COFO/2005/3 |
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COFO/2005/3 |
林业委员会 |
第十七届会议 |
2005年3月15日－19日，意大利罗马 |
在林火防备方面进行 |
1. 火是土地管理的重要手段，但粗心用火或犯罪纵火可能产生灾难性的影响。野火是森林退化的一个主要原因，并可能造成生命损失、经济破坏、社会混乱和环境恶化。每年，火灾破坏数百万公顷的贵重木材、其他林产品以及森林提供的环境服务。
2. 野火发生的频率、强度，及其造成的破坏程度，可以通过有效的林火管理予以降低，包括火灾防备以及灭火。粮农组织敦促各国吸收当地社区参与他们森林的管理和保护。在人们对保护他们的森林资源具有直接利害关系的地方，人为的偶发性野火就会大大减少。成功地管理荒地火灾的一个关键就是提高公众的认识，以增强火灾预防、发现和防备方面的能力。
3. 如果各国把发展管理林火的能力作为森林管理方法的一个组成部分，它们就会从中获益。在许多生态体系中，好的森林管理方法有助于降低偶发性火灾的范围及强度。在另一些生态体系中，有控制的林火起到积极的作用。关键在于对林火的防备。
4. 火灾并不尊重国家边界，而许多国家缺少独自有效管理火灾的能力，在出现大范围火情时尤其如此。有效的国际合作是区域及全球改进火灾管理战略的一个重要组成部分。
5. 许多国家和区域如今所经历的火灾，比现代历史上任何时期数量更多、程度更严重，然而，在这之后可能是一两个火灾低于常年的季节。典型的情况是，各年之间随着区域气候模式的变化，发生火灾的情况也大为不同。在降水较多的年份，植物生长迅速，可燃物日益累积，使下一个火灾季节发生大火的可能性增加。
6. 由厄尔尼诺-南方涛动现象(ENSO)引发的长期干旱，第一次于1983年发生于印度尼西亚，后来又于1997 – 1998年间再度发生。其烟雾笼罩了东南亚的大片地区，影响了航空和航海，并造成了严重的健康问题。类似的问题也发生在南美、中美和墨西哥。在美国西部，现代史上最严重的森林火灾发生于2000-2003年间，而这正是区域气候变化与长期干旱以及早些时候的排除火灾政策共同作用的后果。葡萄牙和阿拉斯加也分别于2003和2004年经历了创记录的火灾。
7. 这些都是成为重大新闻的火灾，但是，在世界上许多地方发生的、蔓延甚广的火灾，并不为国际媒体所报道。非洲几乎每年都在火灾次数及受灾面积上领先全球。例如据估计，2000年仅在非洲的赤道以南地区，就烧毁了1亿7千5百万公顷森林、热带草原和草地。许多火灾都是人为的，是为农业清除土地，其中又有许多失去控制，结果烧毁了比原定地块大得多的地区。
8. 在全球范围，2000年有超过3亿5千万公顷的森林被烧毁，其中95%是由于人类活动所造成。发展中国家持续扩大农业及其他形式的使用土地活动；使用森林进行娱乐和旅游活动在发达国家和发展中国家都在不断增加；几乎所有国家的城市及其郊区都在持续扩张 — 这些以及其他因素都有助于提高全球对荒地火灾的认识。
9. 由于只有极少数国家有历史资料，因此不可能得出结论说，在全球范围内存在火灾增加的长期趋势。然而，具体国家和区域经历的问题十分严重，以至于越来越多的国家和地方政府把火灾提高为需要在政策上更加关注并拨给更多资金的优先领域。
10. 只有在当地社区参与管理实践的情况下，才能够实现可持续森林管理。如今的大多数森林火灾都源自森林之外的用火。可持续森林管理要求当地民众参与对邻近森林地区的荒地火灾的地貌层面管理。
11. 成功的火灾管理对当地社区产生直接的效益。只有在当地社区理解他们会从保护森林中获益的时候，他们才会尽一切可能去防止森林火灾。例如，中国的一个村子自从采取一项政策为村民们提供来自森林的好处以来，已有35年多的时间没有发生失控的火情。在印度进行的一项研究表明，农村社区依赖周围森林的程度与参与火灾管理直接有关。在冈比亚，社区林业实践促使破坏性意外火灾减少；增加民众参与及他们对森林所有权的取得，已导致更加有效的防火、灭火行动（粮农组织，2003）。
