CFS/2005/2 |
| CFS/2005/2 |
世界粮食安全委员会 |
第三十一届会议 |
2005年5月23－26日，罗马 |
世界粮食安全形势评估 |
1. 自粮安委大约在六个月以前举行上届会议以来，世界粮食安全的总体形势变化不大。今年的评估文件特别关注应对因冲突、自然灾害、动植物病虫害、艾滋病毒/艾滋病以及气候变化可能造成的影响而引发的对粮食安全的主要冲击。这种与先前格式的差异，反映了要求强化“评估文件的分析和战略功能”的呼声。今年诸如农委和商品委等其它技术委员会会议的召开，也使得与食品安全、库存和贸易有关的问题能够在这些会议上得以更充分地探讨。
2. 到2015年减少饥饿的目标于1996年世界粮食首脑会议制定，而后又在2000年千年发展首脑会议上进行了强化。要完成此目标的时间已近一半，而如果按照目前的趋势继续下去，那么我们几乎肯定将无法实现（到2015年）把营养不足人口数量减半的目标，而且差距很大。但除非洲撒哈拉以南国家之外，其它多数区域都可能实现千年发展首脑会议目标一：减少饥饿和贫困人口比例。
3. 长期性饥饿是结构缺陷造成的，而短期性饥饿则主要是粮食安全冲击的结果。随着时间的推移，对粮食安全冲击的主要根源的性质和相互关系的了解也得到加深。针对粮食安全的这些风险，对所需的预防和缓解措施一一进行了探讨。防止非贫困和短期性贫困人口陷入长期性贫困和粮食不安全境地的安全网络的重要性日渐显现。
4. 贫困人口没有手段来获取和/或生产积极健康生活所需的粮食。他们在严重灾害后也更易陷于贫困，因为他们无力重建构成其生计基础的生产生活资料。
5. 减少饥饿工作的迫切性和可持续性要求采取双轨方法，把（a）通过投资安全网络、有条件或无条件现金转移、粮食和营养计划，来解决贫困和饥饿人口的眼前需求与（b）加强生产行业的能力（特别是促进农业和农村发展）、创造就业以及使穷人所持有的（人、财、物）资产增值的长期发展计划相结合。经济和社会政策的协调发展有助于提高这些措施的有效性。创造体面工作（更多、更好的工作，包括充分的社会保护体系）能够在减少饥饿和贫困的工作中发挥重要作用。减少收入和资产使用权中存在的不公平现象可以提高经济发展对扶贫工作的正面效益。
6. 据粮农组织估计，2000－2002年世界上共有8.52亿人营养不足，其中8.15亿人在发展中国家，2800万人在转型国家，900万人在工业化国家（见表1）。南亚和非洲撒哈拉以南地区占世界饥饿人口的比例畸高。在世界粮食首脑会议基线期1990－1992年之后的十年期间，发展中国家食物不足人口的数量仅减少了900万。在该十年的后半期，发展中国家长期饥饿的人数每年增加近400万，抹消了前五年实现的2,700万人减幅的三分之二。
表 1： 发展中区域营养不足人口的百分比
区 域 |
营养不足人口的百分比 | ||||
1969-71 |
1979-81 |
1990-92 |
1996-98 |
2002-02 | |
非洲撒哈拉以南地区 |
34 |
37 |
35 |
34 |
33 |
近东和北非 |
25 |
9 |
8 |
10 |
10 |
东亚和东南亚 |
43 |
29 |
17 |
13 |
13 |
南 亚 |
38 |
38 |
26 |
23 |
22 |
拉丁美洲和加勒比 |
19 |
13 |
13 |
11 |
10 |
发展中区域整体 |
37 |
29 |
20 |
18 |
17 |
资料来源： 2004年粮食不安全状况
7. 上述估算数字是指长期食物不足的情况。但经济衰退和人为因素以及自然灾害引发的冲击会对某国全体或部分国民造成短期粮食短缺。尽管对短期性饥饿的程度没有直接估算数字，据认为每年的影响范围可能占发展中世界人口的大约5%至10%。
