Comité financier

I. Introduction

1. Vu l'importance des obligations au titre de la couverture médicale après cessation de service, le Secrétariat, à la quatre-vingt-quinzième session du Comité financier en septembre 2000, a informé les membres qu'il présenterait un document à ce sujet à la présente session. Le présent document a pour but: i) de résumer pour le Comité financier l'historique de la question et ce qui a été fait par la FAO à ce jour au sujet de ces obligations; ii) de présenter un état des obligations actuelles et de faire le point sur le financement de la couverture médicale après cessation de service; et iii) d'offrir plusieurs options sur la façon de procéder à l'avenir.

II. Historique

2. Les indemnités pour cessation de service sont les prestations payables à la fin des années de service. À la FAO, elles comprennent ce qui suit:

• Indemnités de départ;
• Indemnisation du personnel;
• Indemnités de licenciement;
• Assurance maladie après cessation de service.

3. L'Organisation doit comptabiliser ces obligations à mesure qu'elles s'accumulent et allouer des crédits suffisants pour les financer. Cette responsabilité incombe au Directeur général qui, conformément aux dispositions de l'Article XI du Règlement financier, doit tenir la comptabilité de l'Organisation, y compris les comptes relatifs à l'actif et au passif à la fin de l'exercice financier. La responsabilité de la fourniture des crédits incombe aux organes directeurs et, en dernière instance, à la Conférence (Article IV du Règlement financier) qui vote les crédits autorisant ainsi le Directeur général à engager des dépenses et à effectuer des paiements conformes à l'objet des crédits votés.

4. Lorsque l'affectation d'avoirs, qui serviront à couvrir les obligations, comporte des investissements productifs, le revenu produit limite beaucoup le montant qui devra être mis de côté par ailleurs. L'Organisation en a fait l'expérience avec le Fonds de réserve du Plan d'indemnisation (créé par la Résolution 49/55 de la Conférence) et avec le Régime des indemnités de départ (approuvé par le Conseil à sa soixante-sixième session en 1975). En effet, d'après la dernière évaluation actuarielle au 31 décembre 1997, ces deux régimes d'indemnisation étaient maintenant totalement financés.

5. Lorsque tous les coûts d'une indemnité pour cessation de service n'ont pas été imputés sur les recettes de l'Organisation dans le passé, le montant non couvert est qualifié d'obligations non échues en ce qui concerne les services passés des fonctionnaires. Lorsque tous les coûts d'une indemnité pour cessation de service n'ont pas été financés dans le passé, le montant non couvert est qualifié d'obligations non couvertes en ce qui concerne les services passés des fonctionnaires. L'Organisation a ainsi des obligations non échues et non financées considérables en ce qui concerne l'assurance maladie après cessation de service et des obligations moins importantes en ce qui concerne les indemnités de licenciement. La suite du présent document traite des obligations qui ont fait l'objet d'un examen attentif de la part des organes directeurs ces dernières années.

III. Progrès enregistrés à ce jour

6. La pièce jointe 1 contient un résumé chronologique détaillé des mesures prises depuis 1997 pour faire face au problème des indemnités après cessation de service non comptabilisées et non financées avec des références tirées des récents rapports des organes directeurs. On constatera que la question de la comptabilisation et du financement de l'assurance maladie après cessation de service a déjà été examinée en détail. Les obligations non échues relatives à l'assurance maladie après cessation de service correspondant aux services passés des fonctionnaires, qui s'élevaient à 195,1 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997, sont amorties, depuis le 1er janvier 1998, sur une période de trente ans. De plus, tous les coûts correspondant aux fonctionnaires en activité sont comptabilisés et financés sur le budget ordinaire.

7. En ce qui concerne les obligations non financées au titre de l'assurance maladie après cessation de service pour les services passés des fonctionnaires, qui s'élevaient à 195,1 millions de dollars E.-U. au 31 décembre 1997, le Comité financier a fait sien un Plan d'action qui a été transmis dans son rapport au Conseil et approuvé par celui-ci à la cent quinzième session, puis par la Conférence à sa trentième session. Le Plan d'action stipule, notamment, que tout excédent a) du revenu des placements du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel par rapport aux besoins pour ces fonds et b) des placements du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel dépassant les engagements, serait mis en réserve pour couvrir les obligations en matière d'assurance maladie après cessation de service au titre des services passés.

