مقدمة

1-  تدارست اللجنة، خلال اجتماعها الأخير اقتراحاً كان قد أدرج في الخطة المتوسطة الأجل للفترة 2004-2009 يقضي بإدخال عملية إعداد الميزانية الرأسمالية في المنظمة. ويبين تقرير اللجنة المناقشات التي دارت على النحو التالي:

20- أبلغت اللجنة بالمنافع المحتملة العائدة على المنظمة نتيجة لإعداد ميزانية رأسمالية لتمويل بنود رأسمالية لمرة واحدة. وفي حين اعترفت اللجنة بأن هذا النهج يمثل ممارسة مقبولة تماما، فإنها طلبت الحصول على المزيد من المعلومات كي يتسنى لها دراسة مزايا هذا النهج. وأبلغت أنه سيتم إعداد وثيقة أكثر تفصيلاً عن إعداد الميزانية الرأسمالية لدراستها من قبل اللجنة.[1]

2-      ولدى دراسة الخطة المتوسطة الأجل وتقرير لجنة المالية، خلص المجلس في دورته الثالثة والعشرين بعد المائة إلى ما يلي:

58- ولاحظ المجلس أيضا أن الخطة المتوسطة الأجل قد تطرقت إلى موضوع الميزانية الرأسمالية بغرض تمويل بنود لمرة واحدة. وأعرب عن الأمل في دراسة هذه المسألة من جانب لجنة المالية من أجل تقييم تبعاتها.[2]

3-      وتتفحص هذه الوثيقة الاقتراح بقدر أكثر من التعمق، وتلتمس تأييد لجنة المالية للبدء بإدخال شكل محدود من الميزانية الرأسمالية في الفترة المالية 2004-2005.

معلومات أساسية

4-      إن الأوقات الحالية التي تشهد تغيرات تقانة سريعة وتنهض فيها الحاجة إلى وضع أجيال جديدة من النظم الإدارية الأفضل كفاءة على فترات متكررة، تتطلب مقتنيات مرتفعة التكلفة من جانب المنظمة. وهي تكلفة تتركز في فترات قصيرة. وتسري نفس الاعتبارات على المقتنيات الرئيسية من معدات تقانة المعلومات والاتصال أو تعزيز مباني المقر. غير أن المنظمة تعمل على أساس ميزانية سنتين دون توافر إمكانية لترحيل أو تجميع "الاحتياطيات" في نهاية الفترة المالية.

5-       وبوسع الشركات التجارية أن تكون مسؤولة عن الإهلاك، وقد تفكر في ترتيبات الميزانية الرأسمالية في حين تستطيع الحكومات أن ترصد اعتمادات للمصروفات الاستثنائية لمدة واحدة في ميزانيات الإدارة العامة دون الاضطرار بالضرورة إلى "استيعاب" التكاليف في ميزانية ثابتة. غير أن المنظمة لا تمتلك حاليا هذه الخيارات إلاً أنه يظل يتوقع منها أن تنفذ البرامج بطريقة تتسم بالكفاءة وحسن التوقيت ومردودية التكاليف؛ وهو أمر يمكن أن يتعرض للاضطراب نتيجة لذروة الاحتياجات المالية المشار إليها أعلاه والتي لا يتوافر لها أي احتياطي. ومما يؤسف له أنها تضطر إلى "التضييق الشديد" محاولة موازنة الموارد لاستيعاب الاستثمارات اللازمة لمرة واحدة في حدود ميزانية ثابتة. وقد أدى ذلك في كثير من الأحيان إلى حدوث حالات تأخير وإحباط فضلاً عن عمليات نقل من البرامج الفنية في إطار الميزانية. وأسفر ذلك في بعض الأحيان عن نتائج أقل من مثالية. ويتعلق أحد الأمثلة الأخيرة بمشروع أوراكل حيث أرجع قدر كبير من مشكلات التنفيذ، في جزء كبير، إلى نقص الموارد الكافية والمضمونة.

6-      وتجدر الإشارة إلى أن مصدرين مستقلين على الأقل قد أوصيا مؤخراً بإدخال الميزانية الرأسمالية في المنظمة.

