ERC/02/3

LE SOMMET MONDIAL DE L’ALIMENTATION: CINQ ANS APRÈS

1. Le Sommet mondial de l’alimentation qui s’est tenu au siège de la FAO à Rome en novembre 1996 a permis d’ouvrir le débat sur l’éradication de la faim, l’une des plus graves questions auxquelles seront confrontés les dirigeants du nouveau millénaire. La Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire et le Plan d’action du Sommet mondial de l’alimentation ont été adoptés à cette occasion tandis que les Chefs d’État et de gouvernement et les représentants de haut niveau participant au Sommet proclamaient leur volonté politique et leur engagement commun et national « de parvenir à la sécurité alimentaire pour tous et de déployer un effort constant afin d'éradiquer la faim dans tous les pays et, dans l'immédiat, de réduire de moitié le nombre des personnes sous-alimentées d'ici à 2015 au plus tard ». Malgré les engagements qui furent pris alors, il devint évident en 2000, quatre ans après le Sommet, que les objectifs du Plan d’action ne seraient pas atteints. En conséquence, il fut décidé d’organiser une réunion au plus haut niveau politique afin d’insuffler un nouveau souffle à la mise en oeuvre du Plan d’action: Le Sommet mondial de l’alimentation: cinq ans après.

2. Pour préparer cette nouvelle échéance, les Conférences régionales furent invitées à examiner deux axes d’une même question – mobiliser d’une part la volonté politique de lutter contre la faim et, d’autre part, les ressources nécessaires au développement agricole et rural – et à transmettre leur opinion quant aux mesures requises pour garantir la réalisation des objectifs du SMA au Comité de la sécurité alimentaire mondiale. Dans ce document sont présentés divers éléments d’information susceptibles d’aider la Conférence à mieux cerner les dimensions de l ‘insécurité alimentaire en Europe ainsi que les actions à engager en vue de la réalisation des objectifs du Sommet mondial de l’alimentation. Le document traite principalement de l’état de la sécurité alimentaire des pays à économie en transition qui sont à la fois les plus pauvres d’Europe et les plus durement touchés par les problèmes de sous-alimentation. Il n’analyse pas l’évolution de la situation alimentaire des pays à économie en transition des autres régions de la FAO qui seront discutés dans le cadre d’autres conférences régionales. Il examine toutefois les changements à l’œuvre dans certains pays non-Membres de la région Europe (la Russie, l’Ukraine et le Bélarus) qui jouent un rôle important pour la résolution des problèmes d’insécurité alimentaire dans la région.

3. Dans l’analyse ci-dessous, les pays à économie en transition font l’objet d’un traitement commun en raison des nombreux problèmes qu’ils partagent. Comme on le montrera cependant, la région est aussi caractérisée par des disparités considérables. On ne saurait prétendre que les pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne connaissent une sous-alimentation égale à celle dont souffrent les pays du Caucase, qui sont les plus pauvres de la région. Les politiques introduites en zones rurales auront en outre des retombées très variables sur la lutte contre la sous-alimentation. La région présente par ailleurs une grande diversité du point de vue des politiques en vigueur qui influent sur la sécurité alimentaire, sur les institutions des divers pays et sur leur aptitude à remédier aux difficultés. Toutes ces disparités ont des incidences sur les politiques que les pays de la région doivent privilégier pour résoudre au mieux les problèmes de sécurité alimentaire. Enfin, la diversité de la région façonne les priorités définies par la FAO pour son action en faveur de la sécurité alimentaire.

4. Dans la région Europe, l’insécurité alimentaire a eu pour causes principales:

1. Les catastrophes imputables à l’homme (les guerres, les conflits et leurs retombées – réfugiés et personnes déplacées – dans l’ancienne Yougoslavie, en Azerbaïdjan, en Arménie, en Géorgie, en République de Moldova et en Russie);
2. La pauvreté (principalement dans les pays du Caucase et dans certains pays balkaniques);
3. Les catastrophes naturelles (les sécheresses prolongées dans diverses zones d’Azerbaïdjan, d’Arménie, de Géorgie et de Moldova) et aussi,
4. L’incapacité des organismes publics à garantir la sécurité sanitaire des denrées alimentaires de l’exploitation jusqu’à la table. Se posent en outre des problèmes structurels liés à la restructuration des entreprises d’État appelées à fournir les biens et services publics nécessaires au bon fonctionnement de l’économie de marché, et notamment la constitution de services publics d’inspection zoo et phytosanitaire chargés de prévenir toute infestation, de garantir l’innocuité des denrées alimentaires, etc.;
5. L’effondrement des régimes de protection sociale dans la région.

