FC 102/12

Comité financier

Table des matières

Introduction

Historique

Budgétisation des investissements au sein du Système des Nations Unies

Budgétisation des investissements à la FAO: approche envisageable

OBJET
MÉCANISME
DÉPENSES ET GOUVERNANCE
SOURCES DE FINANCEMENT

Conclusion et recommandations

Introduction

1. À sa dernière session, le Comité financier a examiné une proposition qui avait été avancée dans le Plan à moyen terme 2004-2009 (PMT), visant à introduire une budgétisation des investissements à la FAO. Le rapport du Comité rend ainsi compte des débats sur cette question:

20. Le Comité a été informé des avantages que pouvait présenter pour l’Organisation une budgétisation des investissements pour le financement exceptionnel d’immobilisations. Tout en reconnaissant qu’il s’agissait d’une pratique bien acceptée, il a demandé des informations complémentaires afin de pouvoir analyser les avantages de cette formule. Il a été indiqué au Comité qu’un document plus détaillé sur ce type de budgétisation serait élaboré à son intention.¹

2. À sa cent vingt-troisième session, le Conseil a examiné le Plan à moyen terme et le rapport du Comité financier et il a conclu ce qui suit:

58. Le Conseil a également noté que le Plan à moyen terme avait abordé la question de la budgétisation des investissements pour le financement d’objets de dépenses ponctuels. Il a déclaré attendre avec intérêt la poursuite de l’examen de cette question par le Comité financier, afin d’évaluer ses incidences.²

3. Le présent document examine cette proposition plus en détails et sollicite l’appui du Comité financier pour l’introduction d’une forme limitée de budgétisation des investissements en 2004-2005.

Historique

4. L’évolution technologique rapide et la nécessité de mettre en place de nouvelles générations de systèmes administratifs plus performants à intervalles réguliers, obligent l’Organisation à effectuer des acquisitions très coûteuses concentrées sur de brèves périodes. Ces considérations s’appliquent aussi bien au matériel de communication et aux technologies de l’information qu’à l’amélioration des locaux. Toutefois, la FAO opère sur la base d’un budget biennal qui ne lui permet pas de reporter ou d’accumuler des « réserves » à la fin de l’exercice.

5. Les sociétés commerciales peuvent comptabiliser les amortissements et prévoir des dispositions en matière de budgétisation des investissements, les gouvernements peuvent allouer une provision pour des dépenses exceptionnelles dans les budgets des administrations publiques sans les contraindre à absorber ces coûts dans un budget donné. Actuellement, la FAO n’a pas cette possibilité mais on attend d’elle qu’elle exécute ses programmes de manière rentable, efficace et en temps opportun, or cette gestion peut être perturbée par des besoins financiers ponctuels exceptionnellement élevés pour lesquels aucune réserve n’est prévue. Malheureusement, elle est alors contrainte de « faire au mieux » en s’efforçant d’équilibrer les ressources et les investissements non renouvelables nécessaires, dans le cadre d’une enveloppe budgétaire fixe. Cette pratique a souvent entraîné des retards et des déconvenues, obligeant même à effectuer des virements budgétaires avec des ressources des programmes de fonds. Il est arrivé aussi que le travail en pâtisse, comme dans le cas du projet Oracle dont la mise en œuvre a connu beaucoup de problèmes attribués en grande partie à l’absence de ressources suffisantes et garanties.

6. Il importe de noter que deux sources indépendantes au moins ont récemment recommandé d’introduire la budgétisation des investissements à la FAO.

7. Un grand cabinet international d’experts-comptables, KPMG, a été prié d’examiner la structure du personnel de la Division des systèmes et des techniques d’information (AFI) et il a noté plusieurs contraintes à l’exécution efficace de ses fonctions. En particulier, il a conclu que:

L’exécution des opérations relatives aux technologies de l’information nécessite une infrastructure moderne de technologies d’information et de communication qui doit être constamment mise à jour. Pour que ces systèmes soient utilisables à long terme, des programmes de renouvellement du matériel et du logiciel doivent être mis en place pour garantir que les plates-formes et les systèmes d’exécution soient périodiquement actualisés. Un mécanisme de budgétisation des investissements permettrait de financer une transition harmonieuse entre les plates-formes sous l’autorité et la responsabilité de AFI.³

8. Au même moment, le Corps commun d’inspection des Nations Unies dans son examen de la gestion et de l’administration de la FAO est arrivé à une conclusion similaire:

Le Conseil est invité à approuver les propositions incluses dans le Plan à moyen terme 2004-2009 visant à introduire la budgétisation des investissements pour garantir un financement stable et suffisant nécessaire au développement ultérieur des systèmes administratifs de l’Organisation.⁴

Budgétisation des investissements au sein du Système des Nations Unies

9. Les états et règlements financiers des organisations ci-après ont été examinés: FAO, AIEA, OACI, OIT, UIT, ONUDI, UNESCO, UPU, PAM ET OMS pour identifier leurs comptes ou fonds spéciaux. Un tableau décrivant ces comptes ou fonds, leurs sources de financement et leurs objectifs, figure à l’Annexe 1 au présent document. Les données concernant l’OMI, l’OMPI et l’OMM n’étaient pas disponibles sur leurs sites web. L’ONU a été exclu de cette étude car chaque sous-unité a des règles différentes et les organisations financées à titre bénévole (PNUD, UNHCR, UNICEF) ne peuvent servir d’exemple pour les institutions spécialisées compte tenu du fait que leur structure et leur financement sont différents.

