HLTP/2

1. En los decenios de 1980 y 1990 se apreció una tendencia general hacia la liberalización del comercio y la reforma económica en prácticamente todo el mundo. La problemática de esta evolución es objeto hoy de amplio debate en el contexto de las actuales negociaciones agrícolas de la OMC dentro del Programa de Doha para el Desarrollo y en el marco de los retos inherentes al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio. Precisamente en dicho contexto se organiza la presente mesa redonda de alto nivel, para que coincida con el 65º período de sesiones del Comité de Problemas de Productos Básicos (CPPB) y con el 19º período de sesiones del Comité de Agricultura (COAG). La mesa redonda proporciona un foro para debatir estas cuestiones y para compartir experiencias relacionadas con el proceso de la liberalización del comercio agrícola y sus consecuencias sobre la seguridad alimentaria y la pobreza.

2. Con el fin de mantener un debate centrado, se propone que la mesa redonda trate las tres siguientes cuestiones principales, dado que parecen pertinentes para los aspectos más controvertidos del debate actual sobre políticas y se refieren a ellos.

1. ¿En qué circunstancias puede justificarse la protección del sector agrícola para incrementar y finalmente garantizar la seguridad alimentaria?
   
2. ¿Supone la liberalización del comercio agrícola una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural?
   
3. ¿Qué políticas nacionales resultan apropiadas para garantizar la seguridad alimentaria durante la transición hacia un comercio agrícola más libre?

3. El presente estudio de antecedentes resume la problemática esencial sobre las tres preguntas con el fin de facilitar los debates de la mesa redonda. La finalidad del estudio es estimular el debate y no debería interpretarse que es representativo de las posiciones de la FAO.

A. ¿EN QUé CIRCUNSTANCIAS PUEDE JUSTIFICARSE LA PROTECCIóN DEL SECTOR AGRíCOLA PARA INCREMENTAR Y FINALMENTE GARANTIZAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA?

4. La protección en apoyo del sector agrícola siempre ha sido controvertida en la historia del desarrollo agrícola, aunque se ha utilizado mucho. Se ha responsabilizado a la protección de la agricultura no solo de un mayor costo de los recursos y de las ineficiencias en los mercados internos, sino también de la creación de costos económicos para los socios comerciales, como, por ejemplo, unos niveles menores de exportación y más inestabilidad en los mercados.

5. La protección de las fronteras es un componente de una serie de medidas de intervención que los gobiernos han utilizado para alcanzar diferentes objetivos relacionados con sus sectores agrícolas. Las formas de intervención han sido muy diferentes de un país a otro, no solo porque los objetivos han sido diferentes, sino también por las situaciones muy diferentes específicas de cada país.

6. Aunque, en teoría, hay situaciones en las que la protección de las fronteras puede incrementar el bienestar general de un país, la teoría del comercio no considera, en general, que dicha protección sea la mejor de las políticas para alcanzar objetivos internos. Sin embargo, la protección de las fronteras para la agricultura ha sido un rasgo común en el desarrollo de muchos países, particularmente en los países desarrollados.

7. Aunque algunos países han emprendido importantes reformas comerciales y han reducido los obstáculos reales al comercio, la protección de las fronteras para la agricultura sigue siendo elevada en muchos países. El nivel de aranceles consolidados, es decir, el arancel máximo que un país puede aplicar con arreglo a los compromisos de la OMC, se cifra aproximadamente en el 50% (media simple) para los países desarrollados y en un 60% para los países en desarrollo. No obstante, los niveles reales de protección, determinados por los derechos aplicados en cualquier momento concreto, son generalmente inferiores (por término medio cerca de un 16-17%, tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo). Los aranceles aplicados en los países desarrollados son particularmente elevados (en ocasiones multiplican varias veces la media simple) para distintos artículos alimenticios básicos como el arroz, la carne, el azúcar y los productos lácteos.

