FC 107/11 |
| FC 107/11 |
107º período de sesiones |
Roma, mayo de 2004 |
Limitación del mandato del Auditor Externo |
II. EXAMEN ANTERIOR DEL ASUNTO POR LOS ÓRGANOS RECTORES
III. NOVEDADES RECIENTES SOBRE EL ASUNTO FUERA DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
IV. ROTACIÓN DE LOS AUDITORES EXTERNOS EN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
V. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA ROTACIÓN DE LOS AUDITORES EXTERNOS
1. En mayo de 2003, los Comités del Programa y de Finanzas examinaron en su reunión conjunta las recomendaciones del Informe de la Dependencia Común de Inspección de las Naciones Unidas sobre el "Examen de la gestión y administración en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación" (JIU/REP/2002/08). En su 102º período de sesiones, celebrado del 5 al 9 de mayo de 2003, el Comité de Finanzas también examinó con mayor detalle las recomendaciones de dicho informe relativas a asuntos comprendidos en su mandato, en particular la de que "el Consejo quizá desee considerar la posibilidad de recomendar a la Conferencia una modificación del Reglamento Financiero de la Organización con el fin de establecer límites al mandato del Auditor Externo".
2. El Artículo 12.1 del Reglamento Financiero, pertinente a la cuestión que se está examinando, dice lo siguiente:
"Se nombrará un Auditor Externo que será el Auditor General (o persona que ejerciere función equivalente) de un Estado Miembro, en la forma y por el período que decida el Consejo".
3. En el mismo 102º período de sesiones, el Comité de Finanzas "pidió que se preparase para su próximo período de sesiones un documento amplio sobre las ventajas e inconvenientes de la limitación del mandato del Auditor Externo. En el documento se deberían explicar las modificaciones que sería necesario introducir en el Reglamento Financiero en el caso de que se acordara dicho cambio" (véase el Informe del 102º período de sesiones del Comité de Finanzas, 5-9 de mayo de 2003, documento CL 124/16, párrafo 39).
4. El presente documento se ha preparado en respuesta a la petición mencionada. En él se describe el examen anterior del asunto por el Comité de Finanzas y el Consejo, se analizan las novedades recientes tanto fuera como dentro del sistema de las Naciones Unidas y se exponen las ventajas e inconvenientes de la limitación del mandato del Auditor Externo. También se presentan posibles soluciones que se podrían aplicar en la FAO en el caso de que se decidiera introducir un límite al mandato del Auditor Externo.
5. Desde que la FAO se trasladó a Roma en 1951 y hasta 1991, el Comité de Finanzas recomendó al Consejo el nombramiento del Interventor y Auditor General del Reino Unido. Sin embargo, en 1979, en su 43º período de sesiones, el Comité de Finanzas, tras haber recordado ese hecho, señaló lo siguiente: "El Comité, aun reconociendo las ventajas de seguir disponiendo de los servicios del actual Auditor Externo, tales como continuidad y conocimiento profundo del funcionamiento de la FAO y de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, de las que también era auditor, y señalando los problemas prácticos que se plantearían como consecuencia del cambio de auditores, estimó que podría estudiarse la posibilidad de otros nombramientos" (véase el Informe del 43º período de sesiones del Comité de Finanzas, 23 de abril - 4 de mayo de 1979, doc. CL 75/4, párrafo 3.129). En consecuencia, el Consejo siguió nombrando, por períodos de dos años, al Interventor y Auditor General del Reino Unido hasta 1993.
6. En 1991, en su 72º período de sesiones, el Comité de Finanzas debatió el asunto con cierto detalle en relación con el examen de las candidaturas presentadas por el Tribunal de Cuentas de Francia y el Interventor y Auditor General del Reino Unido (véase el Informe del 72º período de sesiones del Comité de Finanzas, 16-26 de septiembre de 1991, doc. CL 100/4, párrafos 3.114-3.119). En su 100º período de sesiones, celebrado del 5 al 8 de noviembre de 1991, durante su debate sobre el nuevo nombramiento del Auditor Externo de la Organización, el Consejo "convino en que era beneficioso para la Organización tener la oportunidad de recurrir a la experiencia y los conocimientos de los Auditores Generales de otros Estados Miembros" (véase el Informe del 100º período de sesiones del Consejo, párrafo 74).