10. Sept des dix organisations citées en annexe (OIT, IUT, ONUDI, UNESCO, UPU, PAM et OMS) ont créé des fonds spéciaux pour le financement des grands travaux de réfection et de remise en état de leurs locaux. Les fonds de l’OIT, l’IUT, l’UNESCO et l’OMS bénéficient des recettes des locations. Les fonds de l’IUT, l’UPU et l’ONUDI sont financés par des crédits budgétaires. L’objectif de ces fonds est de fournir des ressources financières pour des travaux de réfection et de rénovation, prévus ou non, sans soucis des restrictions budgétaires. À l’exception du Fonds immobilier de l’OMS, les prélèvements sur ces fonds ne nécessitent ni ouverture de crédits ni autorisation de la Conférence mais toutes ces dépenses sont consignées dans les états financiers.

11. Quelques fonds – OIT, AIEA et OMS – sont crédités des intérêts des soldes inemployés.

12. L’AIEA a disposé d’un fonds de renouvellement du matériel financé par un excédent de crédits de 1993, mais ce fonds n’a pas été reconstitué. L’OIT a été en mesure d’utiliser ses excédents de 1998/99 pour financer le projet ERP au moyen d’un fonds spécial non soumis aux contraintes de clôture de l’exercice biennal. Les documents établissant la création du fonds ne semblent pas en limiter l’utilisation future pour d’autres usages, si des crédits sont disponibles. Le projet SAP du PAM (WINGS) a également été géré comme un fonds spécial non soumis à la clôture de l’exercice biennal. Il était financé par des crédits budgétaires et des dons directs des États-Unis et du Japon. Le solde non utilisé d’environ 5,5 millions de dollars a été viré sur un fonds d’immobilisations pour lequel le PAM s’efforce d’élaborer des règles d’utilisation.

13. Aucune des dix institutions examinées n’amortit ses immobilisations. Le projet de rapport de l’équipe spéciale des Nations Unies sur les normes comptables du système des Nations Unies [UNSAS] et les normes comptables du secteur public international [IPSAS] indique qu’il en va de même dans tout le système des Nations Unies et qu’une des principales objections à l’application des normes IPSAS est liée au problème de l’incidence des critères d’amortissement de la norme 17 sur les biens, les installations et le matériel.

14. Ces exemples indiquent qu’en général ces comptes ou fonds ont été créés de façon ponctuelle pour répondre à des besoins particuliers et non pas sur la base d’une planification des dépenses d’investissement à moyen terme. Le Directeur général estime qu’une approche plus systématique doit être adoptée pour les investissements nécessaires dans des technologies et infrastructures modernes, condition indispensable au maintien de l’avantage comparatif de l’Organisation. Toutefois, il serait sans doute trop radical de proposer dès à présent que la FAO introduise de véritables procédures de comptabilisation des immobilisations prévoyant un amortissement, ce qui l’éloignerait trop des méthodes appliquées dans les autres organisations du système des Nations Unies.

Budgétisation des investissements à la FAO: approche envisageable

15. Au lieu d’introduire un changement soudain et radical, le Secrétariat estime que l’Organisation devrait envisager une approche progressive qui pourrait évoluer sur plusieurs exercices biennaux avec l’amélioration des connaissances sur les caractéristiques des dépenses d’équipement. Il conviendrait de créer un dispositif pour les dépenses d’équipement (appelé le dispositif) qui est détaillé ci-après.

OBJET

16. L’objet de ce dispositif serait de permettre à la FAO de gérer les activités qui comportent des dépenses d’équipement. Il s’agit de dépenses engagées pour des actifs corporels ou incorporels ayant une durée de vie utile supérieure à l’exercice financier biennal de la FAO et qui nécessitent généralement un niveau de ressources tel que les ouvertures de crédits d’un seul exercice biennal n’y suffisent pas. Ces dépenses nécessitent, par définition, une gestion des ressources sur une période de plus de deux ans.