8. En esta parte de la mesa redonda, el debate podría centrarse en las circunstancias bajo las cuales se puede recurrir a la protección de la agricultura para incrementar la seguridad alimentaria y finalmente para garantizarla, así como para otros objetivos internos. En particular:

• Las circunstancias en las que la protección de las fronteras para la agricultura puede contribuir a incrementar la seguridad alimentaria en relación con otras posibles medidas de intervención.
  
• El grado deseable de protección para la agricultura, cuando esta se justifique, y el período de tiempo a lo largo del cual es adecuada dicha protección.
  
• Circunstancias en las que la protección de las fronteras no contribuirá a incrementar la seguridad alimentaria.

B. ¿SUPONE LA LIBERALIZACIóN DEL COMERCIO AGRíCOLA UNA AMENAZA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y EL OBJETIVO DE REDUCIR LA POBREZA RURAL?

9. Prácticamente todos los países en desarrollo se han estado sometiendo a una liberalización comercial en el contexto de reformas económicas más amplias, así como a reformas del sector agrícola, desde el decenio de 1980. Asimismo, casi todos los países desarrollados han emprendido reformas de sus políticas agrícolas. Este proceso se ha visto reforzado por el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre la Agricultura desde 1995 y continuará con la aplicación del nuevo acuerdo que se espera de la ronda de negociaciones comerciales de Doha.

10. Los países mantienen puntos de vista diferentes sobre el alcance apropiado de una mayor liberalización comercial. Este aspecto se ve influido parcialmente por el debate acerca de las consecuencias de la liberalización comercial sobre la seguridad alimentaria.

11. Las experiencias reales comunicadas por los distintos países son muy diferentes a este respecto. Hay ejemplos en que la liberalización comercial se ha asociado a una reducción de la pobreza y a una mayor seguridad alimentaria y otros que apuntan a que la mayor libertad comercial ha aumentado la pobreza y ha traído consecuencias negativas en la seguridad alimentaria. Por tanto, la respuesta a la pregunta sobre si la liberalización del comercio agrícola supone una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural depende esencialmente del entorno socioeconómico en el que se aplique la liberalización comercial, así como de su velocidad, secuencia y calendario de reformas. Cuando se dan los requisitos previos básicos (instituciones, mercados, infraestructura, redes de seguridad en funcionamiento, etc.) y cuando se introducen las reformas de manera que consumidores y productores puedan ajustarse al nuevo régimen comercial, es probable que la liberalización comercial mejore la seguridad alimentaria. Obviamente, ocurre lo contrario allí donde no se dan estos requisitos previos básicos.

12. Teniendo en cuenta estas consideraciones, tal vez la mesa redonda desee centrar sus debates sobre las siguientes preguntas:

• ¿Cuál es la experiencia real en materia de liberalización del comercio agrícola y seguridad alimentaria?
  
• Si la experiencia resultó positiva, ¿cuáles fueron los factores concretos que contribuyeron a ello o desempeñaron una función favorable?
  
• Si la experiencia resultó negativa, ¿qué factores concretos impidieron u obstaculizaron un resultado positivo?

C. ¿QUé POLíTICAS NACIONALES RESULTAN APROPIADAS PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DURANTE LA TRANSICIóN HACIA UN COMERCIO AGRíCOLA MáS LIBRE?

