COFI/2001/7

INTRODUCCIÓN

1. La FAO recibió del Comité de Pesca (COFI), en su 23º período de sesiones de 1999, el mandato de elaborar un plan de acción internacional (PAI) para combatir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). A tal efecto, la FAO ha tomado medidas para cumplir ese mandato por medio de:

• consultas con organizaciones regionales de ordenación pesquera con el fin de examinar las actividades que han realizado para afrontar la pesca INDNR;
• la cooperación con el Gobierno de Australia en la convocación de una consulta de expertos para identificar medidas adecuadas para combatir la pesca INDNR, y
• la convocación de una consulta técnica sobre la pesca INDNR.

Se han adoptado estas medidas de forma secuencial y cada paso ha aportado contribuciones a la siguiente etapa.

2. El PAI para combatir la pesca INDNR será el cuarto plan que se concluya en el marco del Código de Conducta para la Pesca Responsable. Los tres PAI, que se han concluido ya y que se hallan en proceso de aplicación por los Estados, tienen por objeto reducir las capturas incidentales de aves marinas en la pesca con palangre, la conservación y ordenación de los tiburones y la ordenación de la capacidad de pesca.

3. Se ha determinado que la no entrada en vigor del Acuerdo de la FAO sobre el cumplimiento¹ de 1993 y del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces² de 1995 ha sido un factor que ha contribuido a la proliferación de la pesca INDNR. Si se hubieran aplicado estos instrumentos y si los estados hubieran cumplido plenamente las obligaciones del estado del pabellón en virtud del derecho internacional, se habría reducido mucho la incidencia de la pesca INDNR. Por consiguiente, como primera medida para afrontar la pesca INDNR, se estimula a los Estados que ratifiquen, se adhieran o acepten, según proceda, estos dos instrumentos.

ALCANCE Y EFECTOS DE LA PESCA INDNR
4. La pesca INDNR tiene consecuencias de amplio alcance para la ordenación sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros. Cuando no se controlan tales actividades pesqueras, queda fundamentalmente viciado el sistema en que se basan las decisiones de ordenación pesquera. Esta situación hace que no se consigan los objetivos de la ordenación y se pierdan oportunidades sociales y económicas tanto a largo como a corto plazo. En último término, la pesca INDNR podría provocar el colapso de una pesquería o mermar gravemente los esfuerzos encaminados a reconstruir poblaciones ícticas que se hallan ya agotadas.
5. Las iniciativas adoptadas por las organizaciones regionales de ordenación pesquera, que se examinan más adelante, demuestran la gravedad y el carácter mundial de la pesca INDNR, y la medida en que puede minar la labor de dichas organizaciones. Basándose en la información facilitada por estas organizaciones, resulta evidente que se practica la pesca INDNR en todos los océanos y tipos de pesquerías. Es más, la pesca INDNR es un problema causado por partes tanto contratantes como no contratantes de las organizaciones regionales de ordenación pesquera; no es causado solamente por barcos pesqueros de registros libres³ o de partes no contratantes en organizaciones regionales.
6. Una consideración fundamental al afrontar la pesca INDNR es la necesidad de asegurar que los Estados del pabellón cumplan sus obligaciones en virtud del derecho internacional. Los factores que probablemente contribuyen directamente a la pesca INDNR son, entre otros:

• la existencia de exceso de capacidad de flota;
• el pago de subvenciones gubernamentales (cuando mantienen o incrementan la capacidad);
• una fuerte demanda de mercado para determinados productos, y
• seguimiento, control y vigilancia (SCV) ineficaces.

LLAMAMIENTOS Y MEDIDAS PARA COMBATIR LA PESCA INDNR

7. Se han hecho llamamientos para combatir la pesca INDNR en foros internacionales y regionales desde comienzos de los años noventa, si bien desde hace mucho más tiempo se reconocen los efectos indeseables de este tipo de pesca. En los últimos años, los organismos del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones regionales han insistido en sus esfuerzos para asegurar una acción concertada y eficaz para reducir la incidencia creciente de la pesca INDNR. Los Estados y las organizaciones regionales de ordenación pesquera que han adoptado medidas para reducir la pesca INDNR apoyan estos llamamientos y medidas internacionales y regionales.

