FC 107/11 |
| FC 107/11 |
第一○七届会议 |
2004年5月，罗马 |
对外聘审计员任期的限制 |
1. 2003年5月，计划委员会和财政委员会联席会议审议了联合国联合检查组的报告—《对联合国粮食及农业组织的业务和行政管理审查》（JIU/REP/2002/08）中提出的各项建议。在2003年5月5日至9日举行的第一O二届会议上，财政委员会还更详细地审议了该报告中有关其授权的那些建议，尤其涉及其中“理事会或许希望考虑向大会建议修改本组织财务条例，从而能够对外聘审计员的任期实行限制”的建议。
2. 与所审议的事项有关的财务条例第12条第1款规定如下：
“外聘审计员应为一成员国的审计长（或行使同等职权的人），按理事会决定的办法和任期予以任命”。
3. 财政委员会在同一届会议即一O二届会议上“要求为其下届会议编写一份全面的文件，说明对外聘审计员的任期进行限制的利弊。该文件应解释如果同意这样一种改变，将需要对财务条例做哪些修正”（参阅财政委员会第一O二届会议(2003年5月5-9日)的报告，CL 124/16号文件第39段）。
4. 本文件根据上述要求编写。文件说明了财政委员会和理事会以前对这一事项进行的审议活动，回顾了联合国系统内外最近的发展变化，并提出了对外聘审计员的任期实行限制的利弊。文件还概述了假如决定对外聘审计员实行任期限制，粮农组织可实施的可能的备选方案。
5. 自粮农组织于1951年搬迁至罗马以来至1991年，财政委员会向理事会建议反复任命联合王国的审计总长。然而，1979年，财政委员会在其第四十三届会议上忆及以下事实之后指出，“委员会虽然赞赏保留现任外聘审计员的服务的有益之处（如连续性、对粮农组织以及他同时在审计的联合国家庭中其他组织的活动的深入了解等）并注意到因更换审计员将随之带来的实际问题，但认为或许可考虑可能的替代性任命”（参阅财政委员会第四十三届会议(1999年4月23日至5月4日)的报告，文件 CL 75/4号第3.129段）。结果，理事会继续反复任命联合王国的审计总长，每个任期两年，直到1993年。
6. 1991年，财政委员会在第七十二届会议上联系对法国审计法院和联合王国审计总长的申请的审查，较详细地审议了这一事项（参阅财政委员会第七十二届会议，(1991年9月16-26日)的报告，文件CL 100/4第3.114-3.119段）。在1991年11月5日至8日举行的第一OO届会议上，理事会在讨论再次任命本组织的外聘审计员时，“认为有机会利用其他成员国审计长的经验和知识有利于本组织的利益”（参阅理事会第一OO届会议报告第74段）。
7. 1993年，理事会审议了财政委员会第七十七届会议的报告。财政委员会审议了两项提议，即法国审计法院和联合王国审计总长的提议（参阅财政委员会第七十七届会议(1993年9月21-30日)的报告，文件CL 104/4第3.68-3.71段）。随后，“理事会批准任命法国审计法院资深院长为外聘审计员。理事会还决定任期应当为四年，从1994年开始。……理事会要求今后邀请能够提供所需服务的众多国家，包括发展中国家提出建议”。在该届会议，理事会表示赞赏联合王国审计总长“40多年为本组织提供了宝贵的服务”（参阅理事会第一O四届会议(1993年11月2-5日)的报告，第39-43段）。
8. 在1997年9月18日至26日举行的第八十八届会议上，财政委员会审议了为任命外聘审计员提出的各项建议，结论是鉴于法国审计法院迄今提供的服务质量高，并需要从其获得的经验中和积累的关于本组织的知识中获得最大利益，让其继续担任四年一个任期将是适当的。“委员会建议理事会再次任命法国审计法院，为期四年，从1998年开始”（参阅财政委员会第八十八届会议报告，文件CL 113/4第46-48段）。理事会在1997年11月4日至6日举行的第一一三届会议上批准了这项建议（参阅理事会第一一三届会议报告第51段）。
9. 在上述第八十八届会议上，财政委员会根据在审议各项建议时取得的经验，要求秘书处为其1998年春季的会议提交一份详细文件，包括财务条例第12条预计的外聘安排，并就一系列事项提出备选方案，尤其包括“外聘审计员的任期次数”和“发展中国家更多地参与审计投标的方式方法”（参阅财政委员会第八十八届会议报告，文件CL 113/4第46-48段）。