IV. Le point de la situation actuelle

8. Au cours de l'exercice 1998-99, les transactions comptables ci-après ont été effectuées, conformément aux décisions des organes directeurs en suivant les chiffres indiqués par l'Actuaire:

• les coûts de l'assurance maladie après cessation de service pour les fonctionnaires en poste ont été imputés sur les comptes;
• les coûts de l'amortissement prévu pour les obligations au titre de services passés ont été imputés sur les comptes;
• l'excédent du revenu des placements du Régime des indemnités de départ du Plan d'indemnisation du personnel, d'un montant de 42,8 millions de dollars E.-U., a été mis en réserve pour couvrir les obligations en matière d'assurance maladie après cessation de service.

9. En application du Plan d'action ci-dessus, selon les comptes de l'exercice biennal 1998/99 et d'après la dernière évaluation actuarielle au 31 décembre 1999, les obligations non encourues et non financées pour l'assurance maladie après cessation de service, s'établissent à ce jour, par rapport à la même date deux ans plus tôt, comme suit:

10. Il convient de noter en outre qu'en 2000, tous les placements correspondant aux indemnités pour cessation de service ont commencé à être gérés sous la forme d'un fonds unique par Fiduciary International, Northern Trust assurant le rôle de dépositaire. Conformément à la décision des organes directeurs de mettre en réserve pour l'assurance maladie après cessation de service les excédents du revenu des placements du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel par rapport aux besoins pour ces fonds, les montants mis en réserve à ce titre au 31 décembre 2000 ont été les suivants:

11. On voit d'après ce qui précède que les décisions des organes directeurs ont permis de faire de réels progrès et de réduire les obligations non échues et non financées de l'Organisation, en particulier en ce qui concerne l'assurance maladie après cessation de service.

V. Étapes suivantes

12. L'Organisation comptabilise maintenant correctement et budgétise pleinement les coûts de toutes les indemnités après cessation de service de tous les fonctionnaires en activité. La question est donc de savoir ce qui se fait déjà, et ce qui pourrait encore être fait, pour régulariser la situation afin de compléter la comptabilité et le financement des obligations non échues et non financées en ce qui concerne les services passés. Il y a deux volets au problème de la comptabilité et du financement des indemnités après cessation de service à la FAO:

1. Comptabilité des obligations relatives aux indemnités après cessation de service

13. Lorsque l'Organisation prépare ses états financiers, elle suit les normes comptables des Nations Unies (UNAS) et les principes comptables généralement reconnus sous la forme de normes comptables internationales (NCI). Les normes comptables des Nations Unies en sont encore à un stade embryonnaire et elles sont moins complètes que les NCI. En ce qui concerne les dépenses, les UNAS stipulent en général la comptabilité des dépenses encourues. En ce qui concerne les indemnités après cessation de service, elles stipulent que les organisations doivent comptabiliser pleinement les dépenses correspondantes, ou bien publier les montants non échus dans les notes aux états financiers. Les NCI stipulent de comptabiliser toutes les dépenses et il n'y a pas d'exception pour les indemnités après cessation de service. La norme pertinente qui est applicable aux états financiers préparés à partir de 1999 prévoit cependant une mesure transitoire lorsqu'une organisation peut faire état de l'obligation non échue résultant de l'application de la norme sur une période de cinq ans.

14. Dans le cas de la FAO, étant donné l'importance des obligations non échues pour l'assurance maladie après cessation de service indiquée par l'actuaire consultant, une période de trente ans a été initialement retenue pour intégrer ces obligations non échues dans les comptes. Toutefois, les organes directeurs ont ensuite décidé de transférer l'excédent des recettes par rapport aux besoins du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel pour couvrir les obligations de l'assurance maladie après cessation de service, ce qui a permis de raccourcir la période d'amortissement. En fait, cette décision a déjà eu pour effet d'absorber 35 pour cent des obligations au cours du premier exercice biennal. Par conséquent, aucune nouvelle mesure comptable n'est proposée.

