组织类似活动的或二者兼有的那些组织。

在所有这些国家中，评估团会见了联合国的其他机构、捐助者和非政府组织。对话者的选择因地而异，但在所有情况下，评估团都会见了联合国开发计划署。他们还在具有下列组织的所有国家与世界粮食计划署、联合国难民事务高级专员办事处和联合国人道主义事务协调办公室进行了会谈。会见的非政府组织都是执行粮农组织项目的、开展与粮农组织类似活动的或二者兼有的那些组织。

在有关国家中，评估团除了与从事项目设计、执行和跟踪项目干预措施的人（包括抽样指定的收益者)面谈以外，还会见了一些项目实施伙伴，了解他们对国家需求和在该国开展的有关工作的评估情况。

4. 评估一些活动的协调情况以及它们之间的联系

此次评估检查了在粮农组织范围内确定和处理紧急情况一些方法，以及粮农组织内部以及粮农组织与其他参与者之间在紧急状况下的一些协调机制。

为了与粮农组织重大评估活动的正常程序保持一致，此次的评估报告呈交给了外部评估专家小组，由该小组对报告进行了审查，会见了粮农组织内部的主要人员，以及起草了一分关于评估的报告，对评估的质量以及评估的结果和建议提出了意见。此次评估情况和外部评议小组的报告由粮农组织高级管理层进行审查，他们的意见随同评估报告和小组报告呈送粮农组织计划委员会在2002年9月召开的会议。

C. 粮农组织在战略目标A3上所做工作的概况

C.1 粮农组织的正常计划工作

25. 在战略目标A3的四个领域（备灾、预警、需求评估/救济和过渡期的援助）中，粮农组织正常计划的工作与预警方面的关系最为密切，特别是把重点一直放在全球粮食和农业信息及预警系统、植物害虫和动物病害方面－尤其放在跨界动植物病虫害紧急预防系统上，支持国家和地区的预警系统，以及20世纪80年代末和90年代初（在本评估期之前）的粮食安全储备量方面。也有其他一些技术司开展了一些与紧急情况有关的工作，这些工作将在本报告的下列各节提到。正常计划工作是通过紧急协调组进行协调，紧急协调组现在还为“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”提供协调机制（见第41段）。

26. 战略目标A3在整个粮农组织的工作都是相互交叉的，因为许多有助于该目标的活动也有助于其他战略目标。这种情况加上粮农组织计划结构的变化，使得很难准确阐明正常计划资金实际用于战略目标A3的总数额。但可以计算一些主要的正常计划内容，这些内容在整个评估期一直保持在预算之内。这些都列在表3。

表3：正常计划中与紧急情况有关的主要活动 － 估计的正常计划资金

（千美元）

27. 表3未包括与紧急情况成分有关的其他一些计划活动，所以，正常计划的资金很难估计。其中主要部分就是农业政策的咨询及能力建设。其他直接针对战略目标A3的技术项目包括天然林和林地的可持续管理（与森林火灾有关的工作）和持续开发小规模渔业（海上安全）。

28. 在表3所列的主要活动中，“粮食信息和预警系统”和“粮食不安全和易受害信息及绘图系统”大部分与预警有关，“跨界动植物病虫害紧急预防系统”涉及预警和备灾，“迁飞性害虫防治”涉及备灾和对紧急情况的反应。后两个计划与备灾有关，对紧急情况的反应行动指的是紧急救济和恢复行动司的活动。

29. 虽然正常计划用于这些活动的资金总数在评估期间增加了约6%，但大部分都是用于这期间开始的新活动（粮食不安全和易受害信息及绘图系统的一些成分和营养工作），而没有增加用于传统活动的经费；在传统活动中，仅种子方面的工作在评估期间有所增加。正常计划中用于其他活动的资金绝大部分都下降了。这与增加实地计划里的救济和早期重建活动资金形成鲜明的对比，其解释只能是正常计划资金的实际数字压缩了，而且许多重点活动都在争这些收缩资金。因此，虽然紧急援助工作一直是粮农组织的重点，但对它的相对重要性的认识在各技术部门却各不一样。表3所估计的正常计划资金约占正常计划2000-2001年总预算的3%。