10. 在1998年5月4日至8日举行的第八十九届会议上，财政委员会根据上述要求，审议了一份说明外聘审计员的挑选和任命的拟议安排的文件（FC 89/7）。文件尤其建议“外聘审计员的任期应为四年，覆盖两个财政周期，并可任命同一位外聘审计员再担任一个两年度。还建议三个两年度为任命外聘审计员最长的不间断任期”（FC 89/7第18-21段）。委员会认为这些建议的某些方面可加以改进，“如任期、外聘审计员的资格以及评价标准的权衡”。委员会决定应参考其他组织尤其是农发基金和世界粮食计划署在这些领域的经验（参阅财政委员会第八十九届会议报告，文件CL 115/9第49段）。
11. 在1998年9月21日至25日举行的第九十届会议上，财政委员会根据FC90/12号文件中提供的补充情况，再次审议了FC 89/7号文件。FC 90/12号文件在题为“任期的长短”的第3.2a)段中尤其写明如下：“秘书处为粮农组织[任命外聘审计员]建议的任期最长为六年”。委员会在该届会议上“审议了关于财务条例第12条预计的外聘审计安排及根据财委要求提交的关于其他组织的经验的补充情况的建议”……“因此，委员会赞同将FC 89/7号文件中的建议提交理事会批准”（CL115/10第37段）。
12. 在1998年11月23日至28日举行的第一一五届会议上，理事会在审议财政委员会上述报告题为“外聘审计员的遴选和任命安排”的一节时，“赞同关于财务条例第12条预计的外聘审计安排的建议”（参阅理事会一一五届会议报告第82段）。
13. 在2001年6月18日至23日举行的第一二O届会议上，理事会在注意到财政委员会对各项建议的审查及其提出的建议之后，决定任命印度审计总长为本组织外聘审计员，任期四年，从2002年开始（参阅理事会第一二O届会议报告第102段）。
14. 如上所述，1998年，理事会在审批“外聘审计员的遴选和任命安排”时，普遍赞同财政委员会提出的一系列建议，包括确定任命外聘审计员时任期为四年（即两个财政周期），可再延长一个两年任期（一个财政周期）。
15. 几十年来，会计行业和有关管理机构一直在讨论审计员更换问题。然而，在最近发生的一些公司事件之后，这一主题受到的重视大大增加。一些国家考虑修改立法和/采用新的审计标准。
16. 2002年，美国实行了新的法律，即Sarbanes-Oxley法案，目的是通过改进公司揭露事项的准确性和可靠性，保护投资者。这项法案及其他一些确保审计独立性的规则，采用了任何审计安排的主导审计伙伴连任五年之后必须更换的规则。这项法案还要求对注册公共会计事务所义务更换可能产生的影响进行研究，但在这方面未作出任何规定。这项研究于2003年11月份公布，结论是“考虑到额外的财务费用和上市公司前记录审计员的机构知识的丧失，以及当前正在进行的改革，义务更换审计事务所可能并非加强审计独立性和改进审计质量的最有效方法。义务更换审计事务所可能产生的利益更难预测和量化”。
17. 2002年5月，欧洲共同体向其成员国提出了一项建议，题为“欧盟法定审计员的独立性：一套基本原则”。这项建议包括七年之后轮换主要审计伙伴的一条规则。这项建议的附件建议，如果没有可能轮换主要审计伙伴，或者轮换主要审计伙伴可能没有构成适当的保障，法定审计员应考虑是否适合继续执行审计任务。实质上，这可理解为在某些情形下实行审计事务所的轮换。虽然欧洲共同体的建议不象其他文书一样，没有必要在各成员国加以实施，但预计欧洲共同体的成员将按照有关建议的原则实施法律或审计标准。
18. 公司和会计行业的代表对上述管理方面的发展变化作出的反应并非都是积极的。尤其是，他们强调在许多情形下，经常轮换审计事务所和审计伙伴的弊多于利。
19. 迄今为止，在联合国系统中，只有联合国和世界粮食计划署对其外聘审计员的任期实行限制。联合国大会通过2001年4月12日的第55/248号决议，将联合国审计员委员会三位成员中的每一位成员的任期限制为连续六年，而世界粮食计划署限制为两个任期，每个任期为四年。然而，联合国外聘审计员小组指出，其他组织的管理机构可能作出类似的决定。
