بيان المحتويات

أولاً- مقدمة

1- توجز هذه الوثيقة النتائج والعِبر السياسية التي يمكن استخلاصها من دراسات الحالة التي أجرتها الأمانة استناداً إلى تجربة 15 بلداً حيث طبّقت إصلاحات اقتصادية وعلى مستوى السياسات التجارية في العقدين الماضيين، بما يتصل بالأمن الغذائي¹. ويرد في القسم الثاني موجز عن الدراسات وعن أبرز النتائج. ويبحث القسم الثالث في انعكاسات السياسات من منظار الأمن الغذائي.

ثانيا- الموجز وأبرز النتائج

ألف- المواصفات الهيكلية لبلدان العيّنة وانعكاسات الإصلاحات

2- تؤثر المواصفات الهيكلية لأي اقتصاد، ووجود مؤسسات سوقيّة وعملها وسياق السياسات السابق، إلى حد كبير، على نتائج الإصلاحات وعلى مدى ملاءمة اعتماد عمليات إصلاح بديلة في سياقات قطرية محددة. ويعرض هذا القسم بإيجاز بعض المواصفات الاقتصادية الهيكلية ذات الصلة.

3- وقد بلغت البلدان التي شملتها العيّنة مراحل مختلفة من التنمية في عملية التحول من اقتصاديات زراعية إلى اقتصاديات صناعية. وهي تمتدّ من الاقتصادات الزراعية المتدنية الدخل (مثلاً في ملاوي، وأوغندا، وتنزانيا) التي يعمل القسم الأكبر من سكانها في القطاع الزراعي، إلى البلدان المتوسطة الدخل في معظمها التي تنخفض فيها نسبياً الكثافة السكانية في الريف (مثلاً في بيرو وشيلي). وفي البلدان المتوسطة الدخل، أدّت التحولات الهيكلية إلى تقليص أهمية الزراعة بالنسبة إلى اقتصاداتها القطرية والمستهلكين والمداخيل الريفية. وتشكل الهند والصين تحديداً حالة خاصة نظراً إلى ارتفاع عدد سكانهما ووجود مناطق ريفية وحضرية فيهما والحجم المطلق للقطاع الصناعي فيهما.

4- وتتميّز معظم بلدان العيّنة بإنتاج القسم الأكبر من إنتاجها الزراعي من جانب صغار المزارعين الذين يفتقرون إلى الموارد. وتستحوذ الزراعة على أكثر من ربع الناتج المحلي الإجمالي في 9 من البلدان 15، بما يتجاوز 35 في المائة في 5 منها. ويستثنى من هذا شيلي وبيرو حيث تستحوذ الزراعة على أقل من 10 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي في كلتا الحالتين.

5- وبالإجمال، تترتّب عن هذه المواصفات الهيكلية انعكاسات تحريرية مختلفة على التأثيرات على الاقتصاد ككل وعلى رفاهية المستهلكين، فضلاً عن تأثيرات التغيرات في السياسات التجارية على الزراعة وعلى سكان الريف. وبالنسبة إلى البلدان الزراعية المتدنية الدخل، سيكون على الأرجح تأثير النمو الزراعي، نظراً إلى أهمية هذا القطاع في مرحلة التنمية التي بلغتها، أكبر بكثير لخفض الفقر منها في البلدان المتوسطة الدخل. وبالنسبة إلى الفئة الأخيرة من البلدان، ومع أنّ وقع الفقر أكبر في المناطق الريفية، فإنّ العدد المطلق من الفقراء محدود مقارنة مع المناطق الحضرية.

باء- معلومات أساسية وطبيعة الإصلاحات

6- خلال الخمسينات والستينات، تدخّلت معظم حكومات بلدان العيّنة في اقتصاداتها بهدف تسريع عملية التنمية من خلال التصنيع السريع. وتمثّلت الاستراتيجية النموذجية المتبعة بالاستعاضة عن الواردات، يقابلها في القطاع الزراعي الاكتفاء الغذائي الذاتي.

7- أما أبرز التحديات (والمعضلات) التي تعيّنت مجابهتها فكانت: (1) سبل إعطاء المزارعين حوافز للإنتاج (أي أسعار مربِحة وثابتة) مع ضمان أسعار منخفضة للأغذية الأساسية والإمدادات الزراعية للسكان غير المزارعين (لاسيما سكان المدن/المستهلكين)؛ (2) سبل تصويب فشل الأسواق (بما في ذلك نقص الأسواق) في توفير الخدمات الأساسية في القطاع الزراعي (بالنسبة مثلاً إلى القروض، والمدخلات الأساسية، والمعلومات الفنية والمتصلة بالأسواق، والبنى الأساسية للتسويق والتوزيع، وغير ذلك). وقد تدخّلت معظم الحكومات للتأثير على أسعار المخرجات والمدخلات على حد سواء ولتوفير الخدمات الأساسية في القطاع الزراعي. وفي بعض الحالات، شمل التدخل جميع المنتجات الزراعية في حين اقتصر في حالات أخرى على المنتجات الاستراتيجية فقط، المخصصة إما للاستهلاك المحلي أو للتصدير.