Iniciativas dentro del Sistema de las Naciones Unidas

8. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha afrontado de forma continua la pesca INDNR durante el pasado decenio. En la FAO, el COFI, en su período de sesiones de 1999, examinó la pesca INDNR. El Comité expresó preocupación por las informaciones presentadas que indicaban un aumento señalado de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, incluyendo el uso de "banderas de conveniencia"⁴. El Comité propuso una línea de acción y recomendó que se informara a la OMI sobre la importancia que el Comité asignaba a la necesidad de combatir la pesca INDNR.
9. Poco después de la reunión del COFI, la Reunión Ministerial de la FAO sobre la Pesca celebrada en marzo de 1999 aprobó una Declaración que, entre otras cosas, expresaba preocupación por el aumento de la pesca INDNR. Los Ministros declararon que, sin perjuicio de los derechos y obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional, debería prepararse un PAI que abordara todas las formas de pesca INDNR, incluyendo la realizada por barcos pesqueros de registros abiertos. Posteriormente, en junio de 1999 el Consejo de la FAO, al examinar el informe del 23º período de sesiones del COFI, instó a que la FAO adoptara un enfoque global para elaborar una estrategia que abordara el problema de la pesca INDNR. Además, el Consejo propuso que esa iniciativa se llevara a cabo mediante la preparación de un PAI en el marco del Código de Conducta para la Pesca Responsable.
10. Otros foros internacionales han centrado su atención y siguen centrándola en cuestiones relacionadas con la pesca INDNR. La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CSD), en su último período de sesiones de abril de 1999, examinó la cuestión y señaló que la FAO debía dar prioridad a la labor de crear un plan de acción mundial para acabar con todas las formas de pesca INDNR. La CSD subrayó la importancia de la actuación de los Estados del pabellón y del puerto para combatir la pesca INDNR. Además, en el informe de su período de sesiones, la CSD invitó a la OMI a elaborar, como cuestión de urgencia, medidas de carácter vinculante para garantizar que los barcos de todos los Estados del pabellón cumplan los reglamentos y normas internacionales, a fin de hacer plena y completamente efectivo el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (en particular, el Artículo 91), así como otros convenios pertinentes.
11. El Proceso abierto de consultas oficiosas de las Naciones Unidas sobre los océanos y el derecho del mar, en su reunión de fines de mayo y comienzos de junio de 2000, afrontó la cuestión de la pesca INDNR. En el informe de la reunión, entre otras cosas:

• se destaca la importancia de la labor realizada por la FAO para elaborar un PAI para combatir la pesca INDNR. La reunión pidió que la FAO continúe esa labor a fin de que el COFI, en su 24º período de sesiones, pueda aprobar elementos para ser incluidos en un PAI completo y eficaz;
• se invita a la FAO a que continúe sus acuerdos de cooperación con los organismos de las Naciones Unidas relativos a la pesca INDNR e informe al Secretario General sobre las prioridades de cooperación y coordinación en esta labor;
• se hace un llamamiento a los estados y organizaciones y acuerdos regionales de ordenación pesquera para que fomenten la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable dentro de sus esferas de competencia, y
• se destaca la colaboración FAO/OMI, junto con la OIT, para trabajar hacia un control más efectivo de los barcos pesqueros por parte del estado del pabellón y para tener en cuenta las funciones de los estados del puerto en el control de dichos barcos.⁵

12. La FAO está colaborando con la OMI para hacer efectivos los llamamientos internacionales encaminados a conseguir una acción concertada para combatir la pesca INDNR. Lo más notable a este respecto es que la FAO presentó a la 72ª reunión del Comité de Seguridad Marítima (CSM), celebrada en mayo de 2000, una propuesta para la formación de un Grupo de Trabajo Conjunto FAO/OMI sobre la pesca INDNR y cuestiones afines. El Comité aceptó esta propuesta de la FAO.