MÉCANISME

17. Le dispositif comprendrait deux éléments distincts mais interdépendants:

• le chapitre 8 du budget qui pourrait également comprendre plusieurs grands programmes (technologies d’information et de communication, locaux, etc.);
• un fonds de réserve, intitulé fonds pour les dépenses d’équipement, établi par la Conférence en application des dispositions de l’article 6.8 du Règlement financier.

18. Le chapitre 8 de la résolution portant ouverture de crédits fournirait une autorisation de dépense conformément aux dispositions de l’article 4.1a) du Règlement financier. Les prévisions de dépenses seraient éventuellement basées sur un programme de dépenses d’équipement à moyen terme qui serait élaboré dans le cadre du programme continu du Plan à moyen terme et par conséquent remis à jour tous les deux ans. Durant chaque exercice biennal, le montant des ouvertures de crédits serait constitué par des fonds du programme ordinaire mais aussi par des recettes composées en totalité ou en partie des ressources déjà détenues dans le fonds pour les dépenses d’équipement.

19. Par conséquent la résolution portant ouverture de crédits inclurait une déduction sur les ouvertures de crédits nettes, égale à la part des dépenses qu’il est proposé de financer par le fonds pour les dépenses d’équipement, pour parvenir au chiffre des contributions ordinaires – de la même manière que l’on procède aujourd’hui pour les recettes accessoires.

20. Aux fins des disponibilités totales de ressources, telles qu’elles apparaissent, par exemple, au tableau qui précède le paragraphe CSX du Sommaire du programme de travail et budget 2004/05, on indiquera le financement supposé nécessaire pour cet exercice biennal sur la base du solde du fonds pour les dépenses d’équipement, comme suit:

21. Au cours de l’exercice biennal, des virements entre chapitres budgétaires (chapitre 8) pourraient être proposés par le Directeur général et soumis l’approbation du Comité financier, en application des dispositions de l’article 4.5 (b) du Règlement financier.

22. À la fin de chaque exercice financier (exercice biennal), tout solde figurant au chapitre 8 et résultant de la différence entre le montant des dépenses et le montant des ouvertures de crédits (après que les virements auront été approuvés) serait viré au fonds pour les dépenses d’équipement.

DÉPENSES ET GOUVERNANCE

23. Les dépenses proposées au titre du dispositif seront présentées dans le Plan à moyen terme et précisées dans les propositions budgétaires au chapitre 8 du Programme de travail et budget. Un compte-rendu sera soumis a posteriori aux membres dans les états financiers, le rapport annuel sur l’exécution du budget et le rapport sur l’exécution du programme.

SOURCES DE FINANCEMENT

24. Il est proposé de recourir aux sources de financement ci-après:

• Des crédits budgétaires au titre du programme ordinaire pourront être alloués au dispositif soit dans le cadre de la résolution portant ouverture de crédits ci-dessus, soit par une approbation du Comité financier en vertu de l’article 4.5 (b) du Règlement financier.
• Les intérêts nets perçus sur les soldes du programme ordinaire après déduction des frais de banque et des remises accordées pour le versement rapide des contributions (ces montants seraient détournés des recettes accessoires pour être versés au dispositif).
• Des contributions volontaires pourraient également être allouées si les donateurs acceptent de mélanger leur contribution aux autres ressources du fonds. Une autre solution consisterait à opérer dans le cadre de fonds fiduciaires distincts.

25. Il est également proposé d’allouer au dispositif le solde non dépensé, au 31 décembre 2005, des arriérés versés par le principal bailleur de fonds. Cela ne modifierait en rien l’utilisation prévue de ces fonds.

Conclusion et recommandations

26. Cette proposition constitue une première étape vers l’introduction d’une budgétisation des investissements à la FAO. L’approche proposée reste prudente car les données disponibles sur les dépenses d’équipement sont rares étant donné que leur définition n’est ni reconnue ni inscrite dans nos systèmes d’information. Il nous faudra donc recueillir les informations nécessaires pour permettre d’affiner cette approche dans les années à venir et d’introduire une prévision des dépenses d’équipement dans le Plan à moyen terme comme il est envisagé au paragraphe 18 ci-dessus.

27. En attendant le Comité financier est invité à examiner et approuver cette proposition qui sera ensuite soumise au Conseil. Lorsque cette proposition aura été approuvée dans son principe, le Secrétariat envisagera les modifications qu’il conviendra d’apporter au Règlement financier et qui seront ensuite examinées par le Comité financier, par le Comité des questions constitutionnelles et juridiques, par le Conseil et par la Conférence.

GESTION DES EXCÉDENTS BUDGÉTAIRES DANS
LES INSTITUTIONS SPÉCIALISÉES DES NATIONS UNIES

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¹ CL 123/15 paragraphe 20

² CL 123/REP paragraphe 58

³ Examen de la structure du personnel de AFI, KPMG, juin 2002, paragraphe 6.2.2

⁴ CL (JIU/REP/2002/8), recommandation 6