2. Financement des obligations relatives aux indemnités après cessation de service

15. Conformément aux normes comptables des Nations Unies, la FAO comptabilise ses placements à long terme à leurs coûts d'origine. En fait, les normes comptables des Nations Unies stipulent que les placements à long terme figurent dans les états financiers des organisations à leurs coûts d'origine. Les NCI comportent une disposition similaire, à deux exceptions près autorisant à utiliser la valeur marchande au lieu du coût: a) lorsque la fonction de l'Organisation est de négocier des placements ou b) lorsque les placements sont détenus par une entité séparée et ne relèvent pas de l'Organisation, par exemple un fonds de pension. Aucune de ces deux conditions ne s'applique au cas des placements des indemnités après cessation de service de la FAO.

16. Fin 2000, les placements figurent au bilan, mais la valeur marchande des placements des indemnités après cessation de service dépassent leurs coûts de quelque 28,3 millions de dollars E.-U. comme il ressort du tableau ci-après. De plus, la Résolution 10/99 de la Conférence stipule que au cas où il y aurait un excédent du revenu des placements du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel par rapport aux besoins pour ces fonds, cette somme devrait être mise en réserve pour couvrir les obligations en matière d'assurance maladie après cessation de service. Par conséquent, le Directeur général estime que la note figurant au bas de l'état financier doit être modifiée pour préciser que la différence entre la valeur indiquée au bilan du portfolio des indemnités après cessation de service à leur coût réel et à leur valeur marchande représente un financement mis en réserve pour les obligations échues correspondant aux indemnités après cessation de service. La note de bas de tableau indiquerait donc la situation financière ci-après en ce qui concerne les actifs et les obligations concernant les indemnités pour cessation de service.

17. Coût médicaux après cessation de service. La présentation ci-dessus réduit les obligations non financées relatives aux coûts médicaux après cessation de service d'un montant de l'ordre de 71 millions de dollars E.-U., selon la valeur marchande du portefeuille à la date du bilan.

18. La question qui reste posée en ce qui concerne le financement de l'assurance maladie après cessation de service peut se résumer comme suit:

1. le portefeuille devrait être vendu et racheté. L'avantage de cette démarche est qu'elle créerait 28,3 millions de dollars E.-U. de recettes des placements en plus-values qui, en vertu du plan d'action mentionné au paragraphe 7 ci-dessus, montant qui pourrait alors servir à amortir les obligations après cessation de service. Les obligations non financées passeraient de 102,5 millions de dollars E.-U. à 70,9 millions de dollars E.-U. Par contre, il en coûterait à la FAO environ 1 à 2 points de base pour les obligations vendues et rachetées et 6 à 7 points de base pour les actions ordinaires, plus environ 15 000 dollars E.-U. de frais de transactions à verser au responsable du portefeuille, soit un coût total d'environ 60 000 dollars E.-U. De plus, comme le coût du portefeuille racheté serait proche de sa valeur marchande actuelle, toute détérioration de celle-ci par rapport à son coût serait à la charge du Fonds général;
2. ne pas toucher au portefeuille mais l'évaluer à sa valeur marchande en utilisant les normes comptables NCI et en le qualifiant de portefeuille négociable. L'avantage de cette démarche est d'obtenir le même effet que l'option i) ci-dessus sans frais à verser au responsable du portefeuille. Toutefois, le même inconvénient subsisterait en ce sens que la valeur du financement de cette obligation fluctuerait avec le marché en créant des gains ou pertes non réalisés à inscrire au Fonds général ou à un compte d'actions séparé;
3. continuer les arrangements actuels décrits aux paragraphes 6 et 7 du présent document. On éviterait ainsi les inconvénients des options i) et ii) ci-dessus. Mais on n'accélère pas la résorption des obligations non financées. Par ailleurs, il convient de noter que les arrangements actuels ont été relativement positifs comme expliqué aux paragraphes 9 à 11 ci-dessus.

19. Le Directeur général estime que l'option iii) ci-dessus est sans doute la démarche la plus adaptée mais il aimerait avoir l'avis du Comité financier sur toutes ces options.