20. 下表就外聘审计员任期限制情况，总结了联合国系统若干组织的外聘审计安排情况：
组 织 |
审计员轮换安排 |
农发基金（国际农业发展基金会） |
讨论了外聘审计员的轮换问题，但根据审计委员会作出的考虑，没有实行任何任期限制。现任外聘审计员已经服务20多年。 |
电信联盟（国际电信联盟） |
无外聘审计员轮换规则。电信联盟外聘审计员的提名由瑞士政府负责。 |
世卫组织（世界卫生组织） |
无外聘审计员轮换规则。 |
知识产权组织（世界知识产权组织） |
无外聘审计员轮换规则。知识产权组织的审计员即所在国的审计长从1983年起提供服务。 |
原子能机构（国际原子能机构） |
无外聘审计员轮换规则。惯例是任命外聘审计员时，最初的任期为两年，此后按两年期延长。 |
教科文组织（联合国教育、科学及文化组织） |
没有对外聘审计员的任期进行任何限制 |
工发组织（联合国工业发展组织） |
没有对外聘审计员的任期进行任何限制 |
21. 基本审计标准要求外聘审计员独立，思想独立和表现独立。保障外聘审计员的独立性有各种措施，其中之一是定期轮换外聘审计员。轮换审计员的主要利弊考虑如下：
22. 人们声称定期轮换最常见的利益是：
a) 独立性，即思想和表现的独立性
人们称，审计员与其客户之间的长期关系使审计失败的风险增加，因为在这种关系中，审计员可能受到友情和/或与管理部门的认同的影响，因而失去客观性和专业恢疑。此外，财务报表的外部读者可将定期轮换审计员解释为对独立性的保障。
在最近发生外聘审计未能查明或未能报告例外情况的大量公司事件之后，确保外聘审计员的意见被认为是可靠的事实，其重要性日益增加。
b) 审计效率和效益
主张轮换审计员的某些人称，对客户提出新看法可能产生新颖的审计方法，提高审计效率。新任命的审计员也可能查明长期审计员因习惯而可能无法查明，或因不愿意改变原先表达的观点而不予报告的例外情况或风险领域。
c) 使更多的审计机构参与
定期更换审计员将确保随着时间的推移有更多的审计员参与活动。这将导致客户组织有机会受益于众多外聘审计员的经验，并可能促进审计行业的发展。
23. 人们声称定期轮换最常见的弊端是：
a) 费用增加
更换外聘审计员涉及客户和审计员承担大量费用。招标和挑选过程耗费大量时间，费用昂贵。在帮助新的审计员熟悉组织系统和程序过程中，管理部门和工作人员投入的时间和其他资源数量相当大，可能干扰其他活动。审计员需要投入类似的资源。
b) 审计失败的风险增加
证据表明，所有审计失败主要出现在任何审计任务的第一年和第二年。这是由于对某个客户进行必要的了解需要大量时间，才能确保审计方法充分有效，就大型复杂的组织而言尤其如此。
c) 不愿投资
当外聘审计员的任务时期很短，审计员可能不愿意在了解客户组织及其活动方面投入时间和资源，并随着轮换日期的接近，可能对客户失去兴趣。
24. 粮农组织是一个大型复杂的组织，公众形象鲜明，因此，重要的是给予外聘审计员足够长的任期，使其能够对本组织有透彻的了解。然而，为了受益于上述定期轮换的利益，尤其是根据1991年理事会第一OO届会议的要求，受益于不同成员国审计长的经验和知识，可能适宜继续限制外聘审计员的任期。委员会或许希望考虑1998年决定的限期，是否使本组织能够在审计员轮换产生的利益与较长期的外聘审计任务的利益之间实现适当的平衡，或者是否应当加以修改。
25. 关于为确认或修改外聘审计员任期的限制将需要采取的机构性或程序性步骤，委员会虽然在第一O二届会议上承认修改财务条例的可能性，但鉴于财务条例第12条第1款措辞广泛，实际上将不需要这种修改。在这一方面，委员会或许希望考虑宜保持财务条例现行条款的灵活性，从而允许理事会任命外聘审计员的任期或者为两年，或者为四年。这一行动过程将提供更大的灵活性，在今后作出关于外聘审计员任命的决定时，将不对理事会作出法律限制。如果考虑到所有相关情形，包括本组织的外聘审计员不是个人而是一个机构这一事实之后，认为有此必要，理事会可为原先作出的政策决定规定例外情况。可能值得指出，在对外聘审计员的任期加以限制时，世界粮食计划署执行局并未修改财务条例。最后，无论理事会最终作出何种决定，都应在其报告中明确列出这项决定。
26. 请财政委员会审议本文件，并提供其认为必要的指导。