8. 全都可结构性或长期性粮食不安全意味着家庭长期缺乏获得充足食物的能力。这种状况可能延续数年甚至终生。长期性粮食不安全通常是由于获取资源不足而造成的，因此具有结构性特征。长期性和短期性粮食不安能具有不同的原因，因此需要采取不同的反应或计划措施。各国政府往往面临需要防止暂时性问题成为长期性问题的任务，因为家庭无力自我补充资源。
9. 此外，即便在没有长期性和短期性饥饿发生的人群，也可能存在缺乏必需的微量营养成分问题。据联合国儿童基金会与微量营养素计划1的一份报告称，由于缺乏维生素和矿物质，世界人口有三分之一之多不能发挥其身体和智力潜力。尽管这一问题不在本文件范围之内，但不能低估其重要性。
10. 截至2005年3月，世界上面临严重粮食短缺的国家有36个，其中非洲23个，亚洲/近东7个，拉丁美洲5个，欧洲1个。粮食短缺的原因各不相同，但内乱和天气条件不利是主要原因。西部非洲沙漠蝗虫暴发及近期发生在南亚和东南亚的海啸灾难也造成了严重的粮食安全后果。
11. 据报道，2004年12月26日袭击环印度洋12个国家沿海地区的地震和海啸造成28.5万多人丧生，估计有500万人的生活水平和生计受到了负面影响，对基础设施造成了严重破坏。受灾人口中多数依靠农业和渔业维持生计，或受雇于有关行业。对渔业的冲击最为严重，但农作物和家畜也遭受了严重损失 3。
12. 非洲是面临粮食紧急情况的国家数量和比例最高的地区。在东部非洲，厄立特里亚的粮食形势尤为令人关注。连年缺雨严重影响了作物和畜牧生产。由于冲突和干旱，估计苏丹的收成也将低于平均水平，而肯尼亚第二季玉米作物歉收也将加剧该国部分地区的粮食短缺。
13. 在西部非洲，毛里塔尼亚的粮食形势依然严峻，而科特迪瓦的不安定状态则继续对农业和商业活动造成破坏。在东部非洲国家中，经受冲突的国家遭受的危机最为严重和持久。在许多这些国家中，艾滋病毒/艾滋病流行也是令事态加剧的主要因素。
14. 仅在东部非洲，就有1300多万人的粮食安全状况受到不规律降雨和不间断冲突的共同威胁。粮食紧急情况的各种原因也随着时间的推移而发生变化。自1992年以来，主要由人为造成的紧急情况（如冲突或经济衰退）的比例增加了一倍多，从约15%上升至35%以上。
15. 在中美洲，干旱的天气条件摧毁了第一季和第二季玉米和豆类作物，目前正在向受灾家庭提供粮食援助。在圭亚那，暴雨引发了严重的洪水和河流泛滥。在海地，还在继续向受近期洪水和干旱影响的家庭提供粮食援助。
16. 一月份苏丹政府与南部的人民解放运动/军队之间和平协定的签署，增加了苏丹南部人口回迁的速度。预计在2005年内将有50万人返回苏丹南部的各个地区，这对所有方面都是一个挑战，因为该区域缺少应对如此大量返乡人口所需的基础设施。
17. 在阿富汗，由于连年冲突和干旱造成了战争残疾、家庭成员丧生、流离失所、大量家畜损失、生产资料破坏和债务累积，有大量家庭仍易受粮食不安全状况的影响。因此，向最贫困人群提供及时、充足和有效的食物和非食物援助，帮助他们重建生计所需的生产生活资料基础十分重要。在2005年，大量易受害家庭的粮食安全在很大程度上得不到保证并仍将依赖人道主义援助。
18. 尽管伊拉克的农业生产已有明显恢复，大规模军事行动已经结束且经济制裁已经解除，但仍有数百万伊拉克人除公共分配系统发放的食物外没有其他获得粮食的渠道。24年的冲突和经济制裁加上连续三年的干旱，严重减弱了该国人民的购买力。