5. Pour permettre des comparaisons entre les pays, on utilise ici le pourcentage d’individus sous-alimentés au sein d’une population comme indicateur de l’insécurité alimentaire. La FAO évalue la prévalence de la sous-alimentation au moyen de la répartition de la consommation alimentaire dans un pays, tandis que les mesures généralement utilisées pour estimer la pauvreté reposent sur la répartition des dépenses en biens de consommation. Il existe une étroite relation entre consommation alimentaire et dépenses en biens de consommation dans les ménages à faible revenu, ce qui confirme l’idée très répandue selon laquelle les victimes de la sous-alimentation se comptent principalement parmi les groupes les plus pauvres. Dans la région Europe comme dans bien d’autres parties du monde, des corrélations ont été mises en évidence entre la pauvreté et la plupart des autres causes d’insécurité alimentaire, telles que la faiblesse des institutions publiques, la vulnérabilité de la population aux catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme.

6. Les pays à économie en transition de la région Europe de la FAO ont tous accusé une aggravation de la pauvreté au cours de la dernière décennie. Ils sont néanmoins très différents du point de vue de l’étendue de la sous-alimentation, de leur degré d’urbanisation et de l’incidence de la pauvreté. Il n’est guère envisageable de formuler des politiques générales de lutte contre la faim dans cette région tant du fait de sa diversité que du manque de données solides sur les causes de la sous-alimentation. Dans les sections qui suivent, on tente en revanche d’identifier les sous-régions où sont concentrée la majorité des personnes sous-alimentées et de définir des politiques de lutte contre la sous-alimentation dans l’ensemble de la région en se fondant sur un aperçu des pays à forte sous-alimentation.

A. PAUVRETé ET SOUS-ALIMENTATION DANS LES PAYS À ÉCONOMIE EN TRANSITION DE LA RÉGION EUROPE PAR COMPARAISON AVEC LE RESTE DU MONDE

7. Le PIB des pays à économie en transition a chuté de façon spectaculaire au début des années 1990, entraînant une augmentation de la pauvreté. Selon la Banque mondiale, seules deux régions du monde ont enregistré pendant la dernière décennie une augmentation de la pauvreté en valeur absolue (pourcentage de la population vivant avec 1 ou 2 dollars E.-U. par jour), ce sont l’Europe de l’Est et l’Asie centrale et l’Afrique subsaharienne.¹ Dans les pays à économie en transition, les taux d’accroissement de la pauvreté ont grimpé. De 1987 à 1998, la proportion de gens vivant avec moins de 2 dollars E.-U. par jour est passée de 3,6 à 20,7 pour cent. Or, le niveau de pauvreté dans ces pays demeure très faible par comparaison avec les pays en développement. En Afrique subsaharienne et en Asie du Sud, les deux régions les plus pauvres du monde, la proportion de gens vivant avec moins de 2 dollars E.-U. par jour est quatre fois supérieure à celle d’Europe de l’Est et d’Asie centrale.

8. Les estimations de la FAO en matière de sous-alimentation corroborent les taux relativement faibles de pauvreté dans l’ensemble de la région.² En dépit de la montée de la pauvreté, la sous-alimentation y reste peu élevée par comparaison avec les pays en développement. En 1997-99, on estimait à 6 pour cent la proportion de personnes sous-alimentées vivant dans la région toute entière alors qu’on en compte en moyenne 17 pour cent dans tous les pays en développement. Les pays à économie en transition, comme ceux d’Amérique latine et des Caraïbes, sont principalement des pays à revenu intermédiaire. Le PIB moyen par habitant en parité du pouvoir d’achat s’y établissait en 1999 à 6 170 dollars E.-U., chiffre qu’il faut comparer au PIB par habitant de 6 817 dollars des pays d’Amérique latine et des Caraïbes, de 1 600 dollars en Afrique subsaharienne, de 5 109 dollars au Proche Orient et en Afrique du Nord, et de 2 115 dollars en Asie du Sud.³ Comme les pays à revenu intermédiaire, les pays à économie en transition ont un secteur agricole peu développé. En 1999, la valeur ajoutée de l’agriculture dans la région était de 10 pour cent seulement, ce qui est inférieur à la part de l’agriculture dans le PIB de nombreux pays en développement. En Afrique subsaharienne, la part du PIB attribuable à l’agriculture était de 15 pour cent en 1999, tandis qu’en Asie du Sud, elle représentait 27 pour cent. Pour ce qui est du rôle de l’agriculture dans le PIB, les pays à économie en transition ressemblent davantage à ceux d’Amérique latine où la part de l’agriculture dans l’économie s’établissait à 8 pour cent seulement en 1999.⁴