7-      فقد طلب من مكتب KPMG وهو مكتب محاسبة دولي دراسة هيكل التوظيف في قسم نظم وتقانة المعلومات، ولدى قيامه بهذا العمل حدد العديد من المعوقات التي تحول دون تنفيذ وظائفه بكفاءة. وخلص هذا المكتب على وجه الخصوص إلى أن:

          تنفيذ عمليات تقانة المعلومات يتطلب بنية أساسية محدثة لتقانة المعلومات والاتصال يتعين صيانتها بصورة متواصلة. ويتعين لتدعيم توافر نظم تقانة المعلومات في المدى الطويل، تنفيذ برامج لإحلال المعدات والبرمجيات لضمان الارتقاء بالنهج ونظم التشغيل بصورة دورية. ويمكن أن تضمن آلية الميزانية الرأسمالية التمويل اللازم لترحيل النهج بصورة سلسة تحت إشراف ومسؤولية قسم الشؤون المالية.[3]

8-      ومن المصادفة أن وحدة التفتيش المشتركة خلصت إلى استنتاج مماثل في "استعراض الإدارة والتنظيم في المنظمة" الذي أجرته:

          لعل المجلس يوافق على المقترحات الواردة في الخطة المتوسطة الأجل للفترة 2004-2009 فيما يتعلق بتطبيق إعداد ميزانية رأسمالية لضمان توافر تمويل كاف ومستقر لزيادة تطوير النظم الإدارية الجامعة.[4]

إعداد الميزانية الرأسمالية في منظومة الأمم المتحدة

9-      أجري استعراض للبيانات المالية واللوائح المالية لكل من منظمة الأغذية والزراعة والوكالة الدولية للطاقة الذرية ومنظمة الطيران المدني الدولي ومنظمة العمل الدولية والاتحاد الدولي للاتصالات واليونيدو واليونسكو والاتحاد البريدي العالمي وبرنامج الأغذية العالمي ومنظمة الصحة العالمية فيما يتعلق بالحسابات أو الأموال الرأسمالية الخاصة. ويتضمن الملحق الأول بهذه الوثيقة جدولاً يتناول هذه الحسابات أو الأموال ومصادر تمويلها والغرض منها. ولم يمكن الحصول بسهولة على البيانات المتعلقة بالمنظمة البحرية والمنظمة العالمية للملكية الفكرية، والمنظمة العالمية للأرصاد الجوية من مواقعها على شبكة الإنترنت. وقد استبعدت الأمم المتحدة من الاستعراض، بالنظر إلى أن لكل وحدة فرعية قواعد مختلفة، ولا تسري على المنظمات الممولة طوعيا (برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ومفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين واليونيسيف) بوصفها سوابق للوكالات المتخصصة نتيجة لهيكل الإدارة المختلف الخاص بها وطرق تمويلها.

10-     وقد أنشأت سبع منظمات من المنظمات العشر (منظمة العمل الدولية والاتحاد الدولي للاتصالات، واليونيدو واليونسكو، والاتحاد البريدي العالمي، وبرنامج الأغذية العالمي ومنظمة الصحة العالمية) المدرجة في الملحق أموالاً منفصلة لتغطية الإصلاحات وإعادة التعمير في مبانيها الخاصة. وتحصل أموال منظمة العمل الدولية والاتحاد الدولي للاتصالات واليونسكو ومنظمة الصحة العالمية على دخل من الإيجارات. وتمول مرافق الاتحاد الدولي للاتصالات واليونيدو من اعتمادات الميزانية. والغرض من الأموال هو توفير موارد مالية لمواجهة الطوارئ والقيام بالإصلاحات والتجديدات المقررة دون اعتبار لقيود ميزانية الفترة المالية. وباستثناء أموال العقارات الخاصة بمنظمة الصحة العالمية، لا يبدو أن المصروفات من هذه الأموال تتضمن اعتمادات أو ترخيص من المؤتمر وإن كان جميعها يقدم تقارير من خلال بياناتها المالية.

11-     وهناك عدد قليل من الأموال - منظمة العمل الدولية والوكالة الدولية للطاقة الذرية ومنظمة الصحة العالمية -يودع في أرصدة غير منفقة بفوائد.