19. 由于贫困和失业现象的增加，巴勒斯坦的粮食安全形势在过去三年中明显恶化，有十分之四的人口处于粮食不安全状态。粮食不安全状况影响到140万人（占人口总数的40%），另有110万人（30%）时常需要担心粮食安全问题；如果目前的情况继续下去，他们也将面临粮食不安全的威胁。总体来说粮食供给情况尚好，但由于客观原因（宵禁、封锁）和经济境况（高失业率、资源丧失、对策耗竭和社会支持网络的紧张），获取粮食的渠道受到限制。
20. 饥饿热点越来越多地表现为冲突或经济衰退的后果。在世界不同区域自然灾害也影响了人们的粮食安全状况。在很多情况下，自然和人为因素相互叠加，导致复杂的紧急情况和长期危机。病虫害增加了向所有人群提供充足和安全食物的复杂性，对各国和国际社会应对危机的能力是一项考验。从长期来看，所有国家均可能因全球变暖现象而受到气候变化的影响。随着时间的推移，对这些冲击的性质和严重程度已有了更深的了解，正在催生一些势在必行的政策。
21. 对复杂性不断增加的粮食安全风险的反应要求各项投资、计划、创新和政策行动具有更强的针对性，这些措施应建立在对影响人们获取食物的风险和因素的动态及与营养之间的联系的更深刻的了解之上。各机构和各国政府共同面临的一个问题是在当地发现粮食不安全情况时，是将其作为结构性现象还是作为短期性现象来处理。对结构性粮食不安全状况的处理，应力图为向那些最终能够以可持续的方式保障自身粮食安全的家庭提供资源给予便利。另一方面，解决短期性粮食不安全问题则需要更强调以合理的价格提供粮食供给，更强调在危机发生前就安排好适当的安全网络。当“短期性”不安全状况的根源变得持久和难以预测时（例如由于长期干旱或内乱），局面将变得更为棘手。
22. 日渐明显的是，要通过积极和渐进的政策和投资来充分应对粮食安全的新旧风险，采用双轨方法是必不可少的。如果不采取措施加强农村和农业生产力，且辅之以能确保最低粮食供给的创新安全网络，减少饥饿人口数量的目标就无法实现。
23. 冲突目前是粮食不安全最常见的原因。与冲突有关的粮食安全紧急情况的数量和规模不断增加。在过去十年中，人为因素造成的灾难在加剧干旱等自然危机并导致粮食安全紧急情况的责任更加重要。可归因于人为因素的粮食紧急情况的比例随着时间的推移而增加。冲突和经济问题被认为是1992年至2003年期间35%以上的粮食紧急情况的主要原因，而1986年至1991年期间约为15%。在上世纪90年代，在营养不足最普遍的（35%以上）国家中，有半数以上发生了冲突。
图 1： 1986年至2004年重复发生的粮食紧急情况的频率和主要原因
（译者注: 图中英文文字翻译如下：
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危机发生时间超过50%的国家 安哥拉 埃塞俄比亚 索马里 莫桑比克 阿富汗 海地 利比里亚 塞拉利昂 伊拉克 蒙古 刚果民主共和国 布隆迪 厄立特里亚 塔吉克斯坦 卢旺达 格鲁吉亚 亚美尼亚 |
粮食紧急情况的主要原因
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报告为“危机”时期的%
资料来源：粮农组织 )
24. 在今天的许多发展中国家，特别是在非洲撒哈拉以南地区，内战对长期粮食安全和经济发展构成主要威胁。重复发生的粮食紧急情况集中在非洲撒哈拉以南地区，这里受影响的国家中多数（61%）都发生了内战。
25. 冲突对农业的影响取决于冲突本身的性质。如果冲突仅局限于某个具体地域，那么农业损失在一定程度上会维持在最低水平。在仅发生局部冲突而且生产（和出口）的下降幅度有限的发展中国家，情况就是如此。相反，发生冲突的地区则出现严重的经济衰退。生产活动几乎立即中止，但如果为削弱对手的经济实力而特别针对打击经济设施，那么从长期来看产出也可能受到制约。此外，为确保粮食，农民和农工不得不逃离战区。
