CL 125/INF/19 |
| CL 125/INF/19 |
125º período de sesiones |
Roma, 26 – 28 de noviembre de 2003 |
INFORMACIÓN SOBRE LA METODOLOGÍA Y ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA ASIGNACIÓN DE CUOTAS EN DOS MONEDAS |
Tal como pidió el Comité de Finanzas en su 104º período de sesiones, celebrado en septiembre de 2003, se presenta este documento al Consejo para su información. A fin de facilitar la comprensión del tema de la asignación de cuotas en dos monedas y sus repercusiones en el cálculo y la recaudación de las cuotas de los Estados Miembros, la Secretaría ha preparado una lista de "preguntas frecuentes". Después de cada pregunta figura una breve nota explicativa. El documento consta de cuatro secciones, que se centran en las cuestiones presupuestarias, las cuotas de los Estados Miembros y los aspectos prácticos de la aplicación, además de un glosario. Las secciones están recogidas en los Anexos A, B, C y D siguientes.
Anexo A: Consecuencias presupuestarias.
Anexo B: Repercusiones en las cuotas de los Estados Miembros.
Anexo C: Ejemplos de aplicación práctica a las cuotas de los Estados Miembros.
(véase el Glosario en el Anexo D)
¿Qué es una cuota en dos monedas?
1. Se trata de un sistema de asignación de cuotas en el que las obligaciones financieras de los Miembros (cuotas asignadas pagaderas) para con la Organización se establecen en dos sumas, una en cada una de las dos monedas seleccionadas. En la actualidad el presupuesto de la FAO se prepara y aprueba en dólares EE.UU. y las cuotas de los Miembros se establecen y pagan en esta moneda. En el sistema propuesto de asignación de cuotas en dos monedas, el presupuesto se seguiría preparando en dólares EE.UU., pero la suma aprobada se dividiría entre dólares EE.UU. y euros.
¿De qué manera ayuda a la Organización la asignación de cuotas en dos monedas?
2. La FAO gasta una proporción elevada de su presupuesto en euros (por ejemplo, el 44 por ciento en 2002). Debido a que recibe todas las cuotas asignadas en dólares EE.UU., tiene que comprar euros para hacer frente a esos gastos. En todas estas compras existe la posibilidad de una variación del tipo de cambio (es decir, una pérdida o una ganancia) entre el tipo de cambio estimado presupuestado y el real cuando se compran los euros. La asignación de cuotas en dos monedas permitiría a la Organización ajustar los ingresos a los gastos en sus dos principales monedas operacionales (dólares EE.UU. y euros) y evitar en gran medida la necesidad de comprar euros, eliminando así el riesgo de las variaciones del tipo de cambio.
¿Cómo se ha afrontado en el pasado el riesgo de las fluctuaciones de los tipos de cambio?
3. En el período comprendido entre la fundación de la FAO y comienzos de los años noventa el riesgo era escaso, debido a que el día en que la Conferencia aprobaba el presupuesto del programa también revisaba el tipo de cambio presupuestario en función del tipo de cambio al contado de ese día y aceptaba las consecuencias que esto pudiera tener para la cuantía del presupuesto. En otras palabras, si las cuotas asignadas aumentaban debido a una fluctuación del tipo de cambio, los Miembros estaban obligados a aceptar el aumento, y lo mismo ocurría si las cuotas disminuían.
4. A comienzos de los años noventa se inició el período de los presupuestos de crecimiento nominal cero (CNC). Con la estrategia de CNC, el presupuesto se establece con antelación en forma de una suma absoluta durante el proceso de negociación y el día de la aprobación del presupuesto no se introduce ningún ajuste para compensar las variaciones en el tipo de cambio del dólar EE.UU.. En efecto, esta estrategia ha transferido de los Miembros al programa de trabajo el riesgo de pérdida o de ganancia como consecuencia de las variaciones del tipo de cambio entre bienios. Esto representa un riesgo potencialmente enorme para el programa de trabajo de la Organización.
¿Por qué se propone ahora la asignación de cuotas en dos monedas?
5. La propuesta del sistema de asignación de cuotas en dos monedas se ha debatido en el Comité de Finanzas durante los tres últimos años. Al principio era escasa la urgencia debido al fortalecimiento del dólar EE.UU. a lo largo de ese período. Sin embargo, el constante debilitamiento del dólar (desde mediados de 2002) ha dado lugar ahora a una pérdida muy importante de poder adquisitivo en el programa de trabajo a causa de la variación entre el tipo de cambio presupuestario para 2002-03, que se aprobó como 1 euro = 0,880 dólares EE.UU., y el tipo de cambio que hay que aprobar para 2004-05. Por ejemplo, si se aprobara el tipo de cambio actual de 1 euro = 1,15 dólares EE.UU. como tipo de cambio presupuestario, habría que aumentar la cifra correspondiente al aumento de los costos en el presupuesto de crecimiento real cero (CRC) en unos 100 millones de dólares EE.UU. Dado que el Consejo ha expresado la opinión de que se debe proteger en la medida de lo posible el Programa de Labores y Presupuesto aprobado de los efectos de las fluctuaciones de los tipos de cambio, la cuestión ha adquirido ahora carácter de urgencia.
¿A quién corresponden el riesgo de las pérdidas o los beneficios de las ganancias entre las dos monedas?
6. Con la asignación de cuotas en dos monedas, el riesgo de las pérdidas y los beneficios de las ganancias como consecuencia de la fluctuación de los tipos de cambio entre bienios recaen de nuevo en los Miembros. Antes de la introducción de la estrategia de crecimiento nominal cero (CNC), todos los Miembros, incluso aquellos cuyas monedas se basan en el dólar EE.UU., compartían la carga de las pérdidas o los beneficios de las ganancias debido al hecho de que la consignación se ajustaba siempre para reflejar el tipo de cambio al contado establecido el día en que la Conferencia aprobaba el presupuesto.
¿No duplicará la asignación de cuotas en dos monedas el riesgo de los Miembros ante las fluctuaciones de los tipos de cambio, dado que sus cuotas se establecen en dos monedas?
7. No. La asignación de cuotas en dos monedas reduce en general el riesgo para la mayoría de los Miembros. Con la metodología tradicional de las cuotas en dólares EE.UU., todos los Miembros cuya moneda nacional no es el dólar EE.UU. (o está vinculada a él) están expuestos a un riesgo en el tipo de cambio. La asignación de cuotas en dos monedas no duplica este riesgo del tipo de cambio, sino que más bien lo diversifica, y en algunos casos incluso lo contrarresta1.
¿Priva la metodología de asignación de cuotas en dos monedas a los Miembros de su capacidad de decisión por lo que respecta al presupuesto?
8. La asignación de cuotas en dos monedas no suprime la capacidad de decisión por lo que respecta al presupuesto; más bien, la metodología se ajusta al objetivo establecido por los Miembros de proteger el Programa de Labores y Presupuesto aprobado en la mayor medida posible de los efectos de las fluctuaciones de los tipos de cambio. Así pues, si bien los Miembros no decidirían la manera de actuar ante las variaciones de los tipos de cambio, tendrían que decidir la cuantía del aumento o la disminución del programa. Por ejemplo, un presupuesto de CNC con las cuotas en dos monedas se fijaría en dos cantidades absolutas previamente establecidas (una cantidad en dólares EE.UU. y otra en euros) en una cuantía en la que la disminución del programa sería igual al aumento estimado de los costos, con la consiguiente absorción total de ese aumento. Es evidente que el grado de cambio del programa (es decir, aumento o disminución) queda a la discreción de los Miembros.
¿Influye el tipo de cambio aprobado para el presupuesto en la cuantía de la cuota de un país en cada una de las dos monedas?
9. No. La cuantía absoluta en euros y en dólares EE.UU. de la cuota en dos monedas sigue siendo la misma con independencia del tipo de cambio presupuestario aprobado. El Comité de Finanzas ha acordado recomendar que el tipo de cambio presupuestario se establezca con antelación al Programa de Labores y Presupuesto basándose en el tipo de cambio medio a plazo para dos años al 1º de julio del año de la Conferencia de la FAO. Sin embargo, debido a que con la asignación de cuotas en dos monedas las necesidades de euros de la Organización se cubren con el pago de los Miembros en esta moneda, no se produce el efecto del tipo de cambio. Efectivamente, la cifra global en dólares EE.UU. para las cuotas asignadas (que sí depende del tipo de cambio aprobado) se convierte en una cifra nominal. El costo efectivo para cada Miembro en su propia moneda dependerá, como ocurría siempre en el pasado, del tipo de cambio entre la moneda del Miembro y la moneda o monedas de la cuota.
¿Qué hacen otros organismos de las Naciones Unidas y por qué necesita la FAO una solución distinta?
10. La mayoría de los organismos reciben las cuotas de sus Miembros en una sola moneda, que suele ser la funcional de la Organización (por ejemplo, dólares EE.UU. para los organismos con sede en Nueva York y francos suizos para los que están en Ginebra). Luego, hacen frente al riesgo restante mediante operaciones de cobertura. Casi sin excepción estos organismos afrontan un riesgo monetario muy inferior al de la FAO, debido a que a su segunda moneda más importante le suele corresponder una proporción muy baja de su presupuesto total (por ejemplo menos del 15 por ciento ). Cuando no ocurre esto (es decir, la UNESCO en París y el OIEA en Viena) se ha utilizado un sistema de asignación de cuotas en dos monedas. La FAO tiene características únicas por la elevada proporción de su presupuesto en una sola moneda que NO es la de las cuotas (es decir, el 44 por ciento de los gastos del presupuesto en 2002 se efectuaron en euros), en una medida incluso mayor que en esos organismos, que ya aplican el sistema de asignación de cuotas en dos monedas.
¿Ha solicitado la FAO el asesoramiento de expertos sobre la mejor manera de proteger el programa de trabajo de las fluctuaciones de los tipos de cambio?
11. Sí. En su dictamen al Comité de Finanzas en su 99º período de sesiones, el Tribunal de Cuentas (entonces Auditor Externo de la FAO) indicó “la importancia de examinar la moneda funcional de la Organización y la manera de proteger el programa de trabajo de las fluctuaciones de los tipos de cambio, destacando en particular la posible utilidad de las cuotas fraccionadas a este respecto". En el informe siguiente, la empresa de auditoría KPMG, reconocida internacionalmente, declaraba explícitamente que “esta opción (asignación de cuotas en dos monedas) tiene la gran ventaja de proporcionar protección a largo plazo al Programa de Labores de la FAO, por lo que creemos que la asignación de cuotas en dos monedas es la estrategia de protección más eficaz en la FAO”. No se ha encontrado ninguna estrategia alternativa que haga frente a la preocupación del Consejo de que el Programa de Labores y Presupuesto aprobado esté protegido en la medida de lo posible de los efectos de las fluctuaciones de los tipos de cambio.
¿No soluciona el problema la compra a plazo?
12. En teoría, la compra a plazo puede proteger el presupuesto en un bienio. Dado que la consignación de la FAO es bienal, existe la posibilidad de concertar un contrato y comprar a plazo los euros que necesita la Organización para todo el bienio. Por ejemplo, esta medida se adoptó para 2002-03, de manera que la Organización está comprando todavía sus euros un mes tras otro a un tipo de cambio de 1 euro = 0,880 dólares EE.UU., protegiendo así de manera efectiva el programa de trabajo a lo largo del presente bienio e incluso generando ganancias. Sin embargo, el contrato de compra a plazo no proporciona una protección completa en un bienio en el que el tipo de cambio a plazo sea distinto del tipo de cambio presupuestario y los tipos del mercado se alejen del tipo a plazo. Así ocurrió en 2000-01, cuando la Organización tuvo que hacer frente a unas pérdidas de alrededor de 20 millones de dólares EE.UU. en el tipo de cambio. Además, el contrato a plazo actual vence el 31 de diciembre de 2003, momento en el cual la FAO tendrá que comenzar a pagar un 30 por ciento más en dólares por la misma cantidad de euros. Éste es el nudo de la cuestión: la compra a plazo no se puede aplicar a lo largo de varios bienios con arreglo al Reglamento Financiero vigente; incluso si se pudiera, hay un límite impuesto por el plazo hasta el que estaría dispuesto a contratar el mercado. En otras palabras, la compra a plazo puede ser una solución en un bienio, pero no puede funcionar de un bienio para otro.
¿Por qué no nos basamos simplemente en la Cuenta Especial de Reserva para hacer frente a las ganancias y pérdidas cuando surjan?
13. La Cuenta Especial de Reserva no es un vehículo idóneo para proteger el programa de trabajo entre bienios. En primer lugar, NO se estableció para contribuir a proteger el programa de trabajo frente a las fluctuaciones de los tipos de cambio entre bienios. Su función consiste más bien en recoger las pérdidas y ganancias de transacciones concretas, permitiendo así reunirlas en una cuenta independiente en lugar de hacerlas recaer en el programa de trabajo durante el bienio.
En teoría, el límite máximo de la Cuenta Especial de Reserva es el 5 por ciento del presupuesto de trabajo efectivo (es decir, 32,6 millones de dólares EE.UU.); esto no sería suficiente para cubrir las pérdidas previstas en el poder adquisitivo, estimadas en este momento en 100 millones de dólares EE.UU. La situación real es algo peor, en el sentido de que la Cuenta Especial de Reserva tenía al 30 de junio de 2003 un saldo de sólo 15 millones de dólares EE.UU.
¿Merece la pena pasar a un sistema de asignación de cuotas en dos monedas? ¿Cuál será el costo?
14. No cabe duda de que merece la pena. Los costos totales de preparación de una sola vez se ha estimado que son de 150 000 a 250 000 dólares EE.UU., que cubren la labor de programación necesaria para adaptar el entorno del depósito de datos y crear los informes revisados para los responsables del presupuesto y la administración de toda la Organización. El costo de la administración del sistema de asignación de cuotas en dos monedas debería ser bajo, necesitándose posiblemente alguna asistencia temporal para tramitar las solicitudes de fondos adicionales y administrar la conciliación de las cuotas recibidas. Si se compara con una pérdida real estimada de 100 millones de dólares EE.UU. en el programa de trabajo en el caso de que se apruebe un presupuesto de CNC para 2004-05, la respuesta es "Sí, merece la pena".
¿Cuáles son las ventajas e inconvenientes de la asignación de cuotas en dos monedas para la Organización y sus Miembros?
15. Esta propuesta en su totalidad tiene por objeto proteger el programa de trabajo en la medida de lo posible de los efectos de las fluctuaciones de los tipos de cambio. Si tiene éxito en este sentido, todos los Miembros se beneficiarán de la introducción de la asignación de cuotas en dos monedas, debido a la estabilidad que conferirá de nuevo al trabajo de la Organización. La mayoría de los Miembros experimentarán variaciones reducidas en el tipo de cambio debido a la diversificación del riesgo entre dos monedas. Por último, aunque un pequeño grupo de Miembros cuya moneda es el dólar EE.UU. o está vinculada a él tendrá que hacer frente a variaciones en el tipo de cambio por primera vez desde la introducción de la estrategia de CNC, incluso ellos se encontrarán con ganancias y pérdidas a lo largo del tiempo. Así pues, no debería haber inconvenientes a largo plazo ni para la Organización ni para sus Miembros.
¿Modificará la asignación de cuotas en dos monedas la manera de calcular la Escala de cuotas y las tasas de contribución individuales asignadas a los Estados Miembros?
1. No, no habrá ningún cambio en la manera de calcular la Escala de cuotas. La tasa de contribución para cada Estado Miembro seguirá calculándose, al igual que en el pasado, tomando como base la Escala de cuotas de las Naciones Unidas en vigor en el momento de la Conferencia de la FAO, ajustada en función de las diferencias de miembros. Para cada Estado Miembro se aplicará luego la tasa de contribución a las cuotas totales tanto en dólares EE.UU. como en euros con arreglo al documento de la Resolución sobre consignaciones presupuestarias aplicable aprobado por la Conferencia. (Véase el Anexo C)
¿De qué manera se calcularán las sumas pagaderas en dólares EE.UU. y en euros?
2. Se calcularán dos sumas de la cuota por separado aplicando la tasa de contribución de cada país a la cuantía total de la consignación (con arreglo a la Resolución sobre consignaciones presupuestarias) en dólares EE.UU. y en euros para cada año. (Véase el Anexo C)
¿Modificará la asignación de cuotas en dos monedas la manera de solicitar el pago de las contribuciones?
3. Se enviarán circulares a los gobiernos de los Estados Miembros de acuerdo con la práctica habitual, especificando las sumas pagaderas en ambas monedas. En la misma comunicación se solicitará el pago de cualquier atraso de cuotas solamente en dólares EE.UU. En las cartas se darán explicaciones sobre la asignación de cuotas en dos monedas y las instrucciones bancarias completas para el pago de ambas monedas.
¿Qué sucede si se paga solamente una parte de la cuota?
4. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero (revisado), se concederá un crédito por cada pago parcial con respecto a las cuotas adeudadas en proporción a las sumas asignadas en ambas monedas.
¿Qué sucede cuando se efectúa un pago correspondiente a la totalidad de ambas partes de la cuota (dólares EE.UU. y euros) en una sola de las dos monedas?
5. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero (revisado), se concederá un crédito con respecto a las cuotas adeudadas en proporción a las sumas asignadas en ambas monedas.
¿Qué sucede si se pagan las cuotas en una tercera moneda?
6. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero (revisado), se concederá un crédito con respecto a las cuotas adeudadas en proporción a las sumas asignadas en ambas monedas. Corresponderá a los Estados Miembros garantizar la convertibilidad de la moneda de pago en dólares EE.UU. y euros. La Organización seguirá convirtiendo tales pagos en dólares EE.UU. y euros utilizando los tipos de cambio del mercado de ambas monedas con respecto a la moneda de pago del primer día hábil de enero del año civil en el cual es pagadera la cuota o el tipo de cambio vigente el día en que se efectúe el pago, eligiéndose el que sea más favorable a la Organización.
¿Qué sucederá con las cuotas no pagadas al final del año?
7. Al final de 2004, las cuotas atrasadas en euros se convertirán en dólares EE.UU. al tipo de cambio de los tres indicados en el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero (revisado) que sea más favorable para la Organización. Los atrasos convertidos se solicitarán en lo sucesivo en dólares EE.UU. hasta su liquidación total.
¿Influirá la asignación de cuotas en dos monedas en los planes de pago a plazos presentes y futuros? ¿De qué manera?
8. No, los planes de pago a plazos son aplicables a los atrasos, que se mantendrán solamente en dólares EE.UU.
¿Influirá la asignación de cuotas en dos monedas en los planes de descuento? ¿De qué manera?
9. Siempre que las cuotas adeudadas se paguen de conformidad con lo estipulado en el "Plan de incentivos para el pago puntual de las cuotas", se seguirán concediendo descuentos de la misma manera que en los años anteriores.
(este anexo está disponible en formato Excel)
Consignación: Es la cuantía votada por la Conferencia para cumplir el Programa de Labores y Presupuesto ordinario de un período determinado de dos años.
Cuantía del presupuesto – crecimiento real (CR): La cuantía del presupuesto de crecimiento real siempre muestra un aumento por encima del CRC, siendo esa suma la que se proporciona para aumentar las actividades del programa de la Organización. Por consiguiente, el presupuesto de CR siempre muestra una variación positiva del programa.
Cuantía del presupuesto – crecimiento nominal cero (CNC): Cuantía del presupuesto en la que las cuotas asignadas establecidas en dólares EE.UU. y en euros se mantienen en el mismo nivel nominal del presupuesto del período anterior. Esto supone una variación negativa del programa por una cuantía igual al aumento de los costos.
Cuantía del presupuesto – crecimiento real cero (CRC): Cuantía del presupuesto que mantiene el poder adquisitivo en el mismo nivel del presupuesto anterior, de manera que se ajusta en valor nominal en función del aumento de los costos y del efecto en ellos de cualquier variación del tipo de cambio presupuestario de un período al siguiente. Por consiguiente, el presupuesto de CRC no debe mostrar ninguna variación del programa.
Cuotas asignadas: Sumas que han de pagar los Miembros para sufragar los gastos de la Organización durante un período dado, de conformidad con la escala determinada por la Conferencia.
Plan de descuento: Plan aprobado por la Conferencia (denominado oficialmente "Plan de incentivos para estimular el pago puntual de las cuotas") en virtud del cual un Estado Miembro puede tener derecho a un descuento en su cuota del año siguiente si paga la cuota corriente de conformidad con las condiciones del plan.
Presupuesto efectivo de trabajo: El presupuesto efectivo de trabajo se refiere a la línea de crédito neta total de la resolución sobre la consignación aprobada por la Conferencia.
Compra a plazo: Transacción para la entrega de monedas en una fecha posterior. Dichas transacciones se conciertan a tipos de cambio a plazo. Estos reflejan el momento para el cual se establece el acuerdo. En teoría, los tipos de cambio a plazo para una moneda pueden ser idénticos al tipo de cambio al contado, pero en la práctica casi siempre son más elevados (prima) o más bajos (descuento), en función de los tipos de interés para el período. Las transacciones a plazo se suelen utilizar para cubrir los riesgos comerciales y el que se deriva de las transacciones financieras.
Cobertura: Se trata de cubrir una posición abierta frente a posibles pérdidas como consecuencia de variaciones de los precios concertando una doble transacción (por ejemplo, contratos a plazo).
Planes de pago a plazos: Reescalonamiento de los atrasos acumulados de las cuotas de un Estado Miembro en plazos anuales pagaderos durante un período de varios años de conformidad con una Resolución de la Conferencia.
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1 Esto se confirmó en un análisis de 74 monedas de todo el mundo, en el que se compararon los tipos de cambio del dólar EE.UU. desde 1996 con tipos de cambio simulados de cuotas en dos monedas. Los resultados demostraron que cuando se pagaban las cuotas en dos monedas (euros y dólares EE.UU.) las variaciones de los tipos de cambio disminuían para el 80 por ciento de las monedas analizadas, reduciéndose así su riesgo a causa de los tipos de cambio. Para una moneda (el yen japonés) la variación aumentó ligeramente (un 6 por ciento). El grupo restante (el 18 por ciento de las monedas analizadas) tenía el dólar EE.UU. o una moneda vinculada a él y pasó de un riesgo cero por el tipo de cambio a cierta exposición al riesgo en una de las monedas (el euro).