12-     ولدى الوكالة الدولية للطاقة الذرية بالفعل حساب لإحلال المعدات تم تمويله من فائض عام 1993 إلاً أنه لم يجر تجديده. واستطاعت منظمة العمل الدولية أن تستفيد من فائض الفترة 1998-1999 في تمويل مشروع إحلال المعدات باستخدام حساب منفصل غير خاضع للإغلاق في نهاية الفترة المالية. ولا يبدو أن المستندات المنشئة لهذه الأموال تحد من استخدامها في المستقبل في أغراض أخرى بافتراض توافر هذه الأموال. كما جرت معاملة مشروع شبكة البرنامج ونطاقه العالمي للمعلومات في برنامج الأغذية العالمي كأموال منفصلة دون إغلاق في نهاية الفترة المالية. فلدى البرنامج أموال من اعتمادات الميزانية ومن المنح المباشرة من الولايات المتحدة واليابان. وتم تمويل الرصيد غير المنفق البالغ نحو 5.5 مليون دولار إلى حساب أرصدة رأسمالية، ويعمل البرنامج حاليا على وضع قواعد لاستخدامه.

13-     ولم يهلك أي من الوكالات العشر التي جرى استعراضها أي من الأرصدة الثابتة. ويشير مشروع تقرير فريق مهمات الأمم المتحدة المعني باستعراض المعايير المحاسبية في منظومة الأمم المتحدة والمعايير المحاسبية للقطاع العام الدولي إلى أن ذلك أمراً متماثلاً في مختلف أنحاء منظومة الأمم المتحدة، وأن ثمة اعتراض رئيسي على تنفيذ المعايير المحاسبية للقطاع العام الدولي يتعلق بالقلق إزاء تأثير المعيار رقم 17 المتعلق بمتطلبات إهلاك المعامل والمعدات المملوكة.

14-     ويمكن الاستنتاج من التجارب المشار إليها أعلاه إلى أن هذه الحسابات/الأموال، عموماً، قد أدخلت في كثير من الأحيان على أساس مخصص لتلبية احتياجات خاصة وليس استيعاب تخطيط استباقي لمصروفات رأسمالية في الأجل المتوسط. وفي رأي المدير العام أن الحاجة إلى الاستثمار في التقانة والبنية الأساسية الحديثة باعتباره شرطاً مسبقاً لمحافظة المنظمة على ميزتها النسبية يتطلب أسلوباً أكثر منهجية. غير أنه لكي تنتقل المنظمة إلى المحاسبة الكاملة عن الأصول الثابتة مع الإهلاك سوف يخرجها بالتأكيد من الممارسة السارية في المنظومة بأسرها ولذا قد ينظر إليه على أنه اقتراح جذري في هذه المرحلة.

نهج ممكن إزاء إعداد الميزانية الرأسمالية في المنظمة

15-     من رأي الأمانة أنه بدلا من إجراء تغيير جذري مفاجئ، ينبغي للمنظمة أن تدرس نهجاً إضافياً قد يتطور على مدى عدة فترات مالية مع تزايد المعارف بشأن أنماط الإنفاق الرأسمالي. ويشمل ذلك إنشاء مرفق للمصروفات الرأسمالية (يشار إليه فيما بعد بالمرفق) يجري تحديده أدناه بصورة أكثر تفصيلاً.

الغرض

16-     سيكون الغرض من المرفق هو إتاحة الفرصة للمنظمة لإدارة نشاطاتها التي تشتمل على مصروفات رأسمالية. وتعرّف هذه بأنها المصروفات على أصول مادية وغير مادية، لفترة معينة تتجاوز فترة السنتين المالية في المنظمة وتتطلب مستوى من الموارد يتعذر تمويله في إطار اعتمادات فترة مالية وحيدة. وتتطلب هذه المصروفات، بحكم تعريفها، إدارة أموال على امتداد فترة تزيد على عامين.

الآلية

17-     يتألف المرفق من عنصرين منفصلين وإن كانا مترابطين:

                ·                الباب الثامن من الميزانية الذي قد يتألف أيضا من العديد من البرامج الرئيسية (مثل تقانة المعلومات والاتصالات والمباني وغير ذلك)؛

                ·                حساب احتياطي يسمى حساب المصروفات الرأسمالية، ينشئه المؤتمر بمقتضى المادة 6-8 من اللائحة المالية.

18-     ويوفر الباب الثامن من قرار ربط الميزانية الترخيص بالإنفاق على النحو المتوخى في المادة 4-1(أ) من اللائحة المالية. وتستند خطط الإنفاق في نهاية المطاف إلى برنامج للإنفاق الرأسمالي على المدى المتوسط يجري تطويره كجزء من الخطة المتوسطة الأجل المتوالية، ومن ثم يجري تحديثه كل عامين. ويمكن، في أي فترة مالية، أن يتألف المبلغ المدرج من أموال من اعتمادات البرنامج العادي فضلاً عن الإيرادات في شكل جزء أو كل الموارد المحتفظ بها بالفعل في حساب المصروفات الرأسمالية.

