CL 125/INF/19 |
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CL 125/INF/19 |
Cent vingt-cinquième session |
Rome, 26-28 novembre 2003 |
Informations sur la méthodologie de la mise en recouvrement fractionnée des contributions et aspects pratiques |
Comme l’a demandé le Comité financier à sa cent quatrième session en septembre 2003, le présent document est soumis au Conseil pour information. En vue de faciliter la compréhension de la question de la mise en recouvrement fractionnée des contributions et son incidence sur le calcul et le recouvrement des contributions des États Membres, le Secrétariat a préparé une « foire aux questions ». Chaque question est suivie d’une brève explication. Le document se compose de quatre parties consacrées aux aspects budgétaires, aux contributions des États Membres, aux aspects pratiques de l’application, et à un glossaire, organisées comme suit sous forme d’annexes.
Annexe A – Incidences budgétaires.
Annexe B – Incidences pour les contributions des États Membres.
Annexe C – Exemples d’application pratique pour les contributions des États Membres.
Qu’est-ce que la mise en recouvrement fractionnée des contributions?
1. La mise en recouvrement fractionnée des contributions est un système de calcul en deux monnaies par lequel les contributions qui doivent être versées par les Membres à l’Organisation sont indiquées en deux montants – exprimés dans chacune des deux monnaies retenues. Actuellement, le budget de la FAO est préparé et approuvé en dollars EU et les contributions des États Membres sont calculées et versées en dollars EU. Dans le cadre du système proposé de mise en recouvrement fractionnée, le budget serait encore calculé en dollars EU mais le montant approuvé serait fractionné en dollars EU et en euros.
En quoi le recouvrement fractionné est-il utile à l’Organisation?
2. La FAO dépense une proportion importante de son budget en euros (par exemple 44 pour cent en 2002). Comme elle reçoit la totalité des contributions de ses membres en dollars EU, elle doit acheter des euros pour s’acquitter des dépenses qu’elle engage dans cette monnaie. Chacune de ces opérations présente un risque de change (gain ou perte) du fait de la différence entre le taux de change budgétaire et le taux de change effectif. La mise en recouvrement fractionnée des contributions permettrait à l’Organisation de faire correspondre les recettes et les dépenses dans ces deux principales monnaies opérationnelles (le dollar EU et l’euro), supprimant ainsi en grande partie l’obligation d’acheter des euros et éliminant ainsi le risque de change.
Comment ce risque était-il géré jusqu’ici?
3. Jusqu’au début des années 90, le risque était faible puisque lors du vote du budget par la Conférence, celle-ci ajustait le taux monétaire en prenant le taux au comptant du jour même et acceptait les conséquences de cette révision sur le montant total du budget. En d’autres termes, si le montant des contributions augmentait en raison de fluctuations des taux de change, les États Membres étaient obligés d’accepter la majoration – et il en allait de même lorsque le montant des contributions baissait.
4. Puis vint la période des budgets à croissance nominale zéro (CNZ). La particularité de la stratégie de la CNZ est que le budget a un montant en valeur absolue fixé d’avance pendant le processus de négociation et qu’aucun ajustement n’intervient le jour de l’adoption du budget pour tenir compte de la variation du taux de change du dollar EU. Dans le cadre de cette stratégie, l’effet de la variation des taux de change d’un exercice biennal à l’autre ne pèse plus sur les États Membres mais sur le Programme de travail, ce qui peut représenter un risque massif pour ce dernier.
Pourquoi présenter maintenant une telle proposition?
5. Cette proposition est examinée depuis trois ans par le Comité financier. Dans un premier temps, l’urgence a été tempérée par le raffermissement du dollar EU pendant toute cette période. Cependant, en raison de la tendance persistante du dollar à la baisse (depuis l’été 2002), le Programme de travail essuiera une perte massive du pouvoir d’achat lors du passage du taux budgétaire 2002-2003, approuvé à 1 euro = 0,880 dollar EU, au taux qui devrait être approuvé pour 2004-2005. Par exemple, si le taux effectif actuel de 1 euro = 1,15 dollar EU était retenu comme taux budgétaire, le chiffre des augmentations de coût dans le cadre d’un budget à croissance réelle zéro (CRZ) devrait être relevé d’environ 100 millions de dollars EU. Étant donné que le Conseil a estimé que le Programme de travail et budget devrait être protégé dans toute la mesure possible des effets des fluctuations des taux de change, le règlement de cette question revêt maintenant une certaine urgence.