26. 冲突具有破坏性，严重影响农村和农业发展和增长。解决遭受冲突后果的人们的需求的短期紧急反应，应该以更长远的粮食政策框架角度来开展，旨在提高人们和粮食系统的恢复能力。
27. 人们越来越认识到，在人道主义状况恶化时，对长期延续危机的反应绝对不能限制在不断筹措紧急支持上。如果将救济和重建工作建立在恢复能力上，而不是仅仅依靠注入外部投入、技术和制度，其效果将大为改善 4。越来越多的经验一再表明，在危机暴发前加强社会和粮食系统的恢复能力的重要性和将恢复能力纳入反应行动的重要性。
28. 切断饥饿和冲突之间的联系必须成为粮食、农业、环境和经济发展政策的一个目标。对于国际社会来说，这需要更密切地关注对可能导致冲突的粮食不安全状况的救济，开发援助的实施方式应有助于防止引发冲突的竞争，发放基本粮援的方式不应使冲突延伸，还应特别注意重建援助。
29. 有必要将预防冲突纳入粮食安全和发展工作中，将粮食安全和经济发展与救济联系起来。可以把避免冲突而节省的成本计算为援助的“收益”。人道主义援助必须包括农业和农村发展的内容，实现有保障的生计并建立可持续的社会和农业系统，如有效的水资源管理、可持续的遗传多样性和社区参与。
30. 自然灾害会对经济和粮食安全产生重大影响，特别是对最贫困的家庭尤为如此。在过去的三十年中，自然灾害事件的数量、受灾人数和经济损失的程度明显提高。由于采取了越来越有效的预防措施，尽管灾害数量自上世纪70年代以来增至三倍，但报道的死亡人数几乎减少了一半 5。灾害的发生表现出相当的地域分布特征（见图2）。在1994年至2003年间，亚洲受自然灾害影响的程度尤为严重。2004年发生的650次自然灾害中，约有一半为风暴和恶劣天气事件，而80次为地质灾害（70次破坏性地震和10次火山爆发）6。
图 2： 自然灾害的数量
Source: Emergency Disasters Data Base, EM-DAT. (http://www.em-dat.net)
（译者注: 图中英文文字翻译如下：
左图：灾害的发生数量（年度平均数）1975-2001 右图：自然灾害的区域分布1994-2003
欧洲13% ;大洋洲4%;非洲23%;亚洲36%; 美洲24%
资料来源：紧急灾害数据库，EM-DAT。http://www.em-dat.net ）
31. 1980年至2000年期间，世界人口约有75%生活在至少遭受过一次地震、热带旋风、洪水或干旱的地区。100多个国家中的数十亿人定期会遭受地震、热带旋风、洪水或干旱的至少一次侵袭。由于这些自然灾害引发的灾难，世界各地每天都有184人以上丧生，遭受自然灾害的人口中有11%生活在被划分为人类发展程度较低的国家，而他们占有记载死亡人数的53%以上 7。对每种灾害类型来说，高收入国家的灾害风险大大低于中低收入国家。
图 3： 1960年至2000年期间自然灾害造成的经济损失（百万美元）
32. 在上世纪90年代，直接经济损失增加了五倍（见图3），主要集中在发达国家。这些经济数字说明的不仅是生产资料和重要基础设施以及生计系统的破坏，也说明了其对经济发展和贫困加剧的影响。当灾害发生时，贫困家庭在物质和社会资产方面的损失相对较大，使他们在贫困中陷得更深。这些资产的损失能够使家庭陷入长期贫困和粮食不安全状态。