B. LES DIVERS NIVEAUX DE PAUVRETé ET DE SOUS-ALIMENTATION DANS LES PAYS à éCONOMIE EN TRANSITION
DE LA RÉGION EUROPE

9. Les pays à économie en transition de la région Europe présentent une grande diversité du point de vue de l’étendue de la pauvreté et de l’incidence de la sous-alimentation. Dans certains pays, la pauvreté et la sous-alimentation sont aussi préoccupantes que dans les pays en développement. L’Azerbaïdjan et l’Arménie notamment présentent des taux très élevés de pauvreté comme de sous-alimentation. Par rapport aux normes internationales, la Géorgie, la Croatie, l’Albanie, la Bulgarie et la République de Moldova sont elles aussi très affectées par la sous-alimentation. La République de Moldova se distingue par son taux de pauvreté absolue, le plus fort de la région. Malgré une sous-alimentation modérée (6 pour cent), la Fédération de Russie compte le plus grand nombre de sous-alimentés, ce qui tient au fait qu’elle est le plus grand pays de la région.

10. Par rapport à la moyenne régionale de sous-a+limentation, l’Europe de l’Est est légèrement mieux placée que les pays du Caucase. On y enregistre en effet des taux de 5 pour cent au plus, sauf en Croatie, en Bulgarie et en Albanie. Ces pays présentent en outre des taux de pauvreté absolue relativement faibles. Sauf en Albanie, la part de la population vivant avec moins de 2 dollars E.-U. par jour est inférieure à 8 pour cent. Le Tableau 1 illustre par pays la situation de la sous-alimentation dans la région Europe et fournit en outre l’indicateur de pauvreté de la Banque mondiale, à savoir le pourcentage d’individus vivant avec moins de 2 dollars E.-U. (2,15 dollars précisément) par jour et le PIB par habitant en 1999 à parité du pouvoir d’achat (PPA). Le PIB à parité du pouvoir d’achat traduit le pouvoir d’achat réel des revenus d’un pays par rapport au dollar américain, permettant ainsi de compenser la sur ou sous-évaluation des monnaies. Il est essentiel d’envisager le PIB des pays de la région en ces termes car les monnaies y sont souvent sous-évaluées. En moyenne, le PIB à PPA des pays de la région est trois fois plus important que le PIB en dollar américain calculé au taux de change officiel.

Tableau 1. Sous-alimentation, pauvreté et revenus dans les pays à économie en transition de la région Europe

Les zones ombrées indiquent les pays non Membres de la FAO.

Sources: État de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO 2001; Banque mondiale, Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia (Washington, D.C., 1997: Banque mondiale); Base de données des indicateurs du développement dans le monde, Banque mondiale (2002).

11. Le Tableau 1 est lourd d’incidences pour l’orientation des activités menées par la FAO dans la région Europe. On compte 9,5 millions d’individus sous-alimentés dans les pays à économie en transition membres de la FAO dans cette région. Près de 60 pour cent d’entre eux sont concentrés dans quatre pays: l’Azerbaïdjan, l’Arménie, la Géorgie et la République de Moldova. Un tiers vit dans les pays balkaniques. Un peu moins de 10 pour cent vit hors du Caucase, de la République de Moldova et des Balkans. Par ailleurs, la Fédération de Russie, pays non-membre, compte à elle seule presque autant de victimes de la faim que tous les pays à économie en transition réunis de la région Europe de la FAO.

C. AGRICULTURE ET SOUS-ALIMENTATION DANS
LA RéGION EUROPE DE LA FAO

12. Pour formuler ou recommander des politiques de lutte contre les problèmes de sous-alimentation, il faut savoir si la faim est principalement un problème rural ou urbain dans les pays à économie en transition de la région Europe. Or, les données sur la sous-alimentation dans la région n’apportent pas de réponse directe à cette question. Des enquêtes conduites par la Banque mondiale lors de la dernière décennie ont montré que les ruraux étaient légèrement plus exposés au risque de pauvreté que les personnes vivant en zones urbaines, mais les mêmes schémas ne s’appliquent pas nécessairement à la sous-alimentation.⁵ D’après la tradition régionale, les ruraux disposeraient d’assez de terres pour pouvoir se nourrir. Dans les pays à économie en transition de la région Europe de la FAO, les gouvernements ont tous privatisé les anciennes exploitations agricoles collectives et étatiques et le processus de redistribution des terres a été expressément conçu pour que toute personne revendiquant des terres au titre des restitutions ou des redistributions ou lors des ventes aux enchères puisse se voir attribuer quelques parcelles. Même dans la Fédération de Russie où les exploitations agricoles ont été privatisées lors des réformes – sans qu’il y ait toutefois redistribution des terres ou des actifs des exploitations socialistes – la sous-alimentation est avant tout un problème urbain⁶. Les revenus ruraux moyens y sont pourtant largement inférieurs à ceux des zones urbaines.