13. Los países difieren mucho en cuanto a situaciones de desarrollo agrícola y en cuanto a la función que el sector desempeña en la economía nacional, el empleo y la seguridad alimentaria. Una lectura de la historia sugiere una amplia gama de experiencias complejas sobre cómo evolucionan los sectores agrícolas a medida que se desarrollan los países. El rasgo más común es que, en las sociedades agrarias, la mayoría de los recursos se dedica al abastecimiento de alimentos. A medida que se incrementan las rentas, la demanda de alimentos aumenta mucho más despacio que la de otros bienes y servicios. Las nuevas tecnologías para la agricultura conducen a la expansión del suministro de alimentos por hectárea y por trabajador, y las economías en modernización creciente utilizan más insumos intermedios adquiridos de otros sectores. Esta disminución de la cuota representada por la agricultura en el PIB es resultado parcial de que se comercialicen más actividades posteriores a la salida de la explotación agrícola, como, por ejemplo, el transporte de los productos al mercado, que son asumidas por especialistas del sector de los servicios, y en parte se debe a que los productores sustituyen la mano de obra por otros insumos y maquinaria. Muchos países que han conseguido un crecimiento agrícola sostenido han atravesado por este tipo de fases de modernización y crecimiento agrícola y, en estas distintas fases, han sido muy diferentes las intervenciones que han resultado más eficaces.

14. La transformación de una agricultura de baja intensidad y bajo volumen de producción a una que produce el excedente sostenido necesario para generar crecimiento en la economía en general solo tendrá lugar en ciertas condiciones. Entre estas condiciones básicas se incluyen las inversiones en mejores infraestructuras, la investigación, la extensión y demás. Sin embargo, una vez que comienza la transformación, y con el fin de que el sector genere los excedentes necesarios para cumplir su importante función de sostener el crecimiento económico general, los datos de la experiencia sugieren que la agricultura puede beneficiarse mucho de un impulso inicial, generalmente a través de un compromiso adecuado del Estado para estimular el crecimiento agrícola. De este tipo de estímulo forman parte las medidas para reducir los riesgos a que se enfrentan los productores que buscan invertir en tecnologías mejoradas, o permitir el acceso al crédito estacional y a los mercados de insumos y productos en condiciones más favorables, etc. Varios países han introducido la protección de las fronteras para los productos agrícolas como parte de estas intervenciones. Muchas de estas intervenciones van, por naturaleza, acopladas y tal vez no sean compatibles con la OMC. Sin embargo, sin estas intervenciones, tal vez los productores o el sector privado no realicen las necesarias inversiones en las actividades agrícolas, considerando la elevada frecuencia con que se da una ineficacia del mercado y los altos costos de transacción y riesgos que van asociados con las mismas.

15. Debe estudiarse un comercio agrícola más libre para cada país en el contexto anterior, en particular preguntando si las políticas que se han aplicado para alcanzar los objetivos de crecimiento agrícola y seguridad alimentaria correspondientes al nivel de desarrollo del país pueden sobrevivir o deberían sobrevivir en el contexto de un comercio agrícola más libre. Un caso que viene a propósito y que ha recibido una considerable atención es la retirada de las entidades paraestatales de comercialización a favor del sector privado, en el contexto de un régimen de comercio agrícola más abierto. La idea en la que ello se basa es que la ausencia de apoyo estatal directo da lugar a un entorno mejor para un desarrollo basado en la actividad del sector privado. No obstante, los datos empíricos no son unánimes. En algunos casos, ha aparecido el sector privado para facilitar los productos y servicios que antes facilitaba el sector estatal. Sin embargo, este fenómeno se aprecia con mayor frecuencia en el caso de los cultivos comerciales y mucho menos en el de los sectores cerealista o alimenticio, que son fundamentales para la función desarrolladora de la agricultura en economías con grandes sectores rurales. Por ejemplo, las limitaciones del sector privado han llevado, en ocasiones, a situaciones en algunos países de bajos ingresos y con déficit de alimentos en las que la disponibilidad y el costo de los alimentos en períodos de producción interna insuficiente no correspondían a los objetivos nacionales de seguridad alimentaria.

16. Los argumentos anteriormente elaborados sugieren que es fundamental crear el entorno necesario para apoyar las fases iniciales de la transformación del sector antes de liberalizar la política comercial agrícola. Algunos estudios van a favor de esta hipótesis, demostrando que los países que tienen éxito en el estímulo del crecimiento agrícola son aquellos que han liberalizado desde una posición de fuerza con unos sectores agrícolas menos vulnerables. Tales países han ido levantando los obstáculos a un crecimiento continuo de forma secuencial, interviniendo al mismo tiempo con el fin de obtener el necesario entorno favorable para la transformación de sus sectores agrícolas, en lugar de adoptar una posición liberal en cuanto a política comercial desde el principio.