7. En 1993, el Consejo examinó el informe del 77º período de sesiones del Comité de Finanzas. Este Comité había estudiado dos propuestas, a saber, la del Tribunal de Cuentas francés y la del Interventor y Auditor General del Reino Unido (Véase el Informe del 77º período de sesiones del Comité de Finanzas, 21-30 de septiembre de 1993, doc. CL 104/4, párrafos 3.68-3.71). Posteriormente, "el Consejo aprobó el nombramiento del Primer Presidente del Tribunal de Cuentas francés como Auditor Externo. Además, decidió que el nombramiento fuera por un período de cuatro años, que comenzaría con el año 1994... El Consejo pidió que en el futuro se invitara a presentar propuestas a un número mayor de países, incluidos países en desarrollo, que se hallaran en condiciones de ofrecer los servicios necesarios". En el mismo período de sesiones, el Consejo expresó su agradecimiento al Interventor y Auditor General del Reino Unido "por los valiosos servicios prestados a la Organización durante más de 40 años" (véase el Informe del 104º período de sesiones del Consejo, 2-5 de noviembre de 1993, párrafos 39-43).
8. En su 88º período de sesiones, celebrado del 18 al 26 de septiembre de 1997, el Comité de Finanzas examinó las propuestas presentadas para el nombramiento del Auditor Externo y llegó a la conclusión de que "sería conveniente que el Tribunal de Cuentas francés siguiera ocupando el cargo durante otro mandato de cuatro años, como reconocimiento de la alta calidad de sus servicios hasta la fecha, así como de la necesidad de sacar el máximo provecho de la experiencia que había obtenido y del conocimiento de la Organización que había adquirido". El Comité recomendó al Consejo que nombrara de nuevo al Tribunal de Cuentas para un período de cuatro años a partir de 1998 (véase el Informe del 88º período de sesiones del Comité de Finanzas, doc. CL 113/4, párrafos 46-48). En su 113 º período de sesiones, celebrado del 4 a 6 de noviembre de 1997, el Consejo aprobó esta recomendación (véase el Informe del 113º período de sesiones del Consejo, párrafo 51).
9. En el 88º período de sesiones antes mencionado, basándose en la experiencia adquirida al examinar las propuestas, el Comité de Finanzas pidió a la Secretaría que presentara en su período de sesiones de la primavera de 1998 un documento detallado relativo a las disposiciones estipuladas en el Artículo XII del Reglamento Financiero para la comprobación de cuentas por auditores externos, con opciones sobre una serie de asuntos, entre otros "el número de mandatos del Auditor Externo" y los "medios para lograr una mayor participación de los países en desarrollo en las ofertas relativas a la comprobación de cuentas" (véase el Informe del 88º período de sesiones del Comité de Finanzas, doc. CL 113/4, párrafos 46-48).
10. En su 89º período de sesiones, celebrado del 4 al 8 de mayo de 1998, el Comité de Finanzas, en respuesta a esa solicitud, examinó un documento en el que se describían las disposiciones propuestas para la selección y nombramiento del Auditor Externo (FC 89/7). En el documento se proponía, entre otras cosas, "el nombramiento del Auditor Externo para un mandato de cuatro años, correspondientes a dos ejercicios económicos, con la opción de nombrar el mismo auditor externo para otro bienio. Se [propuso] que los tres bienios [fueran] el período máximo de mandato ininterrumpido del auditor externo nombrado" (FC 89/7, párrafos 18-21). El Comité expresó la opinión de que las propuestas se podrían mejorar en determinadas esferas, "como el período de nombramiento, la cualificación de los Auditores Externos y la ponderación de los criterios de evaluación". El Comité decidió que se hiciera referencia a la experiencia en este sentido de otras organizaciones, en particular el FIDA y el Programa Mundial de Alimentos (véase el Informe del 89º período de sesiones del Comité de Finanzas, doc. CL 115/9, párrafo 49).
11. En su 90º período de sesiones, celebrado del 21 al 25 de septiembre de 1998, el Comité de Finanzas examinó de nuevo el documento FC 89/7, a la vista de la información adicional suministrada en el documento FC 90/12. En el párrafo 3.2 a) de éste, titulado "Duración del nombramiento", se dice, entre otras cosas, lo siguiente: "La duración que propone la Secretaría para [el nombramiento del Auditor Externo de] la FAO es de seis años como máximo". En el mismo período de sesiones, el Comité "examinó la propuesta relativa a las disposiciones previstas en el Artículo XII del Reglamento Financiero para la comprobación de cuentas por auditores externos, junto con la información adicional sobre la experiencia de otras organizaciones a las que se les había solicitado"... "En consecuencia, el Comité ratificó la propuesta que figuraba en el documento FC 89/7, a fin de remitirla al Consejo para su aprobación" (CL 115/10, párrafo 37).
