| COFO-2001/3
|
| COFO-2001/3
|
COMITÉ DE MONTES |
Tema 6 del Programa Provisional |
15º período de sesiones |
Roma, Italia, 12-16 de marzo de 2001 |
CRITERIOS E INDICADORES DE LA ORDENACIÓN FORESTAL SOSTENIBLE DE TODOS LOS TIPOS DE BOSQUES Y CONSECUENCIAS PARA LA CERTIFICACIÓN Y EL COMERCIO |
Nota de la Secretaría |
ORDENACIÓN FORESTAL SOSTENIBLE: UNA META IMPORTANTE
CRITERIOS E INDICADORES AL NIVEL NACIONAL PARA LA ORDENACIÓN FORESTAL SOSTENIBLE
CRITERIOS E INDICADORES A NIVEL DE UNIDAD DE ORDENACIÓN FORESTAL
PROCESOS RECIENTES EN LA ELABORACIÓN Y APLICACIÓN DE CRITERIOS E INDICADORES
Los criterios e indicadores son instrumentos importantes para evaluar, notificar y vigilar la situación y tendencias en la sostenibilidad de la ordenación forestal. La necesidad de continuar esforzándose en este sector fue reiterada por el Comité de Montes en su 14º período de sesiones y refrendada por la Segunda Reunión Ministerial sobre los Bosques. En "La Declaración de Roma sobre los Bosques", formulada por los Ministros, se pedía a la FAO que "... facilite y apoye los procesos nacionales, regionales e internacionales relacionados con los bosques, especialmente fomentando la aplicación de programas forestales nacionales y de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible".
En esta nota se describen las actividades y progresos de los procesos e iniciativas internacionales y regionales en la elaboración y aplicación de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible. Se examina la relación entre los criterios e indicadores y los esfuerzos de certificación, se subraya la complementariedad entre los criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible y la certificación forestal, y se estudian las posibles consecuencias de la certificación para el comercio de productos forestales. La nota describe también la función de la FAO y las actividades futuras propuestas en estas materias.
1. Aunque el mantenimiento de la producción forestal y maderera ha sido en general la finalidad declarada de la ordenación forestal en el pasado, recientemente se ha ampliado el concepto de ordenación forestal sostenible para incluir de forma equilibrada las dimensiones económicas, ambientales, sociales y culturales.
2. Los países han trabajado para llegar a una interpretación común del concepto de ordenación forestal sostenible, en consonancia con los Principios Forestales acordados en la CNUMAD, mediante la elaboración de criterios comunes y han llegado a un acuerdo sobre varios indicadores mediante los cuales se puede evaluar y vigilar la sostenibilidad de la ordenación e informar al respecto.
3. La ordenación forestal sostenible en este sentido amplio que se ha descrito, encaminada a garantizar la disponibilidad continua de madera y productos no madereros, así como el mantenimiento de los servicios ambientales, sociales y culturales que proporcionan los bosques y ecosistemas forestales, es la base del desarrollo sostenible del sector forestal. La cuestión fundamental es definir la ordenación forestal sostenible en términos de prioridades nacionales y locales, presentes y futuras, y traducir los principios acordados en medidas para obtener y mantener toda la gama de valores de los bosques.
4. Respondiendo a la necesidad de llegar a una interpretación común del concepto de sostenibilidad, las instituciones gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el sector forestal privado están elaborando criterios e indicadores para definir, evaluar, vigilar e informar sobre los progresos hacia la ordenación forestal sostenible y los efectos de las intervenciones de ordenación forestal, o de la no intervención, en los bosques y ecosistemas forestales.