17. Una vez que la agricultura ha alcanzado un cierto nivel de desarrollo y una vez que han crecido lo bastante los volúmenes de producción y el comercio, la función de la intervención en la continuación de la mejora de la productividad se reduce porque han disminuido los riesgos y los costos de transacción, y los mercados tienden a funcionar de forma más eficiente. En esta fase, la historia sugiere que otros objetivos, menos relacionados con unos niveles crecientes de producción, pasan a ser relativamente más importantes. Estos objetivos pueden conseguirse mejor utilizando unas formas menos acopladas de apoyo normativo que dependan en menor medida de la protección de las fronteras. Algunos países desarrollados están cambiando sus políticas en esta dirección.

18. Un mensaje importante que se desprende de lo anterior es que las intervenciones públicas en el sector agrícola no siempre deberían merecer una consideración negativa. Por ejemplo, las intervenciones pueden resultar justificadas si van dirigidas a corregir las deficiencias del mercado que impiden las necesarias inversiones en aquellas actividades agrícolas en las que el país podría tener una ventaja comparativa, como es el caso hoy de muchos países pobres.

19. La gran diversidad en las situaciones de la economía y de la agricultura también influye en la gama de instrumentos normativos que son viables. Por ejemplo, los países con ingresos mayores tienen una base fiscal más desarrollada y, por tanto, no necesitan depender de las medidas fronterizas (aranceles de importación y exportación) para generar ingresos. Tienen más recursos para aplicar medidas de apoyo financiadas por los contribuyentes. Estas políticas suelen ser más costosas de aplicar que las medidas fronterizas. Lo mismo ocurre con la capacidad para crear redes de seguridad destinadas a subsectores y grupos de población durante la transición hacia un comercio más libre. Tal vez los países menos desarrollados no dispongan de los recursos fiscales internos para aplicar este tipo de políticas y, por tanto, posiblemente necesiten depender en mayor medida de las medidas fronterizas.

20. Ello supone que los instrumentos y las opciones de política agrícola que son viables y adecuados para apoyar la agricultura no son los mismos para países que se encuentran en fases distintas de desarrollo. El reto consiste en identificar las condiciones y las medidas adecuadas, entre ellas los grados de protección de las fronteras, para alcanzar conjuntos diferentes de objetivos en distintas fases de desarrollo. La identificación debe proceder de la experiencia sobre el terreno y de la experiencia adquirida en otros lugares. A este respecto, las recomendaciones de los estudios en materia de liberalización comercial con respecto al desarrollo agrícola, la pobreza y la seguridad alimentaria destacan a menudo los tres aspectos siguientes que cada país podría necesitar tener en cuenta al proyectar un rumbo para la política comercial agrícola en general y la liberalización del comercio en particular.

• El grado deseado de apoyo agrícola, incluída la protección fronteriza a distintos niveles de desarrollo con el fin de alcanzar los objetivos del país.
  
• Los plazos y el nivel adecuados de la liberalización comercial, cuando esta se justifique.
  
• La secuencia adecuada de las políticas comerciales agrícolas y de otras políticas agrícolas nacionales durante el desarrollo.

21. Estas cuestiones podrían facilitar el contexto para el intercambio de puntos de vista y experiencias en esta mesa redonda. A este respecto, tal vez sea importante tomar nota también de algunos de los principios básicos a los que deberían ajustarse las políticas comerciales adecuadas:

• Deberían tener una solidez financiera.
• Deberían favorecer a los pobres.
  
• Deberían contribuir a fortalecer la competitividad del sector con el fin de que este pueda beneficiarse de un régimen comercial más abierto.