12. En su 115º período de sesiones, celebrado del 23 al 28 de noviembre de 1998, el Consejo, al examinar dicho informe del Comité de Finanzas, en la sección titulada "Disposiciones para la elección y nombramiento del Auditor Externo", "refrendó la propuesta relativa a las disposiciones previstas en el Artículo XII del Reglamento Financiero para la comprobación de cuentas por auditores externos" (véase el Informe del 115º período de sesiones del Consejo, párrafo 82).
13. En su 120º período de sesiones, celebrado del 18 al 23 de junio de 2001, el Consejo, tras haber tomado nota del examen por el Comité de Finanzas de las diversas propuestas y de su recomendación, decidió nombrar al Interventor y Auditor General de la India como Auditor Externo de la Organización para un período de cuatro años a partir de 2002 (véase el Informe del 120º período de sesiones del Consejo, párrafo 102).
14. Como se ha recordado más arriba, en 1998, en relación con la aprobación de las "Disposiciones para la elección y nombramiento del Auditor Externo", el Consejo refrendó en términos generales varias propuestas presentadas por el Comité de Finanzas, entre ellas el establecimiento de un mandato de cuatro años (es decir, dos ejercicios económicos) renovable por un período de otros dos (un ejercicio económico) para el nombramiento del Auditor Externo.
15. La cuestión de la rotación de los auditores ha sido objeto de examen por los profesionales del sector y las instituciones normativas pertinentes desde hace varios decenios. Sin embargo, tras lo ocurrido recientemente en algunas sociedades, se ha prestado una atención mucho mayor al tema. En varios países se ha planteado la posibilidad de modificar la legislación y/o introducir nuevas normas para la comprobación de cuentas.
16. En 2002 se promulgó en los Estados Unidos nueva legislación, la Ley de Sarbanes-Oxley, con el fin de proteger a los inversores mediante la mejora de la exactitud y la fiabilidad de los datos divulgados por las sociedades. Esta ley, junto con alguna otra reglamentación encaminada a garantizar la independencia de los auditores, introdujo la norma de que debería haber una rotación del principal asociado de cualquier auditoría después de cinco años consecutivos. En la ley también se pedía que se realizara un estudio sobre los posibles efectos de exigir la rotación obligatoria de las empresas de contadores públicos registrados, pero no contenía ninguna disposición a este respecto. En dicho estudio, publicado en noviembre de 2003, se llegaba a la conclusión de que "la rotación obligatoria de las empresas de auditoría tal vez no sea la manera más eficaz de fortalecer la independencia de los auditores y mejorar la calidad de la comprobación de cuentas, teniendo presentes los costos financieros adicionales y la pérdida de conocimiento institucional de la empresa pública por parte del auditor anterior, así como las reformas que se están introduciendo en este momento. Los posibles beneficios de la rotación obligatoria de las empresas de auditoría son más difíciles de prever y cuantificar".
17. En mayo de 2002, la Comunidad Europea publicó una recomendación a sus Estados miembros titulada "Independencia de los auditores de cuentas en la UE: Principios fundamentales". La recomendación contenía una norma sobre la rotación de los asociados principales de auditoría en un plazo de siete años. En el anexo de la recomendación se propone que, en el caso de que no sea posible la rotación de los asociados principales de auditoría o pueda no constituir una salvaguardia apropiada, el auditor estatutario deberá examinar si es conveniente mantener la contratación de la auditoría. Básicamente esto se puede interpretar como la introducción de la rotación de las empresas de auditoría en determinados casos. Si bien las recomendaciones de la Comunidad Europea, a diferencia de otros instrumentos, no se tienen que aplicar en cada uno de los Estados miembros por separado, cabe suponer que los Miembros de la Comunidad Europea introducirán legislación o normas para la comprobación de cuentas de conformidad con los principios de la recomendación en cuestión.
18. Las reacciones del mundo empresarial y de los representantes de la profesión contable ante la nueva reglamentación indicada no han sido totalmente positivas. En particular, han puesto de relieve que en muchos casos los inconvenientes de la rotación frecuente de las empresas de auditoría y sus asociados serían mayores que las ventajas.