30. 根据未来规划，在准备2002-2007年的中期计划过程中，估计在中期计划期间粮农组织7%的资金要用于战略目标A3。

C.2 粮农组织的实地计划

31. 近几年来，粮农组织实地计划（包括技术合作计划）的形式有了很大的改变，紧急援助活动的份额在实地计划总救助款中所占比例快速增加（由1996-1997年的10%到2000-2001的约50%）。所有这些费用几乎都是供紧急救济和恢复活动司开展救济和早期重建活动的。

32. 在与紧急情况有关的行动中，最大的单项实地行动就是在伊拉克开展的石油换食品计划，该计划始于1997年。粮农组织监督并报告了伊拉克政府在15个中央和南部省份向受益者分发所获得的农业投入物的情况，在某些认为有潜在双重用途的项目里（如农用直升飞机的零部件），粮农组织负责监督他们的接收、储存和最终使用情况。在3个北方省，粮农组织全面实施了农业计划，包括采购、接收和储存、分发及监督。石油换食品计划（伊拉克北部）里的累积配给量由1997年的460万美元增加到1998-1999两年间的2450万美元，2000-2001年增加到6870万美元。由于这项计划是粮农组织特殊的紧急行动，包括其规模，决定不将其包括在目前的评估内容里，以便更集中于战略问题。

33. 信托基金的捐助者大幅度增加了其用于紧急救济和早期重建活动的费用，由1996-1997年的3150万美元增加到1998-1999年的4100万美元，2000-2001年增加到1.038亿美元。技术合作计划资助的应急项目也增加了经费，由1996-1997两年的2230万美元增加到1998-1999的2890万美元，2000-2001年增加到2680万美元。按平均计算，应急项目远远大于非应急的技术合作计划。例如在1998-1999年，应急技术合作计划占24.5%（占432批准项目中的106个项目），但仅占总分配量的32.0%。2000-2001年，应急的技术合作计划占总数的19.4%（占463项中的90项），占总分配量的27.3%。

34. 在1996至2001年评估期间，接受农业救济和早期重建援助最多的国家（不包括伊拉克）有：

35. 除了紧急情况项目外，评估期间批准了约1030万美元的与紧急情况有关的非救济和早期重建项目。这项援助的绝大部分费用均用于非洲建立预警系统。

C.3 机构上的协调机制

C.3.1 内部协调

36. 由于粮农组织与紧急情况有关的大量活动都是在救济和早期重建方面，所以，战略目标A3的绝大部分工作由紧急救济和恢复活动司负责。但是，粮农组织的其他单位也介入了战略目标A3的实施工作，该项工作最重要的内容将在第二章实施结果的评估中进行阐述。在粮农组织内，成立了两个机制，以便在机构上协调与紧急情况有关的工作。

37. 紧急协调组是其中一个机制，其任务就是确保粮农组织以协调的方式处理特定国家的紧急情况。自紧急协调组成立以来，其职责已经改变了两次。1996年，对其成分和职责范围进行了修正，以反映粮农组织的机构改革，这导致重新分配其与紧急援助有关的作用。继联合国机构间人道主义机制改革后，紧急协调组的任务于1999年8月再次进行了修正，以便完善联合国系统对紧急情况作出反应的协调一致，包括更加重视防止或减缓灾害影响的行动。粮农组织在迎接这些新的挑战方面感到特别满意，紧急协调组在增加其新成员的同时，其职责范围也扩大了，从而确保粮农组织内部的所有相关单位参加。紧急协调组还保证了与实地的联络，以及保证粮农组织与紧急情况有关的活动在国际论坛上的透明度。该协调组负责人曾多次更换，小组现在由技术合作部助理总干事（ADG/TC）负责，这反映了粮农组织内部对紧急协调组的高度重视。