5. Los criterios a nivel nacional ayudan a definir el concepto de ordenación forestal sostenible y la gama de valores forestales que han de tenerse en cuenta, así como los principios esenciales en función de los cuales debe evaluarse la sostenibilidad de la ordenación forestal. Cada criterio se relaciona con un elemento decisivo de la sostenibilidad, descrito por uno o más indicadores. Los indicadores son instrumentos para la evaluación y seguimiento de la situación, cambios y tendencias al cabo del tiempo. Se utilizan para medir y vigilar la situación y tendencias en atributos cuantitativos y cualitativos que reflejan los valores englobados en cada criterio. Los cambios al cabo del tiempo indicarán si un país está avanzando hacia, o alejándose de, la sostenibilidad en la ordenación forestal, tal como se define por los criterios establecidos.
6. Los criterios e indicadores son instrumentos que contribuirán a guiar las políticas, reglamentos y legislación nacionales, y ayudarán a los países a vigilar e informar sobre la situación y tendencias generales de la ordenación forestal. Los avances deseables se demostrarán mediante un conjunto positivo de tendencias en los indicadores identificados. Sobre la base de la información acerca de las tendencias al nivel nacional y de los pronósticos para el futuro basado en ellas, se podrá racionalizar la adopción de políticas y decisiones y podrán ajustarse y mejorarse las medidas oportunas.
7. La finalidad última es fomentar la aplicación de prácticas mejores de ordenación forestal e impulsar el desarrollo de un patrimonio forestal más sano y productivo para satisfacer las necesidades económicas, ambientales, sociales y culturales, de conformidad con las políticas nacionales, los marcos institucionales y las posibilidades financieras.
8. Los criterios e indicadores de nivel nacional se complementan con la elaboración y aplicación de criterios e indicadores definidos al nivel de unidad de ordenación forestal. Varios de los procesos internacionales en curso sobre criterios e indicadores han elaborado recientemente criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal, además de los de nivel nacional.
9. Los criterios al nivel de unidad de ordenación forestal serán probablemente idénticos o muy similares a los definidos al nivel nacional, si bien con mayor flexibilidad en la ponderación y con la posibilidad de compensar la prioridad inferior atribuida a un criterio específico en cualquier momento en una zona forestal, con acciones complementarias en otra.
10. Los indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal dependerán, por otra parte, de factores ambientales locales y frecuentemente específicos del lugar, tales como el tipo de bosques y la topografía, además de las consideraciones y prioridades económicas y sociales locales. Por ello, los indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal podrán ser distintos entre las diferentes zonas forestales de un país en un momento determinado, según las condiciones o prioridades y objetivos predominantes de la ordenación, a la vez que deberá asegurarse en conjunto un equilibrio entre tales necesidades a nivel nacional. Los criterios e indicadores de nivel nacional y de unidad de ordenación forestal deberán ser mutuamente compatibles para contribuir a garantizar la complementariedad en todo el país.
11. La aplicación de criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal ayudará a ajustar y mejorar al cabo del tiempo las prescripciones y prácticas de ordenación forestal sobre el terreno. Un seguimiento sistemático ayudará a garantizar metas de sostenibilidad nacionales establecidas para el sector forestal en su conjunto.
12. La importancia que los países han atribuido a la elaboración y aplicación de criterios e indicadores ha dado lugar a nueve importantes iniciativas internacionales: los procesos y/o iniciativas Paneuropeo, de Montreal, de Tarapoto, de la Zona seca de África, del Cercano Oriente, de América Central/Lepaterique y de los Bosques xerofíticos de Asia, y a las medidas adoptadas por la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) y la Organización Africana de la Madera (OAM).
13. Estas iniciativas y procesos son conceptualmente similares en sus objetivos y enfoque general, si bien incluyen diferencias de detalle. Los criterios de todos ellos, a nivel nacional, se central en siete u ocho elementos mundialmente acordados de la ordenación forestal sostenible. Esta semejanza tiene consecuencias importantes: i) el concepto y la definición de sostenibilidad son prácticamente los mismos en todos los procesos; y ii) es probable que sea viable el reconocimiento mutuo, lo que facilitaría un enfoque común de la medición, análisis y evaluación de la sostenibilidad.