33. 应该在经济发展、贫困和粮食不安全的更大背景下审视自然灾害的影响，分析工作应考虑与其它因素的相互作用，特别是有关能够确定人们、社区和国家受灾的形式、如何面对风险和应对的制度能力方面。自然灾害对粮食安全影响的评估应在不同层次进行：从全球到全国、国内、社区和家庭层次；这些评估应该提供有关自然灾害影响和原因的信息以及如何共同承担责任和风险的途径。社区层次的易受害性评估是确定正式和非正式制度和做法如何能支持风险管理工作的手段。要做出适当反应就需要对信息工作给予重要投资。
34. 在过去十年中，灾害管理方法的一项重要进展是对其周期性有了认识。尽管反应阶段获得的关注最大，但灾害风险管理的大量艰苦工作是在灾害发生前开展的，形式为风险评估、预防、减灾和建立预警系统。危机过后，重点是恢复、重建并在汲取上一周期经验教训的同时开始新一轮评估。
35. 双轨方法可以用作应对自然灾害威胁时，降低粮食不安全易受害性的框架。这一方法的前提，是饥饿的可持续减少要求两方面的行动：（a）旨在支持和加强最贫困和最脆弱人群生计的可持续性的农业和农村发展（如洪都拉斯坡地的养护农业）和（b）旨在增加最贫困人群及时直接获取粮食和营养的针对性行动和计划。前者主要解决造成易受害性的长期结构性因素，涵盖通过减少风险和加强风险管理降低事前易受害性的多数做法。后者主要解决最迫切的粮食不安全需求和短期因素，包括应对风险的事后政策方案。
36. 还需要认识到经济激励和政策手段在减少自然灾害引发的粮食不安全状况中的重要性。这些手段包括：作物保险计划、用于家畜和作物恢复的小额信贷，以及在国家层次使发展贷款或赠款的安排方式能够鼓励政府和社区在其灾害反应计划和国家发展计划中制定减灾和降低风险的措施。
37. 降低对干旱和其它灾害的易受害性的战略，应建立在对农村生计和应对战略的充分了解的基础上，因为灾害的影响是由对这种威胁的易受害性所决定的。农村家庭的很大一部分消费依赖于非农产业的收入和转移。但农村地区最易受害的人群却是那些严重依赖农业为生，自己从事生产和为他人劳动的人。当灾害频繁发生时他们无以为生，造成易受害性增加。在易发生旱灾的地区，应研究抗旱谷物如高粱和小米的生产、加工和储藏的科研和推广工作。
38. 近年突发性疾病和侵入性物种的传播大为增加。同时，众多新情况，如货物和人员跨界移动的不断增加、贸易自由化、对食品安全和环境越来越多的关注等，提高了在防止和管理跨界病虫害方面开展国际合作的必要性。
39. 某些基础条件能影响跨界病虫害在某些区域或国家定殖和传播的可能性。这些条件包括：气候、地理隔离、作物和家畜的品种、采用的生产体系、广泛传播或本地原有的宿主和带菌媒介以及作为常规农业管理一部分的防治方法。
40. 近来与疯牛病和禽流感等疾病有关的食品安全问题成为消费者、农民、食品加工者、食品零售者和政府的共同严重关切的问题。此外，食品中诸如多环芳烃、丙烯酰胺、微生物病原体（Salmonella, E. coli,）和霉枝毒素等不合法添加剂、化学品的污染引起世界范围内对食品供应安全的关注。为更好地应对现有和新出现的挑战，粮农组织正在建议和应用一套关于食品安全和质量问题的综合性方法。根据这一方法，食品和农业领域从食品生产者和加工者到零售商和消费者家庭的所有参与者，共同承担提供安全食品的责任。这就是“食品链方法”，农业委员会第19届会议上对其进行了探讨 8。良好农业生产规范的制定也对这一方法进行了强化，该规范有助于农民从源头上减少和消除对食品安全的威胁。
41. 粮农组织建议对法规进行补充和对最终产品进行监控（目前这正是许多食品安全计划的主要核心所在），采取预防措施控制危害的产生。这要求采用良好的规范，从初级生产、收获后、加工和处理等环节，降低微生物和化学污染的风险。对食品加工企业的场内监管应依据良好卫生管理规范、良好生产管理规范和危害分析临界控制点系统，这些做法可以对食品生产体系中最薄弱的环节进行甄别和监测。