Qui, dans ces conditions, supporte le risque de gains ou de pertes entre les deux monnaies?
6. Avec la mise en recouvrement fractionnée des contributions, le risque de change positif ou négatif découlant de la fluctuation des taux de change d’un exercice biennal à l’autre pèse sur les États Membres. Avant l’adoption de la stratégie de croissance nominale zéro (CNZ) tous les États Membres, y compris ceux dont la monnaie est fondée sur le dollar EU, se partageaient la charge des gains et des pertes de change car les ouvertures de crédits étaient toujours ajustées en fonction du taux au comptant en vigueur le jour de l’approbation du budget par la Conférence.
Obligés par ce nouveau système à verser leurs contributions dans deux monnaies, les États Membres ne verront-ils pas doubler leur risque de change?
7. Non – la mise en recouvrement fractionnée des contributions réduit généralement le risque pour la plupart des Membres. Selon la méthode traditionnelle (contribution en dollars EU), tous les Membres dont la monnaie nationale n’est pas le dollar EU (ou une monnaie liée au dollar) sont exposés à un risque de change. La mise en recouvrement dans deux monnaies ne double pas ce risque, mais le diversifie et l’annule même parfoisa.
La méthode du recouvrement fractionné des contributions restreint-elle le pouvoir décisionnel des États Membres en matière de budget?
8. Loin de restreindre le pouvoir de décision en matière de budget, cette méthode est conforme à l’objectif déclaré des États Membres consistant à protéger le Programme de travail et budget approuvé dans toute la mesure possible contre les effets des fluctuations des taux de change. Ainsi, tandis que les États Membres n’auraient pas à décider comment gérer les fluctuations des taux de change, ils devraient se prononcer sur l’ampleur des augmentations ou réductions de programme. Par exemple, un budget à croissance nominale zéro serait, dans le cadre de la mise en recouvrement fractionnée des contributions, indiqué en deux montants établis en valeur absolue (un montant en dollars EU et un montant en euros), à un niveau où la réduction de programmes serait égale aux augmentations de coûts estimatives, ce qui supposerait l’absorption totale des augmentations de coûts. Naturellement l’ampleur de la variation de programme (augmentation ou réduction) est à la discrétion des États Membres.
Le taux de change adopté pour le budget influence-t-il le montant de la contribution d’un État Membre dans chacune des deux monnaies?
9. Non. Les montants absolus en euros et en dollars EU de la contribution fractionnée restent les mêmes quel que soit le taux budgétaire adopté. Le Comité financier est convenu de recommander que le taux budgétaire soit établi préalablement au Programme de travail et budget sur la base du taux moyen à terme pour deux ans au premier juillet de l’année de la Conférence. Cependant, comme dans le cadre de la mise en recouvrement fractionnée des contributions, les sommes en euros dont l’Organisation a besoin sont payées par les Membres dans cette monnaie, l’effet de change n’entre pas en ligne de compte. En effet, le montant total en dollars pour les contributions mises en recouvrement (qui dépend du taux de change adopté) devient un chiffre nominal. Le coût effectif pour chaque État Membre dans sa propre monnaie dépendra, comme précédemment, du taux de change entre sa monnaie et la monnaie (ou les monnaies) utilisées pour la mise en recouvrement de sa contribution.
Que font les autres institutions des Nations Unies et pourquoi la FAO doit-elle trouver une solution différente?
10. La plupart des institutions établissent les contributions en une seule monnaie, qui est généralement la devise fonctionnelle de l’Organisation (par exemple, le dollar EU pour les institutions ayant leur siège à New York et le franc suisse pour celles de Genève), et gèrent le risque restant au moyen d’opérations de couverture. Il faut noter que, dans leur quasi-totalité, ces institutions sont confrontées à un risque beaucoup plus réduit que la FAO car la devise qui vient au second rang d’importance représente normalement une très faible part de leur budget total (moins de 15 pour cent). Dans le cas contraire (par exemple à Paris avec l’UNESCO et à Vienne avec l’AIEA), la mise en recouvrement fractionnée des contributions est appliquée. Il faut savoir que la FAO est dans une position unique, car elle dépense une forte proportion de son budget (44 pour cent en 2002) dans une seule monnaie, l’euro, qui n’est PAS la monnaie utilisée pour calculer les contributions – soit davantage que les institutions qui utilisent déjà la mise en recouvrement fractionnée des contributions.