14. Actualmente unos 140 países participan en uno o varios de los principales procesos, si bien el grado de aplicación varía considerablemente. En muchos casos, la actividad es limitada a causa de la falta de personal capacitado o de capacidad institucional para recoger y analizar la información y para el seguimiento de la elaboración y aplicación de mejores prescripciones de ordenación.
15. La certificación es uno de los varios instrumentos basados en el mercado que pueden contribuir a mejorar la ordenación de los bosques y a un mejor desarrollo del sector forestal. La finalidad es vincular el comercio de productos forestales a la ordenación sostenible del recurso forestal, proporcionando a los compradores información sobre normas de ordenación de los bosques de los que se obtiene la madera. Como instrumento, tiene ventajas e inconvenientes que varían según las circunstancias específicas de cada país, la propiedad de los bosques, el entorno social y, en último lugar, pero ciertamente no menos importante, los mercados a que se sirve.
16. Los criterios e indicadores ofrecen medios para medir, evaluar, seguir y demostrar los progresos hacia la sostenibilidad de la ordenación forestal en un determinado país o en una zona forestal específica, durante un período de tiempo. En cambio, la certificación es un medio para certificar el logro de algunas normas mínimas de ordenación forestal, definidas previamente, en una zona forestal determinada, en un momento determinado, de mutuo acuerdo entre los productores y consumidores.
17. Como los criterios e indicadores, tanto a nivel nacional como de unidad de ordenación forestal, son instrumentos neutrales de evaluación para el seguimiento de las tendencias, no se pueden utilizar como sustitutivos de las normas mínimas acordadas de ordenación forestal en que se basa la certificación. Por otra parte, los criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal pueden utilizarse para guiar la elaboración de normas mínimas de rendimiento al nivel de unidad de ordenación, con lo que se vinculan indirectamente los criterios e indicadores a este nivel con la certificación de los productos forestales.
18. En contraposición a los resultados de la evaluación a partir de la labor sobre criterios e indicadores, que no pueden compararse entre países, las normas especificadas de rendimiento utilizadas para fines de certificación pueden ser comparables por definición. Los procesos de certificación deben estar estrechamente vinculados con los criterios e indicadores de nivel nacional y de unidad de ordenación forestal porque varios criterios de macronivel para la certificación, tales como los marcos jurídicos y de política, deben basarse en datos de nivel nacional obtenidos dentro de los procesos de criterios e indicadores nacionales. Sin embargo, no existe una dependencia semejante de los criterios e indicadores a nivel nacional con respecto a la certificación. En otras palabras, la certificación, aunque es útil, no es una condición necesaria para alcanzar la ordenación forestal sostenible.
19. El interés principal de la certificación es su utilización como instrumento para la promoción del mercado en contraposición a los criterios e indicadores de nivel nacional, que se han elaborado primordialmente para apoyar y vigilar los esfuerzos encaminados a la ordenación sostenible de los bosques. En principio, ambas cosas deben contribuir a la ordenación forestal sostenible, pero en la práctica pueden desviarse ya que los objetivos finales son diferentes. Esta dicotomía no existe en los procesos de nivel nacional desarrollados expresamente para satisfacer las necesidades de la certificación. Asimismo, las diferencias son menores en procesos de criterios e indicadores nacionales, como los de la OIMT, que desde el principio ha elaborado también criterios e indicadores para el nivel de unidades de ordenación forestal.
20. Muchos países que se hallan empeñados en la elaboración, ensayo y aplicación de criterios e indicadores están tratando también de llegar a proporcionar productos forestales certificados. Algunos países han afrontado paralelamente las dos cuestiones: la de los indicadores de la sostenibilidad y la de las normas mínimas comunes de calidad para la certificación, y han centrado la atención en la mejor forma de conseguir el reconocimiento o compatibilidad con otros enfoques de certificación, tales como el del Consejo de Administración de Bosques (FSC). Todos ellos incluyen una amplia intervención de partes interesadas, si bien varían la participación y la influencia de los distintos grupos.