12. 在美国，以社区为基础的火灾管理活动非常成功。森林火灾发生的次数与强度在二十世纪下半叶有了很大的下降，原因是使用了相互配合的做法：成功的增加防备运动、预防火灾计划和对灭火行动的投入。然而，成功的不燃烧政策造成了可燃物在许多荒原与城市结合部的危险累积，结果使最近十年里灾难性的火灾增加。今天，千百万公民参与清除房屋及其他建筑物周围草木的计划，并发动了用机械手段或有控制的焚烧计划来减少可燃物的行动。
13. 最有效的计划是那些强调火灾预防和防备的计划。这包括改进有关火对粮食安全及农村生计（例如非木材林产品）影响（正面和负面）的知识，如农业用火与森林及林地野火之间的联系等。保加利亚、布基纳法索、危地马拉、莫桑比克、纳米比亚和叙利亚，通过加强公众认识的运动，增加了公众对控制荒地野火的参与。其结果是，在布基纳法索和纳米比亚，发生野火的次数大为减少。
14. 在大多数国家，对纵火者或轮垦耕作者有效地执法，是解决问题的一个重要方面。
15. 许多国家正在采纳日益针对野火产生原因和根源的战略。一般来说，针对火灾根源的投资，比对灭火技术及灭火资源的投资，更具成本效益，因为后者在一年中往往只用上几个月。粮农组织支持国家作出努力，为加强当地机构在林火管理中的积极作用制定政策、法律和机构框架，并解决发生火灾的直接和根本原因。
16. 过去，各国之间共享关于有效林火管理知识的程度非常有限。 近年来发生了迅速的变化。引起变化的触媒，首先是相邻各国之间的双边合作。从共享知识和资源得到的好处十分显著，从而极大地增加了区域合作。从国际合作得到的好处进而延伸到全球范围，只不过是个时间问题。
17. 有许多关于两个国家跨越国界进行双边合作，共享资源，扑灭森林火灾的例子。在众多的事例中，墨西哥、美国和加拿大自二十世纪60年代以来，一直为跨越国界扑灭火灾交换消防员和设备。西班牙和葡萄牙也有类似的历史，而在2004年，西班牙和法国向摩洛哥派出了空中支援。最近，土耳其向叙利亚提供了援助。类似的例子可以在中美洲、东南亚、南美洲及南部非洲找到。
18. 这些努力由于双边互助协定而日益便于进行，协定可以超越火灾季节而包括其他季节中的培训和机构强化。在最近的一次研究报告中，粮农组织在不同地区的国家中发现了超过60个双边互助协定的例子。
19. 双边合作的好处，可以通过区域一级的多边协议而大大增加，甚至可以延伸到全球范围。 由粮农组织在1998年举行的一次全球专家磋商会得出的结论指出，各国需要：
20. 粮农组织在2001年举行了一次后继性全球专家会议，以研究国家行动的国际含义。专家们建议在下述方面采取行动：
21. 鉴于联合国系统内外责任的多样性，创立了一个便于全球政策对话的国际平台。根据联合国国际减灾战略(ISDR)，2001年在机构间减灾特设工作组内设立了“关于荒地火灾的工作组”。该工作组一直负责计划下述的大多数活动。
22. 2002年在南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议(WSSD) 为一项减少荒地火灾对环境和人类负面影响的行动计划奠定了基础工作。这导致2003年10月在澳大利亚悉尼召开了国际荒地火灾首脑会议。会议的主题是“林火管理与可持续发展：加强国际合作、减少荒地火灾对人类和全球环境的负面影响”。参加悉尼首脑会议的有来自34个国家和12个国际组织的92人。与会者建议的行动包括：
23. 作为对这些举措的直接后继行动，西班牙政府提出于2007年5月主办第四届国际荒地火灾会议。
24. 作为这些全球举措的结果，开始了一系列的区域努力，例如在巴尔干、东北亚、地中海地区、中亚、波罗的海地区、南部非洲、南美洲、中美洲及加勒比地区召开的区域会议都通过了关于火灾的区域宣言(粮农组织，2004b)。
25. 2004年10月23日由粮农组织在哥斯达黎加组织的泛美荒地火灾会议聚集了来自整个西半球的27位国家林业机构的首脑。大会通过了一项宣言，呼吁建立关于综合林火管理的双边及多边协议，并制定在荒地火灾预防和管理方面进行合作的国际协定。