13. El Grupo de Trabajo Especial Conjunto FAO/OMI se reunió en la Sede de la FAO en Roma en octubre de 2000. Su finalidad es facilitar la labor de la FAO en materia de pesca INDNR y responder a los llamamientos hechos en los foros internacionales en 1999 y 2000 solicitando una cooperación más estrecha entre la FAO y la OMI en cuestiones fundamentales para combatir la pesca INDNR. El Grupo centra su labor principalmente en cuestiones técnicas relacionadas con el control del estado del pabellón sobre los barcos pesqueros y las medidas del estado del puerto para los barcos pesqueros.⁶
Medidas adoptadas por organizaciones regionales de ordenación pesquera
14. Las organizaciones regionales de ordenación pesquera y otros foros han examinado, en sus reuniones ordinarias y especiales, la cuestión de la pesca INDNR y han emprendido acciones independientemente del proceso dirigido por la FAO para elaborar un PAI con el fin de combatir la pesca INDNR. Al menos seis organizaciones han adoptado, individualmente o en combinación, medidas regionales para combatir la pesca INDNR en términos de pescado (principalmente planes de documentación de las capturas que tratan de determinar el origen del pescado capturado e influir en su venta) y del puerto (control de los desembarques de pescado). Al menos otras seis organizaciones se hallan en proceso de reexaminar las medidas adoptadas contra la pesca INDNR.
15. La Segunda reunión de los organismos o acuerdos pesqueros regionales de la FAO o no pertenecientes a ella se celebrará en Roma en febrero de 2001 y se afrontará la cuestión de la pesca INDNR. Se prevé que los debates de estos organismos constituyan una aportación al proyecto de PAI para combatir la pesca INDNR antes de su finalización y presentación al 24º período de sesiones del COFI.
Acción al nivel nacional
16. Algunos estados han adoptado medidas para fortalecer la acción nacional contra la pesca INDNR. Tales medidas han incluido:

• la revisión de la legislación nacional sobre pesca y sectores afines para cerrar las "escapatorias" que permiten la pesca INDNR y otras actividades similares;
• la aplicación del Acuerdo de la FAO sobre el cumplimento⁷ de 1993, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995 y el Código de Conducta para la Pesca Responsable;
• medidas estrictas del Estado del pabellón para asegurar que los barcos cumplan plenamente las leyes nacionales y, en su caso, los acuerdos regionales aceptados, y fortalecimiento del SCV nacional;
• negación de acceso al puerto a barcos que se sabe que practican la pesca INDNR;
• desmatriculación de los barcos que hayan sido declarados o condenados en un tribunal por haber practicado la pesca INDNR; y
• cierre de mercados mediante la prohibición de desembarques cuando se haya capturado el pescado no cumpliendo los acuerdos regionales de conservación y ordenación.

17. La adopción de estas medidas por los Estados es decisiva para fortalecer la acción internacional y regional encaminada a afrontar la pesca INDNR. A falta de un control pleno y eficaz de los barcos pesqueros por parte de los Estados del pabellón, para combatir la pesca INDN, se necesita la aplicación de medidas del Estado del puerto y de medidas relacionadas con el comercio para el pescado capturado no cumpliendo los acuerdos nacionales o regionales de conservación y ordenación.

PROCESO PARA LA ELABORACIÓN DEL PAI

18. Tras la celebración de consultas con organizaciones regionales de ordenación pesquera sobre la medida y gravedad de la pesca INDNR en sus zonas respectivas, el Gobierno de Australia, en cooperación con la FAO, convocó una Consulta de expertos sobre la pesca INDNR en Sydney, Australia, en mayo de 2000. La finalidad de dicha reunión era estudiar todas las cuestiones técnicas y jurídicas pertinentes relacionadas con la pesca INDNR y elaborar un anteproyecto de PAI para combatir la pesca INDNR.