20. Indemnités de licenciement. Le Directeur général reconnaît que des progrès considérables ont déjà été faits par la FAO pour résoudre la question des obligations non financées, mais que les solutions actuelles ne sont pas encore parfaites. En particulier, on s'est intéressé aux obligations non financées les plus importantes, à savoir celles de l'assurance maladie après cessation de service. Toutefois, étant donné les progrès réalisés dans ce domaine, le Directeur général estime qu'il serait maintenant approprié d'étudier l'insuffisance de fonds pour couvrir les indemnités de licenciement et, en particulier, envisager d'étendre le mécanisme de financement prévu par la Résolution 10/99 de la Conférence (voir le texte de cette résolution à l'avant dernier paragraphe de la pièce jointe) pour couvrir également ces obligations quand les obligations relatives à l'assurance maladie après cessation de service seront pleinement financées. Le Directeur général invite donc le Comité financier à lui faire connaître son avis sur cette suggestion. Si le Comité fait sienne la mesure proposée, un projet de résolution pou la Conférence lui sera alors présenté à sa session de septembre pour confirmation, et transmis au Conseil et à la Conférence pour approbation.

Pièce jointe 1

VI. ASSURANCE MALADIE APRÈS CESSATION DE SERVICE

Quatre-vingt-septième session du Comité financier

1. À sa sa quatre-vingt-septième session en avril 1997, le Comité financier a examiné le rapport de l'actuaire consultant sur les indemnités de cessation de service et les prestations de retraite au 1er janvier 1996 et les obligations non échues correspondantes. En ce qui concerne son financement, le Comité a noté qu'il convenait de prendre de toute urgence des mesures et que cela aurait des répercussions importantes sur le budget pour 1998-99 et sur les budgets ultérieurs. En ce qui concerne les créances venues à terme, à la demande du Comité, le Commissaire aux comptes a confirmé qu'une période d'amortissement de 30 ans pour comptabiliser les obligations serait acceptable aux fins de la vérification.

2. Le Comité a donc recommandé à cet égard certaines mesures qui peuvent se résumer comme suit:

• Financement de l'assurance maladie après cessation de service
1. Vu la difficulté d'établir les engagements à la charge des divers donateurs de fonds fiduciaires, la FAO assumera la responsabilité des engagements accumulés au titre du programme de fonds fiduciaires;
   
2. La FAO demandera au PNUD et à la BIRD de payer pour les postes qu'ils ont financés;
   
3. La FAO demandera au FIDA, à l'ICCROM et aux autres organismes de payer leur part du déficit actuariel du programme de prestations géré par la FAO;
   
4. Les coûts de service des employés en activité seront pris en compte pour tous les programmes à partir du 1er janvier 1998;
   
• Comptabilisation de l'assurance maladie après cessation de service
5. L'amortissement des obligations non échues commencera le 1er janvier 1998 pour une période de 30 ans en ce qui concerne la part du déficit actuariel correspondant à chaque programme, après examen des avantages relatifs d'une base d'amortissement sous forme de montants monétaires fixes ou sous forme d'un pourcentage d'une base de rémunération appropriée et en incluant le montant du déficit actuariel relatif aux dépenses d'appui et aux fonds fiduciaires;
   
6. A compter du 1er janvier 1998, tous les plans d'indemnisation seront regroupés en un seul fonds aux fins de gestion et d'établissement des rapports et des comptes distincts seront tenus pour le Plan d'assurance maladie après cessation de service et pour les trois autres plans.
   

Cent douzième session du Conseil

3. À sa cent douzième session en juin 1997, le Conseil a examiné le rapport de la quatre-vingt-septième session du Comité financier et pris note des résultats de l'étude actuarielle sur le coût de l'assurance maladie après cessation de service. Ses conclusions sont les suivantes:

• Financement de l'assurance maladie après cessation de service

4. Le Conseil, tout en admettant que la totalité des coûts de service du personnel en activité devrait être inscrite au budget, a reconnu que certaines questions restaient à régler, notamment en ce qui concerne les engagements pris pour le personnel financé par d'autres institutions. Le Conseil a prié le Directeur général de continuer à chercher le moyen de couvrir les obligations cumulées de façon à réduire au minimum les retombées négatives sur les activités techniques de l'Organisation, en s'inspirant d'autres méthodes adoptées dans le système des Nations Unies. Le Conseil a donc conclu que le Comité financier devrait examiner à nouveau la question à sa session de septembre afin d'étudier les propositions du Directeur général dans le cadre de la version intégrale du Programme de travail et budget 1998-99.