L’Organisation a-t-elle sollicité l’avis d’experts sur la meilleure façon de protéger le Programme de travail des fluctuations des taux de change?
11. Oui. La Cour des comptes (alors Commissaire aux comptes de l’Organisation), dans son avis à la quatre-vingt-dix-neuvième session du Comité financier, a indiqué « l’importance d’examiner la question de la devise fonctionnelle de l’Organisation et les moyens de protéger le Programme de travail des fluctuations des taux de change, notant en particulier l’utilité potentielle à cet égard de la mise en recouvrement fractionnée ». Dans son rapport remis ensuite à la FAO, KPMG, cabinet comptable de renommée internationale, a formulé explicitement l’avis que « cette option (la mise en recouvrement fractionnée) présente l’avantage évident de protéger à long terme le Programme de travail de la FAO et nous pensons que la mise en recouvrement fractionnée est la stratégie la plus efficace de couverture des risques pour la FAO ». Aucune autre stratégie n’a été trouvée pour répondre comme le fait celle-ci aux soucis exprimés par le Conseil que le Programme de travail et budget approuvé soit protégé dans toute la mesure possible des effets des fluctuations de taux de change.
L’achat à terme n’est-il pas une meilleure solution?
12. Théoriquement, l’achat à terme peut assurer une protection du budget pendant un exercice biennal. Étant donné la biennalisation des ouvertures de crédits, il est viable de conclure un contrat et d’acheter à terme les euros dont l’Organisation a besoin pour toute la durée de l’exercice biennal. Par exemple, nous avons recouru à cette option en 2002-2003 et sommes donc encore en train d’acheter nos euros chaque mois au taux de 1 euro = 0,880 dollar EU – ce qui permet de protéger efficacement le Programme de travail jusqu’à la fin de l’exercice biennal et même de dégager des gains. Toutefois, le contrat d’achat à terme ne procure pas une protection intégrale en cours d’exercice en cas d’écart entre le taux à terme et le taux budgétaire et lorsque les taux du marché deviennent plus avantageux que le taux à terme. En 2000-2001, l’Organisation a ainsi subi une perte de change de quelque 20 millions de dollars EU. De plus, l’actuel contrat d’achat à terme vient à échéance le 31 décembre 2003. Après cette date, à montant égal, les achats d’euros coûteront à l’Organisation 30 pour cent de plus en dollars. Voilà le nœud du problème – les achats à terme ne peuvent être appliqués sur plusieurs exercices biennaux dans le cadre du Règlement financier en vigueur, et même si cela était possible, le marché ne permet pas d’étirer l’option d’achat à terme sur une période très longue. Autrement dit, l’achat à terme peut constituer une solution pendant un exercice biennal, mais ne peut fonctionner d’un exercice à l’autre.
Pourquoi ne pas faire absorber les gains et pertes de change par le Compte de réserve spécial?
13. Le Compte de réserve spécial (CRS) n’est pas un moyen approprié de protéger le Programme de travail d’un exercice à l’autre. Tout d’abord, il n’a PAS été créé pour aider à protéger le Programme de travail contre les fluctuations des taux de change entre les exercices. Il sert plutôt de compte de compensation pour les gains et pertes liés à certaines opérations, permettant de les regrouper dans un compte spécial au lieu de toucher au Programme de travail pendant l’exercice biennal.
En théorie, le plafond du CRS est fixé à 5 pour cent du budget opérationnel effectif (soit 32,6 millions de dollars EU), ce qui ne suffirait pas pour couvrir la perte de pouvoir d’achat actuellement estimée à 100 millions de dollars EU. En réalité, la situation est plus grave puisque au 30 juin 2003, le CRS avait un solde de 15 millions de dollars EU seulement.
Le jeu en vaut-il la chandelle – quel est le coût d’un tel changement?