42. 艾滋病毒/艾滋病会提高赡养比例、使数百万儿童成为孤儿、大大增加医疗费用、迅速耗尽资产并使对家庭粮食安全的重要可持续投资转为它用，因此加剧了家庭粮食不安全程度。此外，艾滋病毒/艾滋病通过剥夺社会服务事业和政府中关键专业人员的生命，已经减弱了各国预防和缓解粮食紧急情况的能力。其它危机也加剧并恶化了这一流行性疾病——气候失常、冲突、贫困和资源退化。
43. 证据表明，艾滋病毒/艾滋病导致了家庭农业生产的下降。受艾滋病毒/艾滋病影响的家庭遭受收入的损失、不得不出售资产以支付医疗费用而造成的损失、以及随着掌握农耕技术和野生产品知识的家庭成员死于该疾病而造成的技能的损失。艾滋病死亡率和发病率造成的家庭劳动力减少对家庭农业生产力具有重大影响。
44. 该流行性疾病还能够导致营养不良和艾滋病毒之间的恶性循环。艾滋病加上粮食和营养不安全可以导致严重的营养不良并加深贫困，而粮食不安全也可能驱使人们从事增加感染艾滋病毒/艾滋病风险的谋生方式。因此，充足的收入来源（仍主要来自农业）以及充足卫生的食品和营养来源，就成为与艾滋病毒/艾滋病做斗争和帮助受害人过上更健康、更长寿和更富有成就的生活所必不可少的组成部分。
45. 艾滋病毒感染，加之膳食摄取不足会导致或加剧营养不良。因此，为那些有感染风险或已受感染的人提供食品和适当营养供应，就成为一项减少疾病流行和减缓传播速度的关键政策行动。非洲撒哈拉以南地区的农业政策的设计必须与其它政策，特别是劳工、卫生、教育和营养政策形成合力，以应对艾滋病毒/艾滋病所提出的挑战。通过提高农业生产率及粮食和营养安全，农业政策可以对减缓和减轻艾滋病毒/艾滋病在该区域的传播做出重要贡献。
46. 农业技术在提高生产力水平的同时，应帮助贫困家庭适应艾滋病毒/艾滋病造成的劳动力紧张状况。而多样化经营和强化食品能改善受影响家庭的营养状况。为处于感染风险和受到艾滋病毒/艾滋病感染的人创造农业就业，对遏制和扭转该区域饥饿和营养不良现象的恶化趋势至关重要。
47. 总之，粮食和营养安全对受艾滋病毒/艾滋病影响的家庭的预防、护理和支持、治疗以及减缓冲击具有根本作用。随着人们更深入了解艾滋病毒/艾滋病与粮食安全之间的相互作用，对这一问题的反应可以通过旨在加强现有反应能力并为那些无力自身应对的人提供安全网络的政策和计划得到改进。
48. 预计未来100年中气候变化的速度在人类历史上将是前所未有的。在整个地质时期，全球平均温度在数百万年的间隔内通常在5°C 的范围内波动。现在科学家相信，地球表面温度在自19世纪以来已上升0.6°C 的基础上将在21世纪中再提高1.4°C，达5.8°C。
49. 尽管还存在很大程度的不确定性，但对未来天气变化对农业生产影响的各种模拟研究得出了某些一致性的结论。由于土壤和水资源退化，全球农业在今后的数十年中将面临众多挑战，而气候变化则可能加剧土壤和水资源的退化。这将严重制约能否为不断增加的人口实现粮食安全。
50. 研究显示，在今后100年中如果气候变化不大（变暖幅度低于2.5°C），全球农业生产将能够维持在预期基线水平；但各区域之间差异很大，有些国家即便采取应变措施仍将可能发生减产的情况。这一结论考虑了二氧化碳施肥的正面效益，但没有考虑气候变化可能产生的其它作用，包括农业害虫和土壤的变化情况。
51. 低收入发展中国家更易受到农业生产下降的不利影响，原因是：（i）农业占国内生产总值的百分比高；（ii）农业生产与收入之间关联度强；（iii）对当地多样性的依赖程度高；（iv）对变化的适应或反应能力有限。因此，气候变化造成低收入发展中国家粮食不安全和饥饿情况大幅增加的可能性较大；气候变化可能造成下列后果：因温度和降雨变化影响到粮食生产的实际产量；因海平面的上升使沿海捕捞的收入减少而影响到人们的粮食供应；因热带旋风频率和强度增加造成出口作物破坏而影响国家的外汇收入。