21. Muchos países han utilizado los criterios e indicadores internacionales como base o punto de partida para sus actividades de certificación. Por ejemplo, varios países productores que son miembros de la OIMT han utilizado las Directrices de la OIMT para la ordenación sostenible de los bosques tropicales naturales; otros países han utilizado los procesos Paneuropeo o de Montreal, mientras que otros han utilizado las normas de la ISO. Casi todos han tomado nota de los principios y criterios del FSC y se han esforzado por garantizar un grado de compatibilidad. De esta forma, ha habido en gran medida un enriquecimiento mutuo.
22. La mayoría de los países en desarrollo, aunque han realizado progresos en la elaboración de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible, han avanzado más lentamente en materia de certificación ya que, en ellos, en comparación con la mayoría de los países desarrollados, la situación actual de gran parte de la ordenación forestal se halla más lejos de la aplicación de los criterios definidos para la ordenación forestal sostenible y, por lo tanto, de las normas de certificación. Además, los conocimientos técnicos, los recursos, las instituciones y, en cierta medida, el empeño de los gobiernos se hallan peor desarrollados, mientras que, en muchos casos, no se sabe todavía con certeza si la certificación es necesaria o incluso conveniente. Por último, es necesario demostrar los beneficios que se obtendrán de la certificación.
23. La relación entre certificación y comercio incluye la cuestión de si la certificación es necesaria o conveniente por razones de ordenación forestal y, por lo tanto, la necesidad de afrontar una cuestión mucho más compleja. Las opiniones sobre la conveniencia de emprender la certificación, quién deberá realizarla y cómo, y si compete al gobierno o al sector privado, varían entre los países. Se está fomentando la certificación por varias razones que van desde el mercadeo hasta la ordenación forestal y, aunque no es probable que por sí misma asegure la ordenación forestal sostenible, tiene el potencial de estimular los esfuerzos hacia prácticas sostenibles. Existen varios beneficios potenciales y algunas desventajas, pero la principal motivación de quienes emprenden la certificación actualmente son más las razones de mercadeo que las de ordenación forestal, por ejemplo, para conseguir una ventaja sobre otros suministradores en mercados sensibles a la ecología y/o por razones de acceso a los mercados.
24. La necesidad más importante es la de centrar la atención en la mejora y sostenibilidad de la ordenación de los bosques que actualmente se hallan amenazados. El interés en la certificación como instrumento de comercialización es importante sólo si puede desempeñar una función fundamental para alcanzar el objetivo citado. Si no puede hacerlo, la certificación es un instrumento que debería dejarse en manos de los intereses privados para que lo utilicen si lo consideran útil y lo abandonen en caso contrario. El objetivo es garantizar que todos los bosques tengan una ordenación mejor, no asegurar que se reconozca sólo a quienes pueden cumplir las normas de certificación.
25. Existen todavía varias cuestiones e incertidumbres a las que no se ha dado respuesta ni solución en lo que respecta a la certificación, a saber:
26. La finalidad de los criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible es mejorar las prácticas de ordenación forestal. La certificación es un medio de certificar la aplicación de normas mínimas de ordenación forestal definidas previamente en una determinada zona forestal y en un determinado momento, de mutuo acuerdo entre los productores y consumidores.
27. La ordenación forestal sostenible es posible sin la certificación, pero no es posible lo contrario. No se puede certificar los productos a menos que no existan bosques ordenados de forma buena y sostenible y si no hay un modo de determinar esto objetivamente. Es decir, la certificación, aunque sea útil, no es una condición necesaria para alcanzar la ordenación forestal sostenible. La certificación no ejercerá un impacto directo en el logro de la ordenación sostenible, pero puede ejercer un valioso efecto indirecto.