8- ومن منظار الاقتصاد الكلي، شهدت الكثير من بلدان العيّنة فترات من النمو الاقتصادي السريع نسبياً خلال الستينات والسبعينات قبل أن يؤدي تدهور الأوضاع الاقتصادية إلى بروز الحاجة إلى إصلاح السياسات. وتفاقمت في معظم الأحيان الإصلاحات المنفّذة بفعل وجود أزمة اقتصادية تجلّت عبر تباطؤ النمو وحدوث اختلالات جسيمة في الاقتصاد الكلي – ارتفاع التضخّم، عجز في الحسابات الجارية – صعوبات كبيرة في القطاعات المالية مردّ البعض منها إلى أزمة الدين الخارجي في مطلع التسعينات. وفرضت هذه القيود تخفيضات بالغة في الميزانية وتخفيضات محددة - لاسيما في الزراعة - بالنسبة إلى القروض المدعومة وبرامج التسويق والبنى الأساسية.

9- وبوجه عام، كان الهدف الرئيسي من برامج المحافظة على استقرار التكييف الهيكلي وتحريره جعل الزراعة المحلية موجّهة بقدر أكبر نحو الأسواق. وقضت استراتيجية السياسات الرئيسية المتّبعة لتحقيق هذا الهدف بإجراء إصلاحات على أكثر من جبهة: خفض الحماية المعهودة، رفع القيود، الخصخصة، واستقرار الاقتصاد الكلي². أما أهمّ عناصر إصلاحات السياسات المتصلة بتجارة المنتجات الزراعية فهي:

• إعادة فرض معظم القيود الكميّة على الواردات الخاضعة لتعريفات؛
• خفض مستوى التعريفات وتشتتها؛
• إلغاء الضرائب والحصص والرخص بالنسبة إلى الصادرات؛
• تراجع أهمية الاكتفاء الغذائي الذاتي كهدف من أهداف السياسات؛
• خفض التجارة الحكومية أو إلغاؤها؛
• إلغاء الرقابة على الأسعار المحلية وإلغاء برامج المشتريات الحكومية تدريجياً.

10- اختلفت مراحل الإصلاحات المنفذة وعمقها بين بلد وآخر، حتى أنّ السياسات انعكست في بعض الحالات. غير أنه في مطلع التسعينات، خُفّضت التعريفات بشكل ملحوظ في معظم بلدان العيّنة وخُفّضت من جديد في عام 2001 (أنظر الجدول 1). وفي حالة الزراعة تحديداً، لم تتعدّ التعريفات المتوسطة المطبّقة عام 2001 نسبة 25 في المائة في جميع بلدان العيّنة ما عدا في ثلاث منها هي نيجيريا، والمغرب، والهند. واستعيض عن القسم الأكبر من الحواجز غير الجمركية بالتعريفات الجمركية. لكن القضيّة الأهم تبقى رغبة الحكومات في حماية قطاع الزراعة لديها من تقلّبات الأسعار العالمية ومواجهة الإعانات للصادرات.

جيم- انعكاسات الإصلاحات على الزراعة

اتجاهات الأسعار المحلية

11- شهدت البيئة الاقتصادية الخارجية في العقدين الماضيين استمرار الاتجاه الانخفاضي في القرن المنصرم للأسعار في الأسواق العالمية للكثير من المنتجات الزراعية، لاسيما الذرة، والأرزّ، والبنّ، والكاكاو، والفول السوداني، والقطن. غير أنّ هذا الانخفاض انعكس بشكل دوري. وشهدت بعض المنتجات تقلباً في أسعارها أكثر من سواها.

12- ويعود السبب في حركة الأسعار الدولية إلى عوامل عديدة. كان العرض المفرط مقارنة مع الطلب على المستوى العالمي (بسبب ارتفاع الإنتاجية وظهور منتجين بارزين جدد) بالنسبة إلى معظم السلع الأساسية الاستوائية مثل البنّ، والكاكاو، والشاي، السبب الرئيسي للمنحى الانخفاضي في الأسعار الدولية. لكن بالنسبة إلى المواد الغذائية الأساسية مثل الحبوب، واللحوم، ومنتجات الألبان، والزيوت القابلة للاستهلاك والتي تشهد وارداتها منافسة عادة في بلدان العيّنة