13. On peut dresser le profil type des pays à forte sous-alimentation en examinant côte à côte les données agricoles et les indicateurs de la sous-alimentation. Au Tableau 2, on trouvera plusieurs indicateurs agricoles ainsi que le pourcentage de personnes sous-alimentées. La quatrième colonne du tableau montre qu’il n’y a pas de relation entre la sous-alimentation dans les pays à économie en transition et la répartition la population entre zones rurales et zones urbaines. On trouve de larges populations rurales dans les pays où la sous-alimentation est très répandue comme dans ceux qui n’en souffrent guère, ce qui laisse à penser qu’il n’y a pas nécessairement de rapport entre la sous-alimentation et l’importance relative des secteurs ruraux et urbains d’un pays. Le pourcentage d’individus sous-alimentés au sein de la population semble néanmoins s’accroître en proportion de la population active employée dans l’agriculture ainsi qu’avec la part du PIB assurée par l’agriculture (colonnes 2 et 3). Si l’on suppose que l’Arménie et la Géorgie ont une population active semblable à celle d’Azerbaïdjan, la quasi-totalité des pays où plus de 10 pour cent de la population est sous-alimentée semblent avoir une main-d'œuvre agricole relativement importante. La Croatie constitue l’unique exception dans la région. Les pays à forte main-d'œuvre agricole où la proportion de sous-alimentés dépasse 10 pour cent abritent 72 pour cent de l’ensemble des victimes de la faim dans la région Europe de la FAO (les trois pays du Caucase, la Bulgarie, l’Albanie et la République de Moldova). Bien que la sous-alimentation ne se présente pas comme un phénomène essentiellement rural, la croissance du secteur agricole dans les pays où l’agriculture constitue une part importante du PIB peut avoir un fort retentissement sur le PIB d’ensemble et peut donc largement contribuer à réduire la pauvreté et la sous-alimentation.

Tableau 2. Agriculture et sous-alimentation dans les pays à économie en transition

Notes: À la colonne 2, les chiffres concernant l’Arménie se rapportent à 2000. À la colonne 3, les chiffres pour la Hongrie concernent 1998.
Les zones ombrées indiquent les pays non membres de la FAO.
Sources: Colonne 1. FAO. L’État de l’insécurité alimentaire dans le monde, 2001; Banque mondiale: Les indicateurs du développement dans le monde (2001). À la colonne 2, les chiffres donnés pour l’Arménie et la Géorgie émanent du Comité statistique inter-États de la Communauté des États indépendants, 2001. Ten Years of the Commonwealth of Independent States (1991-2000). Le chiffre concernant l’Azerbaïdjan fourni en 2000 par cette instance pour la colonne 2 est de 41 pour cent.

14. En bref, l’agriculture joue un rôle important et les taux de sous-alimentation sont élevés dans les trois pays du Caucase, la Bulgarie, l’Albanie et la République de Moldova. Dans ces pays, le développement d’un secteur agricole privé et le développement non agricole des zones rurales auraient des retombées sensibles sur la croissance économique globale et permettraient de réduire le nombre des victimes de la sous-alimentation. Les politiques agricoles sectorielles pourraient se révéler particulièrement salutaires. L’absence de corrélation apparente entre les autres indicateurs liés à l’agriculture et la proportion d’individus sous-alimentés atteste la complexité du problème de la sous-alimentation dans la région. Le pourcentage de personnes sous-alimentées au sein de la population des pays à économie en transition ne varie pas en fonction des mesures de la constitution du capital agricole, telles que le pourcentage d’investissements étrangers directs dans l’agriculture, ou encore l’aide directe à l’agriculture. Il ne semble pas non plus varier en fonction de la valeur ajoutée des produits agricoles par personne employée dans le secteur agricole. Enfin, il ne présente aucune corrélation avec les indices du progrès des réformes agricoles dans les pays à économie en transition établis par la Banque mondiale.

D. INSTITUTIONS ET SOUS-ALIMENTATION DANS LA RÉGION EUROPE DE LA FAO

Tableau 1. Institutions et sous-alimentation dans les pays à économie en transition

Les zones ombrées indiquent les pays non membres de la FAO.
Sources: FAO. L’État de l’insécurité alimentaire dans le monde, 2000; Banque mondiale, Les indicateurs du développement dans le monde (2001).

15. La pauvreté et la sous-alimentation ont ceci de caractéristique que c’est souvent dans les pays les plus touchés que les moyens politiques et économiques qui permettraient de résoudre le problème sont les plus insuffisants ou inefficaces. La colonne 2 du Tableau 3 illustre l’évolution des systèmes de financement de l’entreprise privée. Par crédit alloué au secteur privé, on entend les ressources financières mises à la disposition du secteur privé sous forme des prêts, d’achats de titres sans participation au capital social, de crédits commerciaux et autres comptes débiteurs donnant lieu à remboursement. Dans certains pays, il peut aussi s’agir de crédits accordés aux entreprises publiques. Diverses études ont montré que les capacités des organismes publics sont elles aussi sérieusement mises à mal. Dans les pays à économie en transition, la restructuration engagée pour permettre à ces organismes de mieux servir le secteur agricole privé et de lui apporter les biens publics nécessaires a été lente et difficile.

