CCP HLTP/2

1. 在二十世纪八十年代和九十年代的数十年中，几乎世界各地均出现贸易自由化和经济改革的普遍趋势。与此同时，人们也广泛认为该进程对减缓粮食不安全和贫困的影响有限，在缺乏社会经济发展补充措施，以及存在赢家和输家的情况下尤其如此。如今人们根据多哈发展议程和实现千年发展目标固有的挑战正在现有世贸组织谈判的范围内广泛地围绕这些事态发展而讨论所出现的问题。正是在这种背景下，粮农组织将在商品问题委员会（商品委）第六十五届会议和农业委员会（农委）第十八届会议期间举行一次高级别圆桌会议。圆桌会议将为讨论这些问题并分享与农产品贸易自由化进程及其对粮食安全和贫困影响有关的经验提供机会。
2. 为了进行集中讨论，建议与会者讨论如下三个关键问题，因为这些问题似乎是恰当的，涉及目前政策辩论中最有争议的方面。
a) 在何种情况下保护农业部门对加强和最终确保粮食安全是合理的？
b) 农业贸易自由化是否威胁粮食安全和农村减贫目标？
c) 在向农业贸易自由化过渡期间哪些国家政策适于确保粮食安全？
3. 本背景文件综述关于上述三个问题的重要方面，以便于圆桌会议的讨论。本文件旨在促进讨论，不应被视为代表粮农组织的立场。

A. 在何种情况下
保护农业部门对加强和最终确保粮食安全是合理的？

4. 在农业发展的历史上，支持农业的保护措施尽管得到广泛使用，但始终存在争议。人们对农业保护多有微词，不仅因为这会增加资源成本和使国内市场效率不彰，而且因为这会使贸易伙伴付出经济代价，例如使出口量减少，市场更加不稳。
5. 边界保护是政府用于在其农业部门实现各种目标而采取的各种政策干预行动的一个组成部分。干预的形式各国之间有很大的差异，不仅因为目标不同，而且因为各国的具体情况有巨大的差异。
6. 虽然在理论上边界保护可以加强一个国家内部的总体福利，但总体而言，贸易理论并不认为边界保护是实现国内目标的首选最佳政策。然而，对农业的边界保护是许多国家，尤其是发达国家发展中的一个共同特点。
7. 虽然一些国家进行了重要的贸易改革并减少了实际贸易壁垒，但许多国家的边界农业保护水平仍然很高。估计约束税率－即一个国家根据世贸组织的承诺可以采用的最高关税－发达国家约为50％（单一平均），发展中国家为60％。然而，在任何时间点采用的关税所确定的实际保护水平一般较低（平均发达国家和发展中国家均为16％至17％左右）。发达国家对某些基本粮食产品，如稻米、肉类、食糖和奶类产品采用的关税特别高（有时为单一平均税率的数倍）。
8. 圆桌会议有关这一部分的讨论可集中于可采用农业保护加强和最终确保粮食安全及其它国内目标的情况。尤其是：
• 在何种情况下边界农业保护与其它可能的政策干预相比可以协助加强粮食安全。
• 合理农业保护的理想程度以及适于采用这种保护的时期。
• 在何种情况下边界保护无助于加强粮食安全。

B. 农业贸易自由化是否威胁粮食安全和农村减贫目标？

9. 二十世纪八十年代以来，几乎所有发展中国家都在更多广的农业改革范围内进行贸易自由化和农业部门改革。几乎所有发达国家也进行了农业政策改革。自1995年以来乌拉圭回合农业协定加强了这一进程，随着预计在多哈回合贸易谈判后达成的新协定的实施，该进程将持续。
10. 各国对贸易进一步自由化的适当程度持有不同的看法。关于贸易自由化对粮食安全影响讨论对此产生了部分影响。
11. 在这方面各国报告的实际经验差异很大。有一些事例表明贸易自由化有助于减少贫困和加强粮食安全，而另一些事例则表明贸易自由化使贫困增加，并对粮食安全造成不利影响。因此，对农业贸易自由化是否威胁粮食安全和农村减贫的目标这一问题的答案完全取决于实施贸易自由化的社会经济环境及其速度、改革的顺序和时间。当基本条件（运作机构、市场、基础设施、安全网等）具备且改革分阶段进行从而使消费者和生产者能够根据新的贸易体制进行调整时，贸易自由化可能改善粮食安全。显然，当这些基本条件不具备时，则适得其反。
12. 鉴于上述考虑，圆桌会议不妨着重讨论以下问题。
• 在农业贸易自由化与粮食安全方面有何实际经验？
• 如果经验是积极的，有哪些因素尤其对此有所帮助或发挥辅助作用？
• 如果经验是消极的，有哪些因素尤其妨碍或阻止取得积极的结果？