14. Sans aucun doute, ce changement est justifié. On a estimé que le coût total de mise en place de ce système se situe entre 150 000 et 250 000 dollars EU, y compris les travaux de programmation nécessaires pour adapter la grande base de données et créer les rapports révisés destinés aux responsables du budget et à la direction de l’Organisation. Les coûts de fonctionnement, qui devraient être minimes, pourraient découler de quelques services d’assistance temporaire pour gérer les avis de mise en recouvrement supplémentaires et le pointage des versements reçus. Comparée aux risques qui, d’après les estimations, se solderaient par une perte effective pour le programme de travail de 100 millions de dollars dans le cas d’un budget de croissance nominale zéro adopté pour 2004-2005, la réponse est – « oui, le jeu en vaut la chandelle ».
Quels sont les avantages et les inconvénients de la mise en recouvrement fractionnée des contributions pour l’Organisation et pour ses Membres?
15. Il s’agit de protéger le Programme de travail et budget dans toute la mesure possible des effets des fluctuations des taux de change. Si cette proposition donne les résultats escomptés, tous les Membres profiteront de l’introduction de la mise en recouvrement fractionnée des contributions du fait de la stabilité qu’elle apportera aux travaux de l’Organisation. La plupart des Membres bénéficieront d’une baisse des variations des taux de change du fait de la diversification du risque entre deux monnaies. Enfin, bien qu’un petit groupe de Membres dont la monnaie est le dollar EU ou est liée à celui-ci soit appelé à se trouver confronter à des variations du taux de change pour la première fois depuis l’adoption de la stratégie de CNZ, ils auront, au fil du temps, aussi des biens des gains que des pertes. Par conséquent, il ne devrait pas y avoir d’inconvénients à long terme ni pour l’Organisation, ni pour ses Membres.
La mise en recouvrement fractionnée des contributions modifiera-t-elle la manière dont le barème des contributions est calculé et les taux de contribution attribués aux divers États Membres?
1. Non, la méthode de calcul du barème des contributions restera la même. Le pourcentage de contribution pour chaque État Membre continuera à être calculé, comme par le passé, sur la base du barème des quotes-parts de l’ONU en vigueur au moment de la Conférence de la FAO, ajusté pour tenir compte des différences de composition. Pour chaque État Membre, le taux de contribution sera ensuite appliqué aux contributions à la fois en dollars EU et en euros conformément au document applicable de Résolution relative au budget approuvé par la Conférence. (voir annexe C)
Comment les montants à régler en dollars EU et en euros seront-ils calculés?
2. Deux montants distincts de contribution seront calculés par application du taux de contribution de chaque pays au montant total d’ouverture de crédits (conformément à la Résolution relative au budget) en dollars EU et en euros pour chaque année. (voir annexe C)
Le fractionnement des contributions va-t-il modifier la façon dont celles-ci sont mises en recouvrement?
3. Des lettres circulaires seront envoyées aux États Membres conformément à la pratique habituelle, et elles préciseront les montants payables dans les deux monnaies. Tout arriéré de contribution dû sera mis en recouvrement dans la même communication en dollars EU uniquement. Les lettres comprendront des explications relatives à la mise en recouvrement fractionnée des contributions ainsi que des instructions bancaires complètes pour le règlement dans les deux monnaies.
Que se passe-t-il si une contribution n’est payée qu’en partie?
4. Conformément à l’Article 5.6 (révisé), du Règlement financier tout paiement partiel est défalqué des contributions dues proportionnellement au montant payable dans chaque monnaie.
Que se passe-t-il si un paiement couvrant le total des contributions dans les deux monnaies (dollar EU et euro) est fait dans l’une de ces deux monnaies?
5. Conformément à l’Article 5.6 (révisé) du Règlement financier, il est défalqué des contributions dues proportionnellement aux montants payables dans chaque monnaie.
Que se passe-t-il si les contributions sont versées dans une troisième monnaie?
6. Conformément à l’Article 5.6 (révisé) du Règlement financier, ce montant est défalqué des contributions dues proportionnellement au montant payable dans chaque monnaie. Il incombera aux États Membres d’assurer la convertibilité de la monnaie de paiement en dollars EU et en euros. L’Organisation continuera à convertir ces paiements en dollars EU et en euros en appliquant les taux de change du marché du dollar EU et de l’euro en la monnaie de paiement, le premier jour ouvrable du mois de janvier de l’année pendant laquelle la contribution est due, ou bien le taux en vigueur le jour où le versement a été effectué, le taux le plus favorable à l’Organisation étant retenu.
Que se passera-t-il pour les contributions non payées à la fin de l’année?
7. À la fin de 2004, les arriérés de contributions libellées en euros seront convertis en dollars EU au taux, parmi les trois taux indiqués à l’Article 5.7 (révisé) du Règlement financier, qui sera le plus favorable à l’Organisation. Les arriérés convertis seront ensuite mis en recouvrement en dollars EU jusqu’à leur règlement intégral.
La mise en recouvrement fractionnée des contributions aura-t-elle une incidence sur les plans actuels ou futurs de paiement par tranche, et de quelle façon?
8. Non, les plans de paiement par tranche sont applicables aux arriérés qui seront reportés en dollars EU uniquement.
La mise en recouvrement fractionnée des contributions aura-t-elle une incidence sur les systèmes de remise et de quelle façon?
9. Sous réserve que les contributions dues soient versées conformément aux conditions fixées dans le « Plan d’incitation au paiement rapide des contributions », des remises continueront à être octroyées de la même façon que les années précédentes.
(cet annexe est disponible en formato Excel)
Ouverture de crédits – L’ouverture de crédits est le montant voté par la Conférence pour couvrir le Programme de travail et budget ordinaire pour une période biennale donnée.
Montant du budget – croissance réelle (CR) – Le montant d’un budget à croissance réelle est toujours supérieur au montant que l’on aurait avec un scénario de croissance réelle zéro, puisqu’il s’agit d’un montant qui est censé accroître les activités de programme de l’Organisaton. En conséquence, un budget de croissance réelle présentera toujours une variation de programme positive.
Montant du budget – croissance nominale zéro (CNZ) – Montant du budget dans lequel les contributions calculées en dollars EU et en euros ont la même valeur nominale que dans le budget précédent. Cela suppose des variations négatives de programmes d’un montant égal aux augmentations de coûts.
Montant du budget – croissance réelle zéro (CRZ) – Montant du budget qui maintient le pouvoir d’achat au même niveau que celui du budget précédent et par conséquent tient compte en valeur nominale des augmentations de coût et de l’effet sur celles-ci de toute variation du taux de change budgétaire d’une période à l’autre. En conséquence, un budget à CRZ ne devrait pas présenter de variations de programmes.
Contributions fixées – Montants devant être payés par les Membres pour financer les dépenses de l’Organisation pendant une période donnée conformément au barème établi par la Conférence.
Système de remise – Système approuvé par la Conférence (dont le nom officiel est « Plan d’incitation au règlement rapide des contributions ») dans lequel un État Membre peut avoir droit à une remise sur sa contribution de l’année suivante si il règle sa contribution pour l’année en cours conformément aux conditions du système.
Budget opérationnel effectif – On entend par budget opérationnel effectif l’ouverture totale nette de crédits de la Résolution portant ouverture de crédits approuvée par la Conférence.
Achat à terme – Opération pour l’acquisition de monnaies à une date ultérieure. Ces opérations s’effectuent à des taux à terme. Les taux à terme dépendent de la durée de l’accord. En théorie, les taux à terme pour une monnaie doivent être identiques au taux au comptant, mais en pratique, ils sont presque toujours plus élevés (gain), ou plus faibles (perte), selon les taux d’intérêt en vigueur pour cette période. Les opérations à terme sont couramment utilisées pour couvrir les risques commerciaux et le risque découlant des opérations financières.
Couverture - Couverture d’une position à découvert contre des pertes possibles découlant de variations de prix par une contre-opération (par exemple contrat à terme).
Versement des arriérés par tranches – Rééchelonnement du paiement des arriérés accumulés d’un État Membre pour ses contributions en tranches annuelles payables sur une période de plusieurs années conformément à une résolution de la Conférence.
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a Cela a été confirmé par une étude portant sur 74 monnaies, qui faisait la comparaison entre leur parité avec le dollar EU depuis 1996 et les taux de change simulés dans l’hypothèse de contributions fractionnées. Cette étude a montré qu’avec le paiement des contributions annuelles en deux monnaies (euro et dollar EU), les variations de taux de change étaient inférieures pour 80 pour cent des monnaies prises en considération, réduisant ainsi leur exposition au risque de change. Pour une monnaie (le yen japonais), la variation augmentait légèrement (6 pour cent). Le groupe de pays restant (18 pour cent des monnaies analysées) avait pour monnaie nationale le dollar EU ou une monnaie liée au dollar et passait donc d’un risque de change nul à une exposition liée à une seule monnaie (euro).