16. Le Tableau 3 montre que l’aptitude des institutions financières à favoriser le développement est des plus limitée dans les pays qui sont le plus frappés par la faim. La Croatie semble constituer la seule exception. Malheureusement, l’incapacité des institutions à stimuler le développement va généralement de pair avec une impuissance à améliorer la situation.

17. La Déclaration de Rome et le Plan d’action du Sommet mondial de l’alimentation ont replacé la sécurité alimentaire dans un contexte très vaste. Reconnaissant sa nature polymorphe, ils soulignent ses liens avec l’éradication de la pauvreté, la paix, l’exploitation durable des ressources naturelles, l’équité du commerce, la prévention des catastrophes naturelles et des crises causées par l’homme. Au vu des caractéristiques spécifiques de la sous-alimentation dans la région Europe, ces engagements semblent se résumer à quelques grandes questions politiques qui sont toutes interdépendantes et susceptibles d’apporter une amélioration de la situation alimentaire. Les principales questions sont traitées ci-après bien que la liste ne se prétende pas exhaustive.

A. LE RÔLE ESSENTIEL DE LA TERRE

18. Tous les pays à économie en transition de la région Europe de la FAO dotés d’importants secteurs agricoles ont d’ores et déjà pris des mesures en vue de la décollectivisation de l’agriculture. Le développement agricole dépend maintenant de la constitution d’une classe prospère d’exploitations agricoles disposant d’assez de terres et de ressources pour produire à des prix compétitifs des produits destinés au marché local comme à l’exportation. L’expérience d’autres pays en développement laisse à penser que les exploitations commerciales modernes et concurrentielles sont toutes d’une taille relativement importante. Les microexploitations de moins de 0,5 ha produisent surtout pour leurs propres besoins et ne concernent donc pas l’agriculture commerciale. En Occident, les grandes exploitations de type socialiste n’ont jamais connu un succès durable. Entre ces deux extrêmes, on trouve ce qu’il convient d’appeler des exploitations « de taille intermédiaire » à mi-chemin entre les microexploitations et les colosses de l’économie socialiste. Le gouvernement peut favoriser le développement d’une agriculture viable en prenant l’initiative et en facilitant le fonctionnement des marchés fonciers, l’enregistrement des parcelles et la détermination des titres fonciers pour laisser la compétition restructurer l’agriculture, quand bien même ce serait au détriment des exploitations non concurrentielles appartenant à des particuliers ou à des sociétés.

19. Dès lors que les exploitations sont privatisées, le remembrement foncier joue un rôle important pour la sécurité alimentaire, notamment dans les pays mentionnés plus haut qui sont très touchés par la faim en dépit de leurs vastes secteurs agricoles. Le remembrement foncier est une nécessité pour la région; en effet, après la privatisation des terres, l’attribution ou la vente de terres aux agriculteurs a provoqué une dispersion des parcelles. Les exploitants de la région ont dû supporter des frais de transaction ou autres très élevés en raison de la manière même dont les terres ont été distribuées. Le remembrement des terres se justifie en fait dans la plupart des pays de la région mais il est d’autant plus pertinent là où règne l’insécurité alimentaire. Dans les années à venir, il constituera très certainement une question politique essentielle pour les pays de la région.

20. L’irrigation est le troisième aspect fondamental de la question. Les surfaces irriguées constituent une proportion importante des terres cultivées dans la plupart des pays subissant une forte sous-alimentation. Ce lien apparent a une incidence non négligeable pour les politiques menées dans la région. Il signifie en effet que pour mieux lutter contre la sous-alimentation, la FAO et les pays concernés doivent s’attacher à restructurer les systèmes d’irrigation afin de soutenir les exploitations privées. Par le passé, l’agriculture de ces pays était dominée par les grandes exploitations collectives et étatiques que les systèmes d’irrigation étaient conçus pour servir en priorité. Le redéploiement de ces systèmes exigera à la fois leur reconstruction et leur prise en charge par des institutions nouvelles, telles que des associations d’utilisateurs.

B. LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ

21. Le fait que la sous-alimentation frappe particulièrement les pays dotés de grands secteurs agricoles (les trois pays du Caucase, la Bulgarie, l’Albanie et la République de Moldova) indique que la croissance de l’agriculture et des secteurs non agricoles en zones rurales peut notablement contribuer à relever le PIB et donc favoriser la lutte contre la pauvreté. Dans ces pays, les politiques de développement rural visant à renforcer l’emploi non agricole en zones rurales pourraient servir la lutte contre la pauvreté. Les politiques et programmes d’appui au remembrement des terres, les programmes de restructuration des systèmes d’irrigation et la constitution d’associations d’utilisateurs des systèmes d’irrigation peuvent aussi contribuer à réduire la pauvreté dans les campagnes.

22. La pauvreté ne peut pas être traitée comme un phénomène sectoriel, quand bien même elle serait plus grave en zones rurales. La lutte contre la pauvreté exige une paix et une croissance économique prolongée. Ce n’est pas un hasard si les pays de la région qui ont connu des conflits (les pays du Caucase, l’ancienne Yougoslavie et la République de Moldova) ont vu leur croissance économique s’effondrer. La croissance économique peut être maintenue à long terme au moyen de politiques visant à garantir la stabilité macroéconomique et à encourager l’investissement privé, tant intérieur qu’étranger. D’autres politiques pourraient favoriser la croissance économique dans la région, notamment la privatisation et la restructuration des institutions publiques chargées de la réglementation et de la fourniture de biens publics. Les gouvernements des pays à économie en transition, même en Europe de l’Est, continuent à exercer sur l’économie une influence plus importante que dans les pays d’Europe occidentale. L’affaiblissement du rôle de l’État dans la propriété et la gestion des entreprises laisse donc espérer une intensification de la croissance économique. Libéralisation n’est toutefois pas synonyme de laisser-faire absolu. Les gouvernements de la région doivent également s’employer à passer les réglementations requises et à fournir les biens publics nécessaires au développement de l’économie de marché.

C. CONFLITS ET SITUATIONS D’URGENCE

23. Comme on l’a signalé plus haut, les situations de crise naturelles ou causées par l’homme figurent parmi les causes majeures de l’insécurité alimentaire dans la région. La crise alimentaire la plus grave a été provoquée par le conflit du Nagorno-Karabakh entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan (1988-1994) qui a occassionné environ 1 million de réfugiés et de personnes déplacées. Les conflits dans le nord et le sud de l’Ossétie (Russie et Géorgie), en Ingouchie (Russie), en Abkhazie (Géorgie), en Tchétchénie (Russie), dans la région du Transdniester en République de Moldova, et la succession de crises qui ont secoué l’ancienne Yougoslavie ont engendré une multitude de problèmes liés aux réfugiés et aux personnes déplacées.

24. Outre les crises causées par l’homme, les catastrophes naturelles ont elles aussi menacé la sécurité alimentaire de la région Europe. Au cours des deux dernières années, la persistance de la sécheresse en Arménie, en Géorgie et en République de Moldova, les inondations en Bosnie- Herzégovine, et la vulnérabilité aux catastrophes naturelles aggravée par les conflits ont provoqué de graves crises alimentaires dans diverses régions d’Europe.

D. TRANSFERTS DE TECHNOLOGIES ET INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS

25. Dans plusieurs pays de la région, les investissements étrangers et le fait que les usines de transformation alimentaire appartiennent à des sociétés étrangères ont largement contribué à restructurer la production alimentaire en fonction des principes de l’économie de marché. En Hongrie, en Pologne, en République tchèque, en République slovaque, dans les États baltes, en Fédération de Russie et en Ukraine, la propriété et les investissements étrangers ont apporté à l’industrie alimentaire de nouvelles technologies et des possibilités d’exportation qui ont eu un fort retentissement sur l’organisation de la production et la génération de revenus dans l’agriculture primaire.

26. L’instabilité politique et économique dans le Caucase et les Balkans, les revenus et le climat plus favorable dont bénéficient les investisseurs étrangers dans les pays à économie en transition d’Europe centrale et les problèmes liés à la privatisation de l’industrie alimentaire ont eu pour effet de limiter l’investissement étranger dans le secteur agroalimentaire des pays du Caucase et des Balkans. Par le passé, cette région était cependant un gros exportateur de denrées alimentaires vers la Russie, l’Ukraine et d’autres pays de l’ancienne Union soviétique et les pays du Caucase sont en bonne position pour exporter vers le Proche-Orient et l’Asie centrale. La stabilité politique, la création d’un environnement porteur et l’ouverture de ces pays devraient engendrer de nouvelles possibilités de développement pour l’agriculture.