19-     ويتبع ذلك أن قرار ربط الميزانية سوف يتضمن خصماً من الاعتمادات الصافية يعادل ذلك الجزء من التمويل الذي يقترح تمويله من حساب المصروفات الرأسمالية للوصول إلى الرقم الخاص بالاشتراكات المقررة – بنفس الطريقة التي تعالج بها الإيرادات المتنوعة الآن.

20-     ولأغراض توافر الموارد الكلية، على النحو المبين مثلاً في الفقرة السابقة على الفترة CSX الواردة في موجز برنامج العمل والميزانية للفترة المالية 2004-2005، يجري بيان التمويل المفترض أنه يلزم للفترة المالية من رصيد حساب المصروفات الرأسمالية:

21-     ويمكن خلال الفترة المالية أن يقترح المدير العام عمليات نقل فيما بين أبواب الميزانية (مثل من أو إلى الباب الثامن) لكي توافق عليها لجنة المالية على النحو المنصوص عليه في المادة 4-5(ب) من اللائحة المالية.

22-     ويجري في نهاية الفترة المالية، تحويل أي رصيد في الباب الثامن من الفرق بين المبلغ المنفق وذلك المدرج (بعد عمليات النقل المعتمدة) إلى حساب المصروفات الرأسمالية.

المصروفات والإدارة

23-     سوف تدرج المصروفات المقترحة من المرفق في الخطة المتوسطة الأجل ثم تحدد بدرجة أكبر في مقترحات الميزانية في إطار الباب الثامن من برنامج العمل والميزانية. وسوف تقدم تقارير بعد الانتهاء من الإنفاق إلى الأعضاء في شكل كشوف مالية، والتقرير السنوي عن أداء الميزانية وفي تقرير تنفيذ البرامج.

مصادر الأموال

24-     يقترح تطبيق مصادر الأموال التالية:

        ·          اعتمادات ميزانية البرنامج العادي يمكن إدراجها في المرفق سواء من خلال قرار ربط الميزانية على النحو المبين أعلاه أو عن طريق موافقة لجنة المالية وفقا للمنصوص عليه في المادة 4-5(ب) من اللائحة المالية.

        ·          الإيرادات من الفوائد الصافية المتحققة لأرصدة البرنامج العادي بعد خصم أتعاب المصارف، والخصوم المستحقة مقابل تحصيل الاشتراكات في موعد مبكر (أي أن ذلك سوف يمول من الإيرادات المتنوعة إلى المرفق).

        ·          المساهمات الطوعية يمكن أيضا أن تدرج في الحساب ما دامت الجهة المتبرعة موافقة على خلط المساهمة مع الموارد الأخرى في الحساب. ويمكن مناولتها عن طريق حسابات أمانة منفصلة.

25-     كما يقترح تمويل الرصيد غير المنفق من المتأخرات التي تسددها الدولة التي تدفع أكبر اشتراك في 31/12/2005 إلى المرفق. ولن يغير ذلك من الاستخدام المتوخى لهذه الأموال.

الخلاصة والتوصيات

26-     يقصد بالاقتراح أن تكون الخطوة الأولى نحو إدخال الميزانية الرأسمالية في المنظمة. وهو نهج متحفظ، وذلك جزئيا لأن البيانات التاريخية بشأن المصروفات الرأسمالية محدودة للغاية كما أن تعريف هذه المصروفات غير معترف به أو مسجل في نظم معلوماتنا. ولذا سيتعين علينا أن نجمع البيانات اللازمة لزيادة تحديث النهج خلال السنوات القادمة وإدخال خطة المصروفات الرأسمالية في الخطة المتوسطة الأجل على النحو المتوخى في الفقرة 18 أعلاه.

27-     وفي غضون ذلك، يرجى من لجنة المالية استعراض الاقتراح والموافقة على رفعه للمجلس لدراسته. وسوف تمضي الأمانة، رهنا بالموافقة من حيث المبدأ، في تحديد التغييرات التي قد تكون ضرورية في اللائحة المالية لعرضها في نهاية الأمر للدراسة من جانب لجنة المالية، ولجنة الشؤون الدستورية والقانونية، والمجلس والمؤتمر.