28. Los criterios e indicadores de nivel nacional y de unidad de ordenación forestal son una parte útil, pero no esencial, de la certificación. Los procesos de criterios e indicadores de nivel nacional son esenciales para los procesos subnacionales al nivel de unidad de ordenación forestal. Varios indicadores de macronivel que son importantes en la certificación, como los relacionados con el marco jurídico y de políticas, pueden basarse en los datos obtenidos en los procesos de criterios e indicadores. En este caso, la certificación deberá utilizar plenamente los programas de nivel nacional o bien directamente, o bien indirectamente por medio de los correspondientes programas de criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal.
29. Como se ha señalado ya, la finalidad de los procesos de criterios e indicadores es mejorar gradualmente la ordenación forestal al cabo del tiempo, mientras que la justificación de un empeño importante en la certificación se basa también en este presupuesto. Por ello, los esfuerzos de certificación deberán utilizar, en la mayor medida posible, los programas de nivel nacional, directamente o por medio de los correspondientes criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal, en lugar de considerarlos como competitivos. Una cuestión importante es la forma de desarrollar un mayor grado de reconocimiento mutuo.
30. A su vez, los distintos esfuerzos nacionales, siempre que sea posible, deberán intentar por todos los medios asegurar que las actividades relacionadas con la aplicación de criterios e indicadores sean compatibles con las de certificación. Es necesario afrontar cuestiones como: ¿son los procesos equivalentes a los requisitos de certificación o suficientes para ellos? ¿Pueden servir y sirven como base para los esfuerzos de certificación? Si son insuficientes o incompatibles con los requisitos de certificación, ¿pueden modificarse, ajustarse o desarrollarse ulteriormente para cumplir más directamente dichos requisitos (y es importante hacerlo)?
31. Los criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible examinados y elaborados en el ámbito de iniciativas internacionales constituyen un marco general, que proporciona los elementos que los países deberán ensayar y examinar a nivel nacional con vistas a identificar indicadores de prioridad aplicables a las propias condiciones económicas, ambientales, sociales, institucionales y económicas.
32. Hay acuerdo general en que, i) todos los indicadores identificados internacionalmente no pueden utilizarse ni aplicarse con efecto inmediato, sino que el examen para su inclusión progresiva en la evaluación y seguimiento, según proceda, debe hacerse por etapas; ii) la periodicidad o el período que transcurra entre las evaluaciones nacionales periódicas estarán determinados por las posibilidades institucionales y económicas de cada país; iii) tanto los países desarrollados como en desarrollo se hallan en las primeras etapas de la aplicación y evaluación sobre el terreno de los indicadores, lo que pone de relieve la necesidad de colaboración e intercambio de información entre las iniciativas y entre los países; iv) deberá prestarse atención a la coordinación de la medición y recolección de los datos relacionados con los distintos compromisos internacionales de los países, tales como los convenios internacionales sobre la diversidad biológica, cambio climático y lucha contra la desertificación, y al suministro, coordinado por la FAO, de la información en la que habrán de basarse las evaluaciones periódicas de los recursos forestales mundiales.
33. Es necesario continuar los esfuerzos hacia la armonización y compatibilidad de los conceptos y terminología en la evaluación de los recursos forestales, la ordenación forestal sostenible y otras actividades relacionadas con los bosques, todo lo cual servirá de base para la comprensión y reconocimiento mutuos.
34. Es necesario seguir obteniendo financiación y aumentando los recursos a nivel nacional e internacional, y realizar esfuerzos vigorosos para crear capacidad en los países a fin de sostener los esfuerzos encaminados a una ordenación forestal mejor y sostenible.
35. Existe la necesidad continua de fomentar la sensibilización en todos los niveles, sobre los problemas, alternativas para la acción y probables consecuencias de la falta de acción.