E. RESTRUCTURATION DES INSTITUTIONS PUBLIQUES
EN VUE DE LA FOURNITURE DE BIENS PUBLICS

27. L’énergique mouvement de libéralisation mené dans les anciennes républiques socialistes a eu pour retombée une remarquable croissance économique qui s’est maintenue pendant plusieurs années dans nombre de pays de la région. La libéralisation a au demeurant causé deux problèmes qui ont eu un grave impact sur la sécurité alimentaire. Elle a tout d’abord été accompagnée d’une montée sans précédent de la pauvreté dans la région, pour ensuite rendre nécessaire la restructuration des institutions publiques chargées de réglementer et d’organiser la fourniture de biens publics aux secteurs économiques. Une économie de marché prospère repose sur un solide régime juridique à même de juger les contentieux contractuels, sur la rigueur budgétaire et sur une législation claire et équitable régissant la faillite. De surcroît, le bon fonctionnement des marchés fonciers exige une législation précise concernant les droits de propriété. Ces garde-fous institutionnels atténuent les risques que présentent les économies de marché, permettant aux opérateurs, aux investisseurs et aux institutions de financement de réduire leurs coûts d’intervention. La diminution des risques et l’abaissement des coûts peuvent se traduire par une intensification de la croissance économique.

28. L’aptitude d’un État à limiter les risques d’intervention dépend très largement de la qualité de ses institutions publiques. Le Tableau 3 montre bien que les institutions financières des pays les plus vulnérables à la sous-alimentation et à la pauvreté semblent aussi être les moins à même de remplir leur mission de prestataire de biens et de services publics. Le meilleur moyen de surmonter les insuffisances d’un secteur financier sous-développé est de créer une économie compétitive axée sur les échanges commerciaux en favorisant l’investissement, en adoptant des politiques amicales et en investissant les ministres d’État d’une mission claire de prestataires de biens publics.

F. MONDIALISATION ET COMMERCE

29. Une corrélation négative peut être mise en évidence entre la proportion d’individus sous-alimentés vivant dans les pays à économie en transition et le rapport du commerce (la somme des marchandises importées et exportées) au PIB à parité du pouvoir d’achat. En d’autres termes, les pays qui accusent les taux les plus élevés de sous-alimentation sont aussi ceux dont les échanges commerciaux sont les moins développés. Ainsi, le rapport du commerce au PIB de l’Azerbaïdjan était de 9 pour cent seulement en 1999, tandis qu’il s’élevait à 59 pour cent en Estonie, à 38 pour cent en République slovaque et à 58 pour cent en Slovénie.⁷

30. Par ailleurs, l’isolement économique relatif des pays les plus touchés par la sous-alimentation peut être considéré comme un facteur supplémentaire tendant à perpétuer la pauvreté ou au contraire comme une possibilité de croissance économique. Il a été maintes fois prouvé que les pays en développement qui ont obtenu de bons résultats en matière de croissance économique et de lutte contre la pauvreté sont ceux qui se sont ouverts au commerce. En conséquence, l’ouverture économique des pays du Caucase peut paver la voie d’une intensification de la croissance et d’une réduction de la pauvreté.

G. SÉCURITé SANITAIRE

31. Dans bien des pays à économie en transition, les systèmes de contrôle de la qualité et de l’innocuité des denrées alimentaires sont défaillants à de nombreux égards et n’offrent donc guère de garanties. En effet, les aspects essentiels des systèmes nationaux de contrôle alimentaire présentent tous des faiblesses: les infrastructures de base; les stratégies et politiques nationales de contrôle de la qualité et de la sécurité des denrées alimentaires: la législation alimentaire; les services d’inspection alimentaire; les laboratoires de contrôle des aliments; une participation véritable à la définition des normes internationales et aux travaux des organisations traitant les questions liées au commerce; la mise en œuvre de systèmes de contrôle de la qualité et de la sécurité d’un bout à l’autre de la chaîne de production alimentaire; la collaboration et la coopération des organismes locaux et nationaux et l’expertise scientifique et technique. L’État est chargé d’assurer la sécurité alimentaire de la population et l’innocuité des aliments est un aspect important de cette mission. C’est malheureusement dans les pays qui en auraient le plus besoin, là où la pauvreté et l’insécurité alimentaire se font le plus durement sentir, que les institutions responsables sont les plus défaillantes.

A. LES PROGRèS ENREGISTRÉS PAR LES PAYS DANS LA LUTTE CONTRE LA SOUS-ALIMENTATION

32. La FAO s’emploie à mesurer les progrès enregistrés par les pays dans la lutte contre la sous-alimentation. Pour la plupart des pays à économie en transition, il a toutefois été impossible de calculer les chiffres de la sous-alimentation en 1996, importante période de base pour les objectifs du SMA. Les données sur la sous-alimentation dans ces pays n’existent en fait que pour deux années (1996/98 et 1997/99) et leurs progrès directs pour réduire la sous-alimentation n’ont donc pas pu être mesurés.

