أولا- معلومات أساسية

1 - في مايو/أيار 2003 استعرض الاجتماع المشترك للجنتي البرنامج والمالية توصيات تقرير وحدة التفتيش المشتركة التابعة للأمم المتحدة والمعنون "استعراض الإدارة والتنظيم في منظمة الأغذية والزراعة" (الوثيقة JIU/REP/2002/08). كما أن لجنة المالية بحثت بقدر أكبر من التفصيل، فى دورتها الثانية بعد المائة التى عقدت من 5 – 9 مايو/أيار 2003، توصيات التقرير فيما يتعلق بالمسائل التى تقع ضمن اختصاصاتها، مع الاشارة بوجه خاص الى التوصية التى وفقا لها "يرغب المجلس فى بحث التوصية للمؤتمر بتعزيز اللائحة المالية للمنظمة بغية وضع حد على مدة منصب المراجع الخارجى".

2 - وتنص المادة 12-1 من اللائحة المالية، والتى ترتبط بالقضية قيد البحث، على ما يلى:

"يعين مراجع خارجي للحسابات من بين مراقبى الحسابات العامين فى الدول الأعضاء (أو من بين أشخاص يضطلعون بمهام مماثلة) بالطريقة وللمدة التى يقررها المجلس".

3 - وكانت لجنة المالية قد طلبت، فى دورتها الثانية بعد المائة، "أن تعد ورقة شاملة لدورتها القادمة عن مزايا ومثالب تقييد مدة منصب المراجع الخارجى. وينبغى أن توضح الورقة ما هى التعديلات التى يلزم ادخالها على اللائحة المالية اذا ما اتفق على هذا التغيير" (الفقرة 39 من الوثيقة CL 124/16، تقرير الدورة الثانية بعد المائة للجنة المالية، 5-9/5/2003 .

4 - وأعدت هذه الوثيقة استجابة للطلب المذكور. وهى تسرد ما جرى من بحث لهذه المسألة من قبل فى كل من لجنة المالية والمجلس، وتعرض التطورات فى الآونة الأخيرة داخل منظومة الأمم المتحدة وخارجها، كما تستعرض مزايا ومثالب تقييد مدة منصب المراجع الخارجى. كما تطرح فى ايجاز البدائل الممكنة التى يمكن تنفيذها فى المنظمة فى حال أن تقرر تطبيق تقييد مدة منصب المراجع الخارجى.

ثانيا – البحث السابق لهذه المسألة من قبل الأجهزة الرياسية

5 - منذ أن انتقلت المنظمة الى روما فى عام 1951 وحتى عام 1991، أوصت لجنة المالية المجلس بأن يعيد تعيين مراقب الحسابات والمراجع العام للمملكة المتحدة. بيد أن لجنة المالية، فى عام 1979 فى دورتها الثالثة والأربعين، وبعد أن استذكرت هذه الحقيقة أشارت الى أن: "على حين أن اللجنة تقدر مزايا الاحتفاظ بخدمات المراجع الخارجى الحالى/مثل الاستمرارية والالمام التام بعمليات المنظمة وبعمليات المنظمات الأخرى فى أسرة الأمم المتحدة التى يتولى أيضا مراجعة حساباتها/ومدركة للمشكلات العملية التى تنشأ نتيجة تغيير المراجعين فانها، مع ذلك،رأت ضرورة النظر فى تعيينات ممكنة بديلة" (يرجى الرجوع الى الفقرة 3-129 من الوثيقة CL 75/4، تقرير الدورة الثالثة والأربعين للجنة المالية، 23/4-4/5/1979). وبناء على ذلك واصل المجلس اعادة تعيين مراقب الحسابات والمراجع العام للمملكة المتحدة لفترات لمدة سنتين حتى عام 1993.

6 - وفى عام 1991، بحثت لجنة المالية، فى دورتها الثانية والسبعين، هذه المسألة بقدر من التفصيل فى معرض استعراضها للطلبين المقدمين من ديوان المراجعة فى فرنسا ومراقب الحسابات والمراجع العام للمملكة المتحدة (الفقرات من 3 -114 الى 3 -119، من الوثيقة CL 100/4 تقرير الدورة الثانية والسبعين للجنة المالية، 61-26/9/1991). كما أن المجلس، فى دورته المائة التى عقدت من 5 الى 8/11/1991، وافق أثناء مناقشته لاعادة تعيين المراجع الخارجى للمنظمة على "أن من مصلحة المنظمة أن يتاح لها المجال للإستفادة من خبرات ومعارف المراجعين العامين فى دول أعضاء أخرى" (الفقرة 74 من تقرير الدورة المائة للمجلس).