19. El informe de la Consulta de expertos de Sydney, que llevaba adjunto un anteproyecto de PAI titulado "Plan de acción internacional para prevenir, impedir y eliminar la pesca ilegal, no documentada y no reglamentada", se distribuyó a los Miembros de la FAO y a la comunidad internacional. El informe de la reunión de Sydney se presentó también a la Consulta Técnica de la FAO sobre la pesca INDNR que se celebró en Roma, Italia, del 2 al 6 de octubre de 2000.

20. La Consulta Técnica acordó utilizar el anteproyecto de PAI elaborado en Sydney como punto de partida para los debates. Se hizo esto en el entendimiento explícito de que todas las partes del anteproyecto estaban sujetas a negociación y que la aceptación del texto de Sydney en manera alguna evitaba o prejuzgaba el debate sobre cualquier tema en la Consulta Técnica.

21. La Consulta Técnica logró notables progresos en la elaboración del PAI para combatir la pesca INDN, pese al carácter complejo de las cuestiones. No obstante, no fue posible completar una segunda lectura del texto. Por consiguiente, se ha programado la celebración de una Segunda Consulta Técnica sobre la pesca INDNR en la Sede de la FAO, los días 22 y 23 de febrero de 2001, con vistas a finalizar el proyecto de PAI. El proyecto de PAI para combatir la pesca INDNR se presentará al COFI al comienzo de su período de sesiones, como documento COFI/2001/7 Add.

APLICACIÓN Y SEGUIMIENTO

22. Si el COFI acepta el proyecto de PAI, se prevé que todos los estados, independientemente de su función en el sector pesquero (estado ribereño, estado del pabellón y estado del puerto), aplicarán el PAI, individualmente y mediante su participación en las organizaciones regionales de ordenación pesquera.

23. El COFI vigilará la aplicación del PAI para combatir la pesca INDNR, como lo hace ya con los otros tres PAI, en el contexto de las deliberaciones del Comité relacionadas con la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable. Actualmente, los Miembros de la FAO están realizando un proceso de autoevaluación, pero es posible que más adelante se desarrollen evaluaciones ampliadas o adicionales como medio para mejorar la presentación de informes y el seguimiento.

ACCIÓN PROPUESTA PARA EL COMITÉ

24. Se invita al Comité a que tome nota de los progresos realizados en la elaboración del proyecto de PAI para combatir la pesca INDN, y haga observaciones, según proceda. El proyecto de PAI figura como documento COFI/2001/7 Add.

1

FAO. 1995. Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar. FAO. Roma. El acuerdo entrará en vigor a partir de la fecha en que el Director General de la FAO reciba el 25º instrumento de aceptación. Al 1º de octubre de 2000, habían aceptado el Acuerdo sobre el Cumplimiento 17 Estados y la CE.

2

FAO y Naciones Unidas. 1998. Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios. International Fisheries Instruments with Index. UN. New York. 110p. Este documento incluye también el Código de Conducta para la Pesca Responsable y el Acuerdo sobre el Cumplimiento. El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces de 1995 entrará en vigor 30 días después de la fecha de depósito del 30º instrumento de ratificación o adhesión. Al 13 de octubre de 2000 el Acuerdo había recibido 28 ratificaciones o adhesiones.

3

En este documento se usa la expresión "registro libre" con preferencia a "pabellones de conveniencia" ya que esta última causa dificultades para algunos países que utilizan dichos registros.

4

Informe del 23º período de sesiones del Comité de Pesca, Roma, Italia, 15-19 de febrero de 1999. Párrafo 72.

5

Véanse los párrafos 9 a 14 del Informe sobre la labor del proceso abierto de consultas oficiosas de las Naciones Unidas sobre los océanos y el derecho del mar. Asamblea General de las Naciones Unidas, documento A/55/274. Naciones Unidas. Nueva York.

6

El Informe del Grupo de Trabajo se facilita a este período de sesiones en el documento COFI/2001/Inf.10.

7

Canadá , los Estados Unidos de América y el Japón han facilitado ya la información exigida en el Artículo VI del Acuerdo, incluso aunque este no haya entrado en vigor.