36. La FAO, en su calidad de Coordinador para el sector forestal entre las organizaciones de las Naciones Unidas en las medidas de seguimiento de la CNUMAD, ha apoyado y ha actuado como impulsora en la promoción de las iniciativas internacionales en curso sobre criterios e indicadores de nivel nacional para la ordenación forestal sostenible. Al hacerlo, la FAO trabaja en estrecha colaboración con las secretarías de dichas iniciativas y con cada uno de los países participantes. Coordina también su actividad con la de otros asociados internacionales (especialmente PNUMA, OIMT, CIFOR y IUFRO), facilita la labor impulsada por los países y contribuye a fortalecer los vínculos entre las actividades en curso. La FAO facilita los contactos y el flujo de información entre los procesos en curso, nuevos y emergentes y entre estos y otros programas afines, como los programas forestales nacionales y la evaluación de los recursos forestales mundiales en el sector forestal; trabaja en el ámbito del Convenio sobre la Diversidad Biológica en el sector de los indicadores de la diversidad biológica forestal; y colabora con la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en los trabajos sobre indicadores del desarrollo general.
37. A este respecto, la FAO, en colaboración con el PNUMA, OIMT, CIFOR y IUFRO, organizó una Consulta de Expertos sobre criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible (15-17 de noviembre de 2000), que siguió a una consulta similar celebra en 1995. En dicha consulta, se hizo un examen general de la situación a nivel internacional, con especial referencia a los criterios e indicadores de nivel nacional. Se examinaron los progresos en la elaboración y aplicación de criterios e indicadores y las formas de fortalecer la cooperación, la compatibilidad y la comprensión común entre los procesos de criterios e indicadores. Una recomendación importante de la Consulta de Expertos de noviembre de 2000 fue la organización de una reunión más amplia con una mayor participación de otros interesados3.
38. Pese a los esfuerzos decididos de los países y organismos y organizaciones internacionales, hay todavía deficiencias en la cobertura ecorregional y de países en lo que respecta a la elaboración de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible. Las regiones que no participan oficialmente en las iniciativas en curso incluyen, entre otros, varios países de África Central y del Caribe. En el programa de trabajo de la FAO se deberá atribuir alta prioridad a la prestación de apoyo para la participación de los países de estas y otras regiones y subregiones que actualmente no participan en las iniciativas internacionales, pero desean participar en ellas.
39. La FAO, en colaboración con asociados nacionales e internacionales, deberá seguir promoviendo y apoyando la elaboración y aplicación de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible. Deberá estudiarse la posibilidad de ayudar a los países en la aplicación de los criterios e indicadores al nivel de unidad de ordenación forestal, cuando los países así lo soliciten.
40. En relación con lo que precede, se propone que se asigne prioridad a las cuestiones siguientes:
41. En el sector de la certificación, la FAO seguirá manteniendo su interés en las tendencias y oportunidades mundiales, en relación con los aspectos tanto del mercado como de la ordenación forestal. En cuanto organización que actúa como foro neutral, prestará su ayuda, según proceda. A este respecto, la FAO, en colaboración con la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y la OIMT, proyecta celebrar una consulta sobre el tema del reconocimiento mutuo entre los procesos de certificación, que tendrá lugar en la Sede de la FAO, Roma, a comienzos de 2001.
_________________________
1 Para más información sobre las actividades correspondientes, véase la Nota informativa de la FAO sobre bosques "Criterios e Indicadores para la Ordenación Forestal Sostenible".
2 La función de la FAO y sus actividades más recientes en apoyo de las iniciativas internacionales en curso se describen en detalle en la Nota Informativa de la FAO sobre Bosques "Criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible" (puede solicitarse).
3 Se facilita al Comité un informe de la Consulta de Expertos.
4 El éxito en la aplicación de criterios e indicadores de nivel nacional no depende solamente de los conocimientos técnicos, sino también de un apoyo y compromiso político sólido y duradero de parte del gobierno y de las autoridades forestales nacionales. Es preciso continuar y fortalecer los esfuerzos para fomentar la sensibilización a este respecto en todos los niveles.