33. À défaut d’un indicateur direct de l’amélioration de leur situation alimentaire, on peut s’en faire une idée au moyen d’autres indicateurs, notamment la croissance économique d’ensemble et la croissance agricole dans le cas des pays où l’agriculture joue un rôle important. Si l’on considère ces deux indicateurs pour la période de 1993 à 2001, les pays de la région les plus durement frappés par la sous-alimentation ont eu des résultats plutôt favorables par rapport aux autres pays de la région. En dépit des difficultés résultant du morcellement des terres auquel a donné lieu la réforme foncière, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, l’Arménie, la Croatie et l’Albanie ont réalisé une croissance globale positive et une croissance du secteur agricole. La Bulgarie et la République de Moldova sont loin d’afficher d’aussi bons résultats, ayant accusé une croissance économique et agricole négative entre 1993 et 2001.

34. La Hongrie, l’Ex-République yougoslave de Macédoine, la Slovénie et la Roumanie ont également enregistré une augmentation positive du PIB et de leur production agricole au cours des mêmes années. En dépit d’une récente amélioration, la Russie et l’Ukraine ont obtenu de 1993 à 2001 une croissance négative de leur PIB comme de la production agricole. Sur la même période, les autres pays de la région présentent une croissance positive pour leur PIB, mais négative pour leur production agricole.

35. La lutte contre la sous-alimentation dans la région Europe de la FAO exiger de déterminer l’origine du problème, de recenser les ripostes politiques appropriées et de trouver les moyens politiques pour venir à bout du problème. Comme on l’a signalé, c’est dans les pays les plus durement frappés par la sous-alimentation que les institutions publiques semblent le moins à même d’engager un solide train de mesures économiques et professionnelles et de fournir les services et les biens publics nécessaires, tels qu’un système juridique fiable capable de trancher les contentieux contractuels, une législation claire régissant les droits de propriété, etc. On constate parallèlement que les pays les plus pauvres semblent être ceux qui enregistrent les meilleurs résultats du point de vue de la croissance de leur PIB et de leur secteur agricole. Les dirigeants politiques actuels peuvent apporter des solutions aux problèmes de la sous-alimentation engendrée par la pauvreté en créant une économie compétitive axée sur les échanges commerciaux, en favorisant l’investissement, en adoptant des politiques amicales et en investissant les ministres d’État d’une mission claire de prestataires de biens publics. Associées à une paix durable, ces politiques peuvent favoriser la croissance du PIB et de l’agriculture et combattre ainsi la sous-alimentation dans les campagnes comme dans les zones urbaines.

36. Mobiliser des ressources pour lutter contre l’insécurité alimentaire dans la région consiste essentiellement à créer un environnement porteur pour les entreprises agricoles privées et le développement rural des pays où l’agriculture est un secteur important (les pays du Caucase, l’Albanie, la Bulgarie et la République de Moldova). Les gouvernements de ces pays peuvent en outre améliorer leur situation en investissant dans la vulgarisation agricole, en formulant des politiques réalistes de développement rural pour lutter contre la pauvreté dans les campagnes et en s’ouvrant encore davantage aux échanges internationaux.

37. La FAO peut prêter un concours utile en formulant et en fournissant des prestations d’assistance technique dans les secteurs susceptibles de relever la sécurité alimentaire des pays les plus pauvres de la région. La mobilisation des ressources nécessaires à l’amélioration de leur sécurité alimentaire incombe toutefois principalement aux gouvernements concernés. Les pays les mieux lotis de la région Europe peuvent également apporter leur contribution à l’ensemble de ces initiatives. À cet égard, les projets de restructuration des systèmes d’irrigation, les projets de renforcement des capacités en matière de réglementation et de contrôle des denrées alimentaires et les projets de remembrement foncier seront d’une importance primordiale pour les plus pauvres des pays de la région.

¹ Banque mondiale. 2001. Poverty Trends and Voices of the Poor (Washington, D.C. : Banque mondiale).

² FAO, État de l’insécurité alimentaire dans le monde, 2000, 2001

³ Banque mondiale, Les indicateurs du développement dans le monde (2000).

⁴ Banque mondiale, Les indicateurs du développement dans le monde (2000).

⁵ Banque mondiale. 2000. Making Transition Work for Everyone : Poverty and Inequality in Europe and Central Asia (Washington, D.C.: World Bank). La République tchèque, l’Ukraine et l’Arménie sont les seules exceptions à cette généralisation. Il n’existe aucun chiffre pour la République slovaque, l’Ouzbékistan et la Slovénie.

⁶ Sedik, D., S. Sotnikov et D. Wiesmann. 2002. The State of Food Security and Prospects for Improvement in the Russian Federation, unpublished draft technical report under DFID funded technical assistance project: OSRO/USR/901/UK.

⁷ Banque mondiale : Les indicateurs du développement dans le monde (2001).