52. 某些群体特别易受气候变化的影响：基础设施和市场分配系统薄弱且易发生旱灾地区的低收入人群、易发生洪水地区的中低收入人群、海平面上升可能破坏或淹没土地地区的农民以及可能因洋流变化或孵化区泛滥而减少渔获的渔民。
53. 海平面上升还将影响到水的质量。更多的盐水会进入沿海蓄水层和江河入海口，使淡水出现盐化并最终威胁用水安全。这将对某些地区造成严重影响，特别是依靠地下水作为淡水来源的地势较低的岛屿和珊瑚岛。海水入侵还将影响海洋和沿海区域的表层淡水供给、天气类型和风暴。世界上有三分之一的人口生活在水资源已然匮乏的国家，随着人口和需求量的大幅增加，淡水供应在气候变化的背景下可能成为我们最脆弱的环节之一。
54. 随着极端情况增加的机率上升，气候变化可能尤其加重贫困人口的粮食不安全状况。对发展中国家，特别是最易受害人群的抵御当前气候风险的适应能力的投资可能能够避免未来的破坏，从而获得较高的回报率。粮食不安全状况增加的成本是制定气候变化政策的一个重要考虑因素。
55. 通过分散风险的创造性解决方案并以合理的价格提供保险服务，保险业能够发挥其作用。发展中国家需要获得更为广泛的保险渠道。技术转让和大范围采用小额信贷和发展融资也能够有助于确保对最易受害人群提供保护。
56. 同时，土地使用、土地价值和水资源供应的协调战略，能同时促进人类的需求和养护目标。同样，沿海渔业综合管理能够减轻对某些沿海渔业的压力。加强可持续农业和农村发展的努力，能够使生物多样性具有更强的恢复能力。对薪炭木的养护，例如通过采用高效炉灶和沼气以及其它形式的可再生能源，能够减少对森林的压力并因此保护生物多样性。
57. 在温带区域，农民自身采取的适应措施能够防止作物和家畜的损失，甚而能够获得收益。在热带，农民采取措施能够防止某些但不是全部损失。农民的适应措施包括适当调整播种日期、品种选择和病虫害防治的策略。成本更高的有组织的措施，如调整土地使用分配方式和投资灌溉基础设施，则能够进一步防止气候引发的损失。对气候和预期变化的监测能够为解决方案的制定提供更多的提前量。
58. 上一节概述了粮食安全冲击的主要成因以及对预防、反应和减灾措施的影响。总之，摧毁或破坏资产从而对贫困线以下的家庭造成影响的自然灾害或其它冲击，可能对粮食安全产生长期影响。若不采取救济或干预措施，处于这一状况的家庭就会重新陷入低水平的贫困陷阱中，从而在冲击过后面临进一步恶化的境况。这对救济援助的时机、目标和持续时间都具有潜在的巨大影响。以资产为基础的方法把重点放在纠正那些造成贫困陷阱的财政排斥机制上。
59. 只有在存在贫困陷阱的情况下，冲击才会产生长期影响。营养和健康对贫困人口来说尤为重要，因为他们除其自身劳动力外几乎一无所有。某些与营养有关的健康问题的不可逆转性，如缺乏维生素A造成的失明、缺碘造成的大脑损伤、持续的蛋白质能量营养不良造成的身体发育迟缓，使粮食安全的保障尤为重要。因此，粮食、营养和健康方面的安全网络，对于防止易受害人群在冲击过后陷入长期贫困和粮食不安全的境况具有至关重要的作用，无论这种冲击是发生在某个家庭或是在某个区域。
60. 安全网络对于防止非贫困人口或短期贫困人口陷入长期贫困和粮食不安全境地是必不可少的。设计和落实完善的有利于农村贫困人口的计划，能够使人们脱离长期贫困。要使农业和农村发展措施发挥实效，就应该面向处于长期贫困的人群，安全网络必须保护短期性贫困人口。这就意味着有效的评估和目标定向工作能发挥重要作用，使合理的政策应用于适当的亚人群。