C. 在向贸易自由化过渡期间哪些国家政策适于确保粮食安全？

13. 各国的农业发展状况以及农业部门在其国民经济、就业和粮食安全方面发挥的作用有很大的差异。阅读历史表明农业部门如何随着国家的发展而发生变化的经验广泛而复杂。最通常的特点是在农业社会中，大部分资源用于食物的供应。随着国民收入的增加，对粮食需求的增加比对其它物资和服务的需求增加缓慢得多。新的农业技术导致每公顷和每个劳动力的粮食供应量增加，而经济日益现代化则需要利用更多从其它部门购买的中间投入物。这种农业在国内生产总值中所占比例下降的部分原因是由于产后活动的增加，如将产品投放市场、变成商业化并由服务部门的专家接管，部分原因是因为生产者用其它投入物和机器取代劳力。许多实现了持续农业增长的国家都经过了这种农业现代化和增长的阶段，在这些不同的阶段中，差别很大的政策干预都十分有效。
14. 在某些条件下，会出现农业从低集约化、低产量向生产持续盈余转化，更多广泛的经济增长需要这些盈余。这些基本条件包括在改进基础设施、研究、推广等方面投资。然而，一旦转化开始，为了使农业部门产生使其能够履行其扶持整个农业增长的重要作用所需要的盈余，经验证明，农业可以从“起步”大量获准，一般通过国家适当介入刺激农业增长可以促进这种起步。这种刺激包括减少生产者寻求在改进技术方面投资或能够以更优惠条件获取季节性贷款以及投入物和产出市场等方面的风险。一些国家对农产品采取边界保护作为这些干预行动的一部分。许多这类干预行动在本质上是相互挂钩的，可能并不符合世贸组织的规定。然而，若无这些干预行动，生产者或私营部门可能不会在农业活动中进行必要的投资，因为市场失灵的发生率很高，而且伴随的交易成本和风险很高。
15. 必须在上述背景下考虑每一个国家的农业贸易自由化，尤其要思考为实现与国家发展水平相关的农业增长和粮食安全目标而制定的政策在农业贸易自由化的背景下是否能够或应该持续存在。在这方面得到大量关注的一种情况是，在一个更加自由的农业贸易体制背景下，政府的准国家销售机构撤出而让位于私营部门。支持这种做法的观点是没有国家的直接支持可以为基于私营部门活动的发展提供一个更好的环境。然而，证据混淆不清。在某些情况下，私营部门崛起，提供国家部门以前提供的产品和服务。然而，这种现象往往更多地是在经济作物方面见到，而在农业部门占很大比例的经济体中对农业的发展作用至关重要的谷物/粮食部门的情况则很少见。例如，私营部门的障碍有时导致一些低收入缺粮国出现这种情况，即国内产量短缺的情况中粮食的可供量和成本与国家粮食安全目标不相称。
16. 上述论据表明在农业贸易自由化以前为支持农业部门开始阶段的转化创造必要的环境至关重要。一些研究支持这种论点，表明在刺激农业增长方面取得成功的国家是那些在减少农业部门脆弱性方面摆脱了强势地位的国家。这些国家往往取消了妨碍持续增长的制约因素，同时采取干预行动，确保其农业部门的转化具备必要的有利环境，而不是从一开始就采取一种自由贸易的政策态势。
17. 一旦农业达到了某种程度的发展和产量，且贸易有了充足的扩展，刺激生产力进一步提高的干预行动的作用将会减少，因为风险和交易成本已经下降，市场往往运作更加有效。在此阶段，历史表明，与增加产量关系不大的其它目标相对变得更加重要。这些目标可以通过利用不挂钩形式的政策支持并结合减少对边界保护的依赖而可能更好地实现。这是一种政策取向的变化，目前一些发达国家正在采取这种方向。
18. 以上发出的一个重要信息是不能总是认为农业方面的公共干预行动是负面的。例如，干预行动若用于较正市场失灵，则这些干预行动可能是合理的，市场失灵妨碍在国家可能具有比较优势的一些农业活动中进行必要的投资，今天许多贫困国家的农业情况即如此。
19. 经济和农业状况的巨大差异也影响一系列可行的政策手段。例如，较高收入国家均有较发达的税收基础，因此他们不必依赖边界措施（进口和出口税收）来创收。他们有更多的资源用于实施纳税人资助的扶持措施。这些政策通常比实施边界措施费用更高。在向贸易自由化的过渡期间为分部门和人群制定安全网措施的能力亦如此。不发达国家可能没有国内财政资源来实施这类政策，因此可能需要依靠更多的边界措施。
20. 这意味着处于不同发展阶段的国家支持农业的可行和适当的农业政策手段及方案不同。困难在于为实现不同发展阶段的不同目标确定适当的条件和适当的措施，包括边界保护的程度。确定这些条件和措施必须根据实地的经验和其它地方吸取的教训。在这方面，与农业发展、贫困和粮食安全有关的贸易自由化研究提出的建议往往强调以下三个方面，每个国家在制定农业贸易政策，尤其是贸易自由化的过程中可能需要考虑这些方面：
• 处于不同发展水平的国家为实现其目标而对农业支持，包括边界保护的理想程度
• 合理贸易自由化的适宜时间和程度。
• 发展过程中贸易与国内其它农业政策的适当连续性。
21. 这些问题可以为本次圆桌会议交流看法和经验提供背景材料。在这方面，考虑适当的贸易政策应遵循的一些基本原则可能是重要的：
• 财政上合理。
• 有利于穷人。
• 有助于加强农业部门的竞争力，使其能够从更自由的贸易体制中获益。