26. 粮农组织建议每个国家分析其火灾形势，并制定一项防止及管理荒地火灾及其对森林资源影响的战略。然而，许多国家缺乏单方面实施有效计划的能力或资源。另外，即使拥有足够资源或火灾管理能力的国家，也可以通过共同努力解决与火灾有关的问题而实现合力。
27. 因此，粮农组织火灾管理计划的基石在于促进遭受森林火灾的各国进行国际合作。粮农组织为各国拟订了关于如何建立协议，相互支援、回应紧急火情，并交换资源的准则。可以在双边、区域，甚至在全球一级签定协议。可以通过下列网址获取更多信息：www.fao.org/forestry/fire
28. 粮农组织还通过技术合作计划，直接援助保加利亚、佛得角、危地马拉和叙利亚拟订了林火控制政策和法律以及参与性管理方法。
29. 2004年与全球火灾监测中心(GFMC)和大自然保护联盟(TNC)等伙伴一起，在以社区为基础的林火管理方法方面，培训了来自埃塞俄比亚、加纳、危地马拉、纳米比亚、苏丹、南非、叙利亚、坦桑尼亚和津巴布韦的教练员。
30. 粮农组织发挥全球荒地火灾管理信息中心的作用。粮农组织援助国际减灾战略的区域荒地火灾网络开发能力，传播全球、区域和地方林火管理信息。粮农组织还保持关于林火政策和法律的全球数据库。
31. 然而，除非拟订并应用关于不同森林条件下林火管理的国际准则，否则一切有关火灾的合作努力将是徒劳的。有效的信息共享也包括不断更新粮农组织的全球荒地火灾术语。在紧急火情中的国际合作要求有一个国际上接受的事故指挥系统(ICS)。协调一致的术语和程序对于多国活动的成功至关重要。这要求进行培训，诸如2004年在克罗地亚和法国进行的培训；或由美国向巴西和墨西哥消防员提供的培训。
32. 粮农组织的作用可以扩大到：
(i) 在综合森林管理方法的范围内宣传林火管理的重要性；
(ii) 促进对森林管理是防止火灾有效手段的认识；
(iii) 强调林火作为农业和林业管理手段的作用；
(iv) 就处理森林火灾预防和扑灭问题的法律和政策，向各国提供咨询；
(v) 监测与管理火情信息；
(vi) 为形成伙伴关系和网络动员伙伴和筹集资源；
(vii) 倡导社区参与林火管理工作；
(viii) 倡导拟订关于荒地火灾预防和防备方面的国际合作协定。
33. 林业委员会不妨在其他选择方案中考虑：
(i) 各国采纳改进土地管理、公众认识及火灾防备计划的重要性；
(ii) 各国制定国家荒地火灾综合管理战略的重要性；
(iii) 加强各国在区域和全球一级共享知识和资源，支持林火管理方面合作的潜力，包括在信息和预警系统、火灾预防和控制等方面；
(iv) 如何才能最好地实施在林委第十七届会议前夕于2005年3月14日举行的部长级林业会议的建议；
(v) 注意到粮农组织负责农业、农村发展及森林问题，以及粮农组织拥有援助各国进行林火管理，并作为关于林火的国际对话场所的历史，就粮农组织在采取上述行动中的作用提供指导；
(vi) 要求粮农组织与其他国际伙伴合作，促进制订一项林火方面的国际合作协定。
粮农组织，1999。 粮农组织关于影响林火的公共政策的会议。 林业论文第138号，ISBN 9251042896。
粮农组织，2002。火焰中的社区：关于社区参与林火管理的国际会议记录。粮农组织亚太区域办事处，2002/25号出版物， ISBN 974-7946-29-7。 www.fao.org/docrep/005/AC798E/AC798E00.HTM
粮农组织，2003。以社区为基础的林火管理：来自中国、冈比亚、洪都拉斯、印度、老挝人民民主共和国及土耳其的个案研究。林火管理 – 工作文件 2。 www.fao.org/forestry/site/23547/en
粮农组织，2004。关于林火管理、国际协议及国家立法的法律框架。林火管理 – 工作文件3。www.fao.org/forestry/site/3470/en
粮农组织，2004b。全球森林火灾警报。粮农组织网站。