61. 个体处于贫困的时间越长，就越容易受到冲击的影响。随着各种冲击的频率和强度的增加，官方发展援助可能以救济的形式进行。这样就使解决长期贫困结构性原因的稀缺资源分流。没有有效的安全网络，就会继而形成恶性循环，使个人陷入贫困陷阱。此外，随着陷入贫困陷阱的人口数量的增加，对非紧急情况地区长期发展的国际援助，如教育、卫生、农业和基础设施计划就有减少的趋势。对提高生产力和长期发展投资的减少，会增加今后发生紧急情况的可能性，因此形成恶性循环，捐助者越来越多地资助主要内容为救济的行动，仅偶尔进行资金不足的结构性投资9。迫切需要保证全球发展援助资金，形成良性循环，为长期发展提供充足投资，使大量人口脱离贫困，甚而使之面临短期粮食安全冲击时具有恢复能力。
62. 除通过安全网络计划应对冲击外，补充性计划对帮助处于临界点的人群脱离险境并使他们克服长期贫困和粮食不安全状况十分重要。经过验证的常见例子包括土地改革、针对性的学校供膳计划、教育和技能培训计划、定向补贴小额信贷或农业投入补贴项目。
63. 要实现大量减少饥饿和粮食不安全状况的目标，对农村发展、卫生、教育和研发的投资是必不可少的。鉴于多数贫困人口生活在农村地区，减少饥饿的工作要求开发和推广改良技术、完善基础设施、提高作物产量和单产。为世界多数饥饿人口的长期粮食安全而提高农业生产力至关重要，因为这关系到就业和收入、价格水平和营养状况。因此显然需要恢复和大大提高对农业科技改良和自然资源可持续性的工作力度，方式是针对易受害和贫困家庭需求，加大农业科研开发的投资。成本虽然较高，但远远低于收益。
64. 在发展中国家的农村地区实现千年发展目标1的努力胜负未决。有75%的贫困和饥饿人口生活在那里，依靠农业和相关活动维持生计。提高农村地区的就业和增加收入，意味着加大力度提高小农的生产率，促进对自然资源的可持续利用，改善农村基础设施、科研和通讯，发挥市场功能以及加强农村制度建设。通过增加非农活动及农村就业和收入，生产力提高所带动的农业发展对农村地区具有更为广泛的影响。
65. 全球粮食和营养安全状况的改善，取决于其它若干千年发展目标的实现情况。特别是经济、卫生、社会、环境和卫生状况，加之农业和农村的经济和实际表现将决定家庭层次营养安全的实现与否。尽管如此，预计最重要的贡献来自针对小农的农业生产率的提高。还必须认识到，通过农业和农村发展减少贫困以及改善粮食安全和营养水平，将对其它千年发展目标的实现发挥根本性作用。
66. 鉴于以上论述，粮安委希望：
1 http://www.micronutrient.org/reports/default.asp
2 请访问 http://www.fao.org/docrep/007/J4273e/J4273e02.htm 获取最新资料。
3 请访问 http://www.fao.org/tsunami 获取最新资料。
4 参见2004年世界粮食不安全状况，第26－27页。
5 与风险共存，对全球减灾行动的回顾。 www.unisdr.org
6 www.munichre.com
7 全球减灾报告，对发展的挑战。 www.undp.org/bcpr
8 全文参见 http://www.fao.org/DOCREP/MEETING/006/Y8350E.HTM 。
9 参见C.B. Barrett和D.G. Maxwell（2005年），向针对受益者的粮援体系迈进，《粮食援助五十年：重整旗鼓》第6章，即将出版。
当前或曾经发生的冲突
经济问题
天气（主要是旱灾）