• Comptabilisation de l'assurance maladie après cessation de service

5. Le Conseil a reconnu qu'il était nécessaire de comptabiliser correctement ces coûts.

Quatre-vingt-huitième session du Comité financier

6. A sa quatre-vingt-huitième session en septembre 1997, le Comité financier a été informé des derniers développements depuis sa quatre-vingt-septième session en avril 1997 pour donner un avis sur les diverses possibilités de financement proposées par le Secrétariat après la cent douzième session du Conseil en juin 1997.

• Financement de l'assurance maladie après cessation de service
1. Coût des services des employés en activité
   

7. Conformément à la directive du Conseil invitant à imputer au budget la totalité du coût de l'assurance maladie pour le personnel en activité, il a été proposé d'aménager les coûts standard dans le budget 1998/99 pour y inclure la totalité des coûts de l'assurance maladie après cessation de service du personnel en activité qui seront à leur tour imputés sur le Programme de travail et budget. On a expliqué que cette mesure entraînerait une réduction des réalisations du programme pendant la période 1998/99 d'environ 2,2 millions de dollars E.-U. De plus, le Directeur général a estimé qu'une réduction des programmes de l'Organisation pour financer ces dépenses serait en contradiction avec la directive du Conseil concernant la nécessité de protéger, dans toute la mesure possible, les programmes techniques et économiques de l'Organisation et, par conséquent, il a respectueusement demandé à ce qu'un montant de 2,2 millions de dollars E.-U. soit ajouté au budget.

2. Engagements accumulés pour le personnel en retraite et en activité

8. En ce qui concerne la demande du Conseil au Directeur général de continuer à chercher des solutions au problème de l'obligation cumulative qui, pour la FAO, a été estimée à 154,2 millions de dollars E.-U., le Comité financier a été informé que la FAO avait:

• écrit au Président du Comité consultatif pour les questions administratives (finances et budget) (CCQA/(FB)) pour lui demander d'ajouter ce thème à l'ordre du jour de sa session prévue pour août 1997, en vue de confier à un groupe de travail l'élaboration de recommandations concernant une solution à l'échelle du système d'ici le 1er juillet 1998;
  
• écrit aux institutions concernées pour les informer de la situation et leur demander de payer leur part du déficit actuariel (PAM, FIDA, ICCROM, CINU) ou de payer pour les postes qu'elles ont financés en vue de l'exécution de projets en leur nom (PNUD/BIRD); une réunion avec ces institutions et avec l'actuaire consultant était prévue au quatrième trimestre de 1997 afin d'examiner l'évaluation actuarielle, y compris les hypothèses sur lesquelles elle base ses conclusions, et la mise à jour prévue de cette évaluation qui déterminera le montant actuel des engagements de chaque institution;
  
• demandé aux actuaires de mettre à jour après cette réunion les chiffres de leur étude, étant donné que la base de l'évaluation actuelle est une projection fondée sur des données de janvier 1996. Ces chiffres actualisés seraient utilisés pour i) "facturer" aux institutions participantes leur part de l'engagement non financé et ii) regrouper tous les plans d'indemnisation après cessation de service en un seul fonds aux fins de gestion et d'établissement de rapports, tout en maintenant des comptes distincts pour le plan d'assurance maladie après cessation de service et pour les trois autres plans;
  
• examiné à plusieurs reprises avec le Commissaire aux comptes la façon dont cet engagement serait traité dans la comptabilité de fin d'année. Sous réserve des conclusions de l'étude du CCQA (FB), la FAO prévoyait de comptabiliser, à la fin de 1998 et les années suivantes, un trentième des obligations au titre de l'assurance maladie après cessation de service déterminées par une évaluation actuarielle en tant qu'engagement non financé. En outre, les états financiers de la FAO indiqueraient, en note, la partie non financée de l'engagement ainsi que de l'engagement conditionnel correspondant aux parts respectives des autres institutions.
  