19. En el sistema de las Naciones Unidas, los únicos que hasta este momento han introducido límites al mandato de sus Auditores Externos han sido las Naciones Unidas y el Programa Mundial de Alimentos. La Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su resolución 55/248, de 12 de abril de 2001, introdujo un límite de seis años consecutivos para cada uno de los tres miembros de la Junta de Auditores de las Naciones Unidas, mientras que el Programa Mundial de Alimentos tiene un límite de dos mandatos de cuatro años cada uno. Sin embargo, el Grupo de Auditores Externos de las Naciones Unidas ha señalado que tal vez los órganos rectores de otras organizaciones adopten decisiones análogas.
20. En el cuadro siguiente se resume el mecanismo de auditoría externa de varias organizaciones del sistema de las Naciones Unidas por lo que se refiere a los límites del mandato del Auditor Externo.
| ORGANIZACIÓN |
MECANISMO DE ROTACIÓN DE LOS AUDITORES |
| FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) | Se ha debatido la rotación de los auditores externos, pero no se ha introducido ningún límite del mandato, basándose en las opiniones expresadas por el Comité de Auditoría. El Auditor Externo actual lleva en el cargo más de 20 años. |
| UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) | No hay ninguna norma sobre la rotación de los auditores externos. El nombramiento del auditor externo de la UIT corresponde al Gobierno suizo. |
| OMS (Organización Mundial de la Salud) | No hay ninguna norma sobre la rotación de los auditores externos. |
| OMPI (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual) | No hay ninguna norma sobre la rotación de los auditores externos. El auditor de la OMPI – que es el auditor general del país anfitrión – desempeña su cargo desde 1883. |
| OIEA (Organismo Internacional de Energía Atómica) | No hay ninguna norma sobre la rotación de los auditores externos. En la práctica se ha nombrado al Auditor Externo para un mandato inicial de dos años con renovaciones por nuevos períodos de dos años. |
| UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) | El mandato del Auditor Externo no tiene ningún límite. |
| ONUDI (Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial) | El mandato del Auditor Externo no tiene ningún límite. |
21. Las normas fundamentales para la comprobación de cuentas exigen que el Auditor Externo sea independiente, tanto en el fondo como en la forma. Hay diversas medidas para salvaguardar la independencia del Auditor Externo, una de las cuales es la rotación periódica. A continuación se examinan las principales ventajas e inconvenientes de la rotación de los auditores.
22. Las ventajas de la rotación periódica que se aducen con mayor frecuencia son las siguientes:
23. Los inconvenientes de la rotación periódica que se aducen con mayor frecuencia son los siguientes:
24. La FAO es una organización grande y compleja con un perfil público de nivel elevado, por lo que es importante que el Auditor Externo disponga de un mandato suficientemente prolongado para permitirle adquirir un conocimiento pormenorizado de la Organización. Sin embargo, con el fin de beneficiarse de las ventajas de la rotación periódica descritas más arriba, y en particular de la experiencia y el conocimiento de los auditores generales de distintos Estados Miembros, tal como pidió el Consejo en su 100º período de sesiones en 1991, tal vez sea conveniente seguir limitando el mandato del Auditor Externo. El Comité tal vez desee considerar si el límite decidido en 1998 permite a la Organización mantener un equilibrio apropiado entre las ventajas de la rotación de los auditores y de los mandatos más prolongados, o si debería modificarse.
25. Con respecto a las medidas de carácter institucional y de procedimiento que serían necesarias con objeto de confirmar o modificar el límite del mandato del Auditor Externo, aunque el Comité, en su 102º período de sesiones, había admitido la posibilidad de una modificación del Reglamento Financiero, en realidad no se necesitaría dicha modificación, dado el sentido amplio de la redacción de su Artículo 12.1. A este respecto, el Comité tal vez considere que sería conveniente mantener la flexibilidad de las disposiciones presentes del Reglamento Financiero, que han permitido al Consejo nombrar al Auditor Externo por períodos de dos o de cuatro años. Esta manera de actuar proporcionaría mayor flexibilidad y no vincularía jurídicamente al Consejo en el futuro al adoptar decisiones relativas al nombramiento del Auditor Externo. El Consejo podría introducir alguna excepción en la decisión normativa adoptada anteriormente en el caso de considerarlo necesario a la vista de todas las circunstancias pertinentes, en particular el hecho de que el Auditor Externo de la Organización no es una persona, sino una institución. Tal vez sea oportuno señalar que, al introducir un límite en el mandato del Auditor Externo, la Junta Ejecutiva del Programa Mundial de Alimentos no modificó el Reglamento Financiero. Por último, con independencia de la decisión que en último término adopte el Consejo, ésta se deberá indicar expresamente en su informe.
26. Se invita al Comité de Finanzas a examinar el presente documento y suministrar la orientación que considere apropiada.