38. 紧急协调组提倡就粮农组织在紧急情况方面的作用开展内部讨论。在第A部分战略目标A3所引用的多数文件有：起源与概念是在紧急协调组的帮助下编写的。在紧急协调组的协调下起草的最相关的论文是加强粮农组织准备和应付紧急情况的能力。该文提出了对当前活动的评论，概述了存在的主要问题以及拟改进的领域，这些问题及领域均与粮农组织应急工作的内部管理与协调有关，总结了在紧急情况的各个阶段中粮农组织开展的正常工作及行动措施，以及采取了一些措施来增加粮农组织的反应能力，包括在国家一级。该文所提出的一些建议都是根据2002-2007年中期计划的内容构思的，并均被用于制定“2002-2003年工作和预算计划”的草案。该文中的许多建议在本评估中都得到了考虑。

39. 但是，在加强粮农组织对重大紧急情况作出协调一致的反应方面，紧急协调组获得成功的例子并不多。科索沃就是一例，紧急协调组成功地动员了个技术部门的人员在实地开展协调一致的行动（例如粮食安全评估团）。总之，在粮农组织应对紧急情况方面，紧急协调组未能保证技术部门和运作部门之间的有效合作。

40. 紧急协调组被认为是一个信息交流论坛。紧急协调组秘书处编写定期信息通讯，电子邮件网也已建立，以加强与紧急协调组和“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”有关的信息交流（见下一段）。

41. 其他机制都是最近建立的，建立的日期自2002－2007年中期计划通过以来。为了加强多学科方法用于实施粮农组织的战略目标，粮农组织为多学科行动制定了16个重点领域，其用来协调正常计划活动。“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”就是其中之一，其是针对战略目标A3的。“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”仍处在成型阶段，将其作为一个协调机制并对其效率作出任何评论的时机还不成熟。但是，为了制定工作计划，最近在跨学科行动重点领域¹⁵框架内开展磋商的结果很有希望。本报告和报告中所提的一些良好建议都是在粮农组织内部广泛磋商的结果，该磋商包括了所有涉及到的部门，而且为开展多学科合作而制定优先领域和具体行动措施奠定了基础。到目前为止，跨学科行动重点领域由5个主题工作组组成¹⁶，每个主题工作组向紧急协调组的负责人报告工作。本评估小组赞成磋商报告的建议，即按计划的产出结果而不是按交叉主题重组工作组，并建立一个“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”协调小组，该协调小组由7－8名代表组成，他们是来自与计划产出密切相关的各个部门。该小组应向紧急协调组负责人报告工作，并负责已划给“防灾、减灾、备灾以及紧急情况后救济和恢复的跨学科行动重点领域”有限资金的使用。

C.3.2 外部协调

42. 在处理紧急情况上，联合国人道主义事务协调办公室是粮农组织合作对象的主要组织，该办公室在纽约和日内瓦设有办事处，纽约办事处负责紧急情况方面的政策和外交事务，日内瓦负责协调行动支持。粮农组织在国家和总部一级并通过粮农组织驻纽约和日内瓦联络办事处以多种方式来帮助联合国人道主义事务协调办公室实现其目标。粮农组织参加了机构间常务委员会及其工作组、由联合国人道主义事务协调办公室领导的代表团和机构间联合呼吁计划，在这些活动中粮农组织一直全面负责作物、家畜和其他粮食安全方面的工作，粮农组织还（与世界粮食署一道）参加了粮食紧急援助需求评估。粮农组织也开展了农业救济和恢复的需求评估工作和准备这方面的项目框架。紧急救济和恢复活动司司长在机构间常务委员会工作组是作为粮农组织的代表，紧急救济和恢复活动司负责协调粮农组织对联合国机构内联合呼吁提供帮助的准备工作，该联合呼吁是呈交给联合国人道主义事务协调办公室的。过去几年，粮农组织一直致力于有关将联合国联合呼吁方法作为一个战略计划和规划工具的作用的讨论。自2001年初正式成立国际减灾战略机构间特别工作小组（ISDR）以来，粮农组织一直是联合国机构间减灾特别工作小组（IATF）的成员。粮农组织也一直在积极参加并致力于这四个工作组的活动，这些工作组是作为联合国机构间减灾专门小组的运作机制成立的。

43. 在与紧急情况有关的诸多活动中，特别是在作物和粮食供应评估、收集易受害性方面的信息以及农业救济的有关方面，世界粮食署是粮农组织的主要伙伴。粮农组织在处理紧急情况方面的其他重要伙伴包括联合国难民事务高级专员办事处、联合国开发计划署、联合国儿童基金会，特别是还包括联合国国际减灾计划内的机构间减灾秘书处。一些非联合国系统的重要伙伴包括了世界银行、地区开发银行和国际红十字运动。非政府组织是这方面的主要伙伴，特别是在地方政府结构薄弱的一些国家执行农业救济项目过程中。粮农组织也是“为负责和执行人道主义行动而积极学习的协作网”（ALNAP）的积极成员，该网络是由联合国机构、双边捐助者和非政府组织组成。

44. 联合国难民事务高级专员办事处、联合国开发计划署、国际农业发展基金和世界银行一直在资助粮农组织实施的短期恢复项目。但是，粮农组织整个实地计划减少了，与之相同的是联合国开发计划署的经费也下降了，世界银行和国际农业发展基金资助的项目也一直在减少。

45. 外部合作还需要进一步加强，尤其是在实地一级和紧急情况后的状况下。本组织曾和世界粮食署及联合国难民事务高级专员办事处讨论过有关和这些组织之间的谅解备忘录，但还没有结束。粮农组织和国际红十字委员会已组织了多次技术会议，探讨两个组织之间在紧急情况下合作的领域和形式。这些讨论还在继续之中。

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¹ 专家小组成员有：Arenas, Antonio（萨尔瓦多），国家领土研究系统主任；Aysan, Yasemin（土耳其），联合国开发计划署/减灾和恢复计划代理主任，日内瓦；Grunewald, François（法国），法国非政府组织“紧急恢复发展”计划主任；Holt, Julius（英国），粮食经济组伙伴发起人，英国拯救儿童基金会顾问；Jackson, Robin（美国），世界粮食计划署政策顾问，罗马；Maalim, Mahboub（肯尼亚），肯尼亚总统办公室干旱应急协调员，内罗毕。

² 1998.粮农组织技术 手册丛书，1998年。

³ 在2000年4月，机构间常务委员会工作小组（IASC-WG）第23届会议，议题3，“人道主义援助的流量及其对农业共同政策的未来和发展的影响”。（考虑到通货膨胀及兑换率的变化，这些数据均以不变价格计。）

⁴ 紧急救济和恢复活动司的估计数。

⁵ 1996-1997年计划评估报告。

⁶ 粮农组织，1999年。加强粮农组织防备和应付紧急情况的能力。罗马。

⁷ 粮农组织技术手册丛书，1998年。

⁸ 孟加拉国、柬埔寨、、泰国、越南。

⁹ 布隆迪、厄立特里亚、卢旺达、塞拉利昂。

¹⁰ 格鲁吉亚、哈萨克斯坦、毛里塔尼亚。

¹¹ 哥斯达黎加、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜。

¹² 粮食不安全和易受害信息及绘图系统不完全与战略目标A3内容有关，因为它集中在对粮食不安全结构上易受害性的基本原因，在灾害方面注意不多。资金配给数占每两年总数的三分之一。

¹³ 这个数字包括1996-1997年在跨界动物病害方面所开展的所有工作。

14  1996-1997年称做改良 的农场种子生产和种子安全。

¹⁵ 报告草案由Vine管理咨询公司的S. Lawry-White起草，2002年3月。

¹⁶ 这些包括：备灾、手册与指南、培训政策咨询与推广、信息，以及在救济和恢复期间从技术部门得到的支持。