9. En ce qui concerne le financement des obligations accumulées au titre de l'assurance maladie après cessation de service pour les années passées qui s'élèvent à 154,2 millions de dollars E.-U., il a été expliqué au Comité financier que la proposition consistait à aller de l'avant en tenant compte des aspects ci-après:

• l'étude du CCQA qui donnerait au système des Nations Unies des orientations pour résoudre cette question;
  
• les options pour réduire les dépenses médicales après cessation de service;
  
• les fonds qui pourraient être mis de côté pour faire face à ces obligations, qu'ils proviennent d'excédents budgétaires ou d'une allocation prioritaire des paiements d'arriérés;
  
• les avis du système des Nations Unies et des organes directeurs sur la façon de concilier les déficits de la Réserve générale, les arriérés et le restant des engagements non financés au titre de l'assurance maladie après cessation de service.

10. Le Comité a pris note des faits importants qui sont survenus et il a approuvé aussi les propositions de financement de l'assurance maladie après cessation de service indiquées ci-après:

• Coût des services du personnel en activité: que la totalité des coûts de l'assurance maladie pour le personnel en activité soient inscrits au budget conformément à l'avis du Conseil.
• Engagements accumulés pour le personnel à la retraite et en activité: en ce qui concerne les engagements pour les services passés, le Secrétariat ira de l'avant en tenant compte:
  

• des options visant à limiter les coûts des prestations médicales après cessation de service;
  
• des fonds qui pourraient être mis de côté pour faire face à ces obligations, qu'ils proviennent d'excédents budgétaires ou d'une allocation prioritaire des paiements d'arriérés;
  
• des avis du système des Nations Unies et en particulier du Groupe de travail susmentionné et des organes directeurs.
  

Cent treizième session du Conseil et vingt-neuvième session de la Conférence

11. A sa cent treizième session, le Conseil a examiné le rapport du Comité financier sur la base duquel le Secrétariat a préparé le Programme de travail et budget pour 1998-99 en y incorporant la recommandation du Conseil de prendre en compte la totalité du coût de la convention médicale, y compris l'assurance maladie après cessation de service, pour le personnel en activité, approuvée par le Comité financier (PTB 1998-99 C 97/3, paragraphes 167 à 169). La Conférence a approuvé le Programme de travail et budget à sa vingt-neuvième session.

Quatre-vingt-dixième session du Comité financier

12. À sa quatre-vingt-dixième session en septembre 1998, le Comité financier a passé en revue, maintenant que le financement de la couverture médicale pour le personnel en activité était assuré, les mesures à prendre pour financer les obligations en matière de couverture médicale après cessation de service au titre des services passés.

13. À cet égard, le Directeur général avait l'intention de suivre la procédure ci-après :

• Limitation des coûts des prestations médicales après cessation de service
• Financement
• Système des Nations Unies

14. En ce qui concerne le financement, le Directeur général a proposé un plan d'action comme suit :

1. Tout revenu produit par les placements détenus au titre du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel sera employé comme prévu initialement pour garantir que ces fonds soient suffisants pour amortir les obligations respectives.
2. Au cas où il y aurait un excédent du revenu des placements du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel par rapport aux besoins pour ces fonds, cette somme devrait, en principe, être mise en réserve pour couvrir les obligations en matière d'assurance maladie après cessation de service au titre des services passés.
3. Conformément à la pratique des organes directeurs d'établir des fonds distincts pour les prestations après cessation de service, le revenu des placements au titre du Régime des indemnités de départ et du Plan d'indemnisation du personnel dépassant les engagements serait affecté à un fonds d'assurance maladie après cessation de service, dont la création devrait être approuvée par le Conseil et la Conférence.
4. Nonobstant les dispositions de l'Article 6.1 b) du Règlement financier, tout excédent en espèces sur le Fonds général sera alloué en priorité au financement de ces engagements.

Cent quinzième session du Conseil et trentième session de la Conférence

15. Le Conseil a examiné le rapport du Comité financier à sa cent quinzième session. La Conférence a approuvé le Plan d'action à sa trentième session.