7 - وفى عام 1993 استعرض المجلس تقرير الدورة السابعة والسبعين للجنة المالية. وكانت لجنة المالية قد بحثت مقترحين، واحد مقدم من ديوان المراجعة في فرنسا والآخر من مراقب الحسابات والمراجع العام للمملكة المتحدة (الفقرات من 3-68 الى 3-71 من الوثيقة CL 104/4، تقرير الدورة السابعة والسبعين للجنة المالية، 21-30/9/1993). وإثر ذلك "وافق المجلس على تعيين الرئيس الأول لديوان المراجعة في فرنسا مراجعا خارجيا. كما قرر أن تكون مدة التعيين لأربع سنوات تبدأ من عام 1994 ... وطلب المجلس أن توجه الدعوة، فى المستقبل، الى عدد كبير من البلدان بما فيها البلدان النامية التى بوسعها أن تقدم الخدمات المطلوبة، لتقديم مقترحاتها". وفى تلك الدورة أعرب المجلس عن تقديره لمراقب الحسابات والمراجع العام للمملكة المتحدة " لما قدمه من خدمات قيمة للمنظمة طوال أربعين عاما" (الفقرات 39-43 من تقرير الدورة الرابعة بعد المائة للمجلس، 2-5/11/1993).

8 - وبحثت لجنة المالية، فى دورتها الثامنة والثمانين التى عقدت من 18 الى 26/9/1997، المقترحات المقدمة بشأن تعيين المراجع الخارجى وتوصلت الى "أنه قد يكون من المناسب استمرار ديوان المراجعة فى فرنسا فى هذا المنصب لفترة أخرى لمدة أربع سنوات اعترافا بالمستوى الرفيع لخدماته حتى الآن، فضلا عن الحاجة الى الاستفادة الى أقصى حد ممكن من ما اكتسبه من خبرات ومعرفة لعمل المنظمة". وأوصت اللجنة المجلس بأن يعيد تعيين ديوان المراجعة المذكور لمدة أربع سنوات تبدأ من عام 1998 (الفقرات 46-48 من الوثيقة CL 113/4، تقرير الدورة الثامنة والثمانين للجنة المالية). ووافق المجلس، فى دورته الثالثة عشرة بعد المائة، التى عقدت من 4-6/11/1997، على هذه التوصية (الفقرة 51 من تقرير الدورة الثالثة عشرة بعد المائة للمجلس).

9 - وفى الدورة الثامنة والثمانين المذكورة أعلاه، وتأسيسا على الخبرات التى اكتسبتها لجنة المالية عند بحث المقترحات، فانها طلبت من الأمانة أن تعرض وثيقة تفصيلية لدورتها فى ربيع 1998، تغطى الترتيبات المتوخاة بموجب المادة 12 من اللائحة المالية بشأن المراجعة الخارجية، مصحوبة بخيارات عن طائفة من المسائل تشمل، من بين ما تشمل، "مرات تولي منصب المراجع الخارجى" و"السبل والوسائل التي تكفل قدرا أكبر من مشاركة البلدان النامية فى عطاءات المراجعة" ( الفقرات 46-48 من الوثيقة CL 113/4، تقرير الدورة الثامنة والثمانين للجنة المالية).

10 - وقامت لجنة المالية، فى دورتها التاسعة والثمانين، التى عقدت من 4-8/5/1998، واستجابة الى الطلب المذكور أعلاه باستعراض وثيقة تصف الترتيبات المقترحة لاختيار وتعيين المراجع الخارجي (الوثيقة FC 89/7). واقترحت الوثيقة، ضمن جملة أمور أخرى، أن "يعين المراجع الخارجى لفترة مدتها أربع سنوات تغطى فترتين ماليتين، مع خيار تعيين نفس المراجع الخارجى لفترة مالية أخرى. كما اقترح أيضا أن تكون الفترات المالية الثلاث هى المدة القصوى بلا انقطاع لمنصب المراجع الخارجى المعين" (الفقرات 18-21 من الوثيقة FC 89/7). وأعربت اللجنة عن وجهة النظر بأن من الممكن تحسين المقترحات فى مجالات معينة "مثل مدة التعيين، أهلية المراجعين الخارجيين وترجيح معايير التقييم". وقررت اللجنة ضرورة أن يشار الى خبرات منظمات أخرى فى هذه المجالات، وخاصة الصندوق الدولى للتنمية الزراعية وبرنامج الأغذية العالمى (الفقرة 49 من الوثيقة CL 115/9، تقرير الدورة التاسعة والثمانين للجنة المالية).

11 - وبحثت لجنة المالية مرة أخرى الوثيقة FC 89/7، فى دورتها التسعين، التى عقدت من 21 -25/9/1998، على ضوء المعلومات الاضافية المضمنة فى الوثيقة FC 90/12. وتقرأ الوثيقة FC 90/12، فى الفقرة 3-2أ، والمعنونة "مدة التعيين"، ضمن ما تنص عليه، كما يلى: "المدة المقترحة من قبل الأمانة [لتعيين المراجع الخارجى] فى المنظمة هى ست سنوات كحد أقصى". وفى تلك الدورة استعرضت اللجنة "المقترح بشأن الترتيبات المتوخاة بموجب المادة 12 من اللائحة المالية المتعلقة بالمراجعة الخارجية، جنبا الى جنب مع معلومات اضافية عن خبرات المنظمات الأخرى والتى قدمت بناء على طلبها"... "وبناء عليه وافقت اللجنة على المقترح المضمن فى الوثيقة FC 87/7 لاحالته الى المجلس للموافقة عليه" (الفقرة 37 من الوثيقة CL 115/10).

12 - كما أن المجلس، فى دورته الخامسة عشرة بعد المائة، التى عقدت من 23-28/11/1998، وعند استعراض التقرير المذكور للجنة المالية فى اطار القسم المعنون "ترتيبات اختيار وتعيين المراجع الخارجى"، "وافق على المقترح بشأن الترتيبات المتوخاة بموجب المادة 12 من اللائحة المالية المتعلقة بالمراجعة الخارجية" (الفقرة 82 من تقرير الدورة الخامسة عشرة بعد المائة للمجلس).

13 - وقرر المجلس، فى دورته العشرين بعد المائة، التى عقدت من 18-23/6/2001، وبعد أن أخذ علما باستعراض لجنة المالية لمختلف المقترحات وتوصياتها بهذا الشأن، أن يعين مراقب الحسابات والمراجع العام للهند مراجعا خارجيا للمنظمة لفترة مدتها أربع سنوات تبدأ من عام 2002 ( الفقرة 102 من تقرير الدورة العشرين بعد المائة للمجلس).

14 - وكما استذكر آنفا، ففى عام 1998 وفيما يتعلق بالموافقة على "ترتيبات اختيار وتعيين المراجع الخارجى"، وافق المجلس بوجه عام على عدد من المقترحات المقدمة من لجنة المالية، بما فيها تحديد فترة مدتها أربع سنوات (أى فترتين ماليتين) قابلة للتجديد لفترة اضافية مدتها سنتين (فترة مالية واحدة) لتعيين المراجع الخارجى.

ثالثا – التطورات في الآونة الأخيرة بشأن هذه المسألة خارج منظومة الأمم المتحدة

15 - ظلت قضية دوران المراجعين موضع مناقشات من قبل مهنة المحاسبة والأجهزة التنظيمية ذات الصلة لعشرات السنين. بيد أنه فى أعقاب الأحداث الأخيرة فى بعض الشركات، حظى هذا الأمر باهتمام متزايد الى حد كبير. ونظرت العديد من البلدان فى اجراء تغييرات على التشريعات و/أو فى ادخال معايير جديدة للمراجعة.

16 - وفى عام 2002 سنت الولايات المتحدة قانونا جديدا، هو قانون سربانس – أوكسلى، بغرض حماية المستثمرين بتحسين دقة وموثوقية الاطلاع على معلومات حسابات الشركات. وادخل هذا القانون، الى جانب العديد من القواعد الرامية الى ضمان استقلال المراجع، قاعدة تقضى بضرورة دوران الشريك القائد للمراجعة في أي عملية مراجعة بعد خمس سنوات متتالية. كما طلب القانون اجراء دراسة عن التأثيرات المحتملة بفرض الدوران الالزامى لشركات المحاسبة العامة المسجلة، ولكنه لم يتضمن أية أحكام فى هذا الصدد. وخلصت هذه الدراسة، التى نشرت فى نوفمبر/تشرين الثانى 2003، الى أن "الدوران الالزامى لشركات المراجعة قد لا يكون أكثر الطرق كفاءة لتعزيز استقلال المراجع وتحسين مستوى المراجعة، بالنظر الى التكاليف المالية الاضافية وخسارة المعارف المؤسسية التى اكتسبها المراجع السابق المسجل للشركات العامة، اضافة الى الاصلاحات التى يجرى تنفيذها حاليا. ومن العسير التنبؤ بالمنافع المحتملة للدوران الالزامى لشركات المراجعة وقياسها كميا".

17 - وفى مايو/أيار 2002 أصدرت المجموعة الأوروبية توصية لدولها الأعضاء بعنوان "استقلال المراجع الدستورى فى الاتحاد الأوروبى: مجموعة من المبادئ الأساسية". وشملت التوصيات قاعدة بشأن دوران الشركاء الرئيسيين فى المراجعة بعد سبع سنوات. ويقترح الملحق بالتوصية أنه فى حال أن تعذر دوران الشركاء الرئيسيين فى المراجعة، أو أنه لا يشكل ضمانا مناسبا، فينبغى للمراجع الدستورى النظر فيما إذا كان من المناسب الاستمرار فى تولى المراجعة. ومن الناحية الموضوعية، يمكن تفسير ذلك باعتباره تطبيقا لدوران شركات المراجعة فى حالات معينة. وفى حين أن توصيات المجموعة الأوروبية، على خلاف غيرها من الصكوك، لا يشترط تنفيذها فى البلدان الأعضاء المختلفة، إلا أنه من المنتظر أن تسن الدول الأعضاء في المجموعة الأوروبية قوانين أو تضع معايير للمراجعة تتفق مع مبادئ التوصية المذكورة.

18 - غير أن ردود الفعل من دوائر الشركات وممثلى مهنة المحاسبة بشأن التطورات التنظيمية المذكورة أعلاه، لم تكن ايجابية فى مجملها. وبوجه خاص فانهم أكدوا أن مثالب تكرار دوران شركات المراجعة والشركاء فى المراجعة يفوق بكثير، فى العديد من الحالات، مزاياها.

رابعا – دوران المراجع الخارجي في منظومة الأمم المتحدة

19 - انفردت الأمم المتحدة وبرنامج الأغذية العالمى وحدهما حتى الآن، فى نطاق منظومة الأمم المتحدة، بتطبيق تقييد على مدة منصب المراجع الخارجى لديهما. والجمعية العامة للأمم المتحدة أدخلت، بموجب القرار 55/248 بتاريخ 12/4/2001، حدا مدته ست سنوات متتالية لكل من الأعضاء الثلاثة فى مجلس المراجعين للأمم المتحدة، فى حين قيد برنامج الأغذية العالمى هذه المدة لفترتين كل منها لأربع سنوات. بيد أن لجنة المراجعين الخارجيين فى الأمم المتحدة أشارت الى أن الأجهزة الرياسية فى المنظمات الأخرى قد تحذو هذا الحذو باتخاذ قرارات مماثلة.

20 - ويتضمن الجدول أدناه ملخصا بترتيبات المراجعة الخارجية فى عينة من منظمات أسرة الأمم المتحدة فيما يتعلق بحدود فترة منصب المراجع الخارجى:

خامسا - مزايا ومثالب دوران المراجعين الخارجيين

21 - تستلزم معايير المراجعة الأساسية أن يكون المراجع الخارجى مستقلا، سواء فى الفكر أو فى المظهر. وتوجد شتى التدابير لحماية استقلالية المراجع الخارجى، ومن بينها الدوران الدورى للمراجع الخارجى. وفيما يلى أدناه المزايا والمثالب الرئيسية لدوران المراجعين.

22 - المزايا المعلنة فى أغلب الأحيان للدوران المنتظم هى:

(أ) الاستقلال، فى الفكر وفى المظهر

من الشائع أن العلاقات طويلة الأجل بين المراجعين وعملائهم تزيد من مخاطر فشل عملية المراجعة إذ أن المراجعين، فى نطاق هذه العلاقات، قد يتأثرون بالصداقات و/أو ارتباط التطابق مع الادارة، مما قد يترتب عنه فقدان الموضوعية والشك المهنى، كما أن القراء الخارجيين للكشوف المالية قد يفسرون الدوران المنتظم للمراجع باعتباره ضمانا للاستقلال.

ولقد أصبح واقع ضمان اعتبار رأى المراجع الخارجى رأيا موثوقا به هاما أكثر فأكثر فى أعقاب العدد الكبير من الأحداث التى شهدتها الشركات فى الآونة الأخيرة، حيث أخفق المراجع الخارجى فى رصد الاعتراضات أو فى الابلاغ عنها.

(ب) كفاءة وفعالية المراجعة

في رأى بعض دعاة دوران المراجع أن نظرة جديدة على العميل قد تؤدى الى طرائق مبتكرة للمراجعة ولتحسين كفاءة المراجعة. كما أن المراجع الذى يعين حديثا قد يرفض اعتراضات أو مجالات مخاطر قد لا يرفضها المراجع الذى عمل طويلا نتيجة العادة التى درج عليها أو لم يبلغ عنها نتيجة عزوفه عن تغيير آراء أبديت من قبل.

(ج) إشراك عدد أكبر من مؤسسات المراجعة

23 - المثالب المعلنة فى أغلب الأحيان للدوران المنتظم هى:

(أ) زيادة التكاليف

إن تغيير المراجع الخارجى ينطوى على تكاليف كبيرة، سواء للعميل أو للمراجع. وعملية طرح العطاءات والاختيار هى عملية باهظة التكاليف وتستغرق وقتا طويلا. وما يكرس من وقت الادارة والموظفين ومن الموارد الأخرى فى عملية مساعدة المراجع الجديد على التعرف على نظم واجراءات المنظمة، هو قدر كبير وقد يؤدى الى اختلالات فى أنشطة أخرى. وينتظر من المراجع نفسه تكريس موارد مماثلة.

(ب) زيادة مخاطر فشل المراجعة

هناك دلائل على أن القسم الأكبر من حالات فشل المراجعة يحدث أثناء السنتين الأولى والثانية من تولى مهمة أية مراجعة. ويرجع ذلك الى القدر الكبير من الوقت المطلوب لتكوين المعرفة الضرورية بالعميل وضمان أن يكون أسلوب المراجعة فعالا بصورة كاملة، وعلى الأخص فى المنظمات الكبيرة والمعقدة.

(ج) العزوف عن الاستثمار

سادسا – الاستنتاجات والتوصيات الممكنة

24 - ان المنظمة منظمة كبيرة ومعقدة وهى محط الأنظار وبالتالى، فمن المهم، أن يمنح المراجع الخارجى اختصاصات طويلة بقدر كاف تتيح له تكوين المعرفة الدقيقة بعمل المنظمة. بيد أنه للاستفادة من مزايا الدوران المنتظم الوارد وصفه أعلاه، وعلى وجه الخصوص للاستفادة من خبرات ومعارف المراجعين العامين لمختلف الدول الأعضاء، حسبما طلبه المجلس فى دورته المائة فى عام 1991، لربما يكون من المناسب الاستمرار فى تقييد مدة منصب المراجع الخارجى. ولربما رغبت اللجنة فى النظر فيما اذا كان التقييد، الذي تقرر عام 1998، يتيح للمنظمة الحفاظ على توازن ملائم بين مزايا دوران المراجع واختصاصات مراجعة خارجية طويلة الأجل، أو فيما يجب تعديلها.

25 - وفيما يتعلق بالخطوات ذات الطابع المؤسسى والاجرائى التى يلزم اتخاذها بغرض تأكيد أو تعديل قيود مدة منصب المراجع الخارجى، وعلى الرغم من أن اللجنة كانت قد أقرت فى دورتها الثانية بعد المائة بامكانية تعديل اللائحة المالية، ليس هنالك ضرورة فى واقع الأمر لمثل هذه التعديلات نظرا الى الصياغة الواسعة للمادة 12-1 من اللائحة المالية. وفى هذا الصدد، قد ترغب اللجنة فى بحث ما اذا كان من المستحسن الاحتفاظ بمرونة الأحكام الحالية للائحة المالية والتى تسمح للمجلس بتعيين المراجع الخارجى لفترات من سنتين أو أربع سنوات. ومسار العمل هذا يتيح قدر أكبر من المرونة ولن يكون ملزما قانونيا للمجلس فى المستقبل عندما يتخذ قرارات تتعلق بتعيين المراجع الخارجى. ويمكن للمجلس تبنى استثناءات لقرارات السياسات التى اتخذت من قبل، اذا ما رأى أن ذلك ضروريا على ضوء كافة الظروف ذات الصلة، بما فيها واقع أن المراجع الخارجى للمنظمة ليس فردا وانما هو مؤسسة. وتجدر الاشارة الى أن المجلس التنفيذى لبرنامج الأغذية العالمى لم يعمد، عند تطبيق مدة تقييد منصب المراجع الخارجى، الى تعديل اللائحة المالية. وأخيرا، ومهما يكن القرار الذى قد يتخذه المجلس فى نهاية المطاف، ينبغى أن يخص هذا القرار بالذكر بصورة محددة فى تقرير المجلس.

سابعا – الإجراءات التي يمكن أن تتخذها اللجنة

26 - يرجى من اللجنة استعراض الوثيقة الحالية واصدار ما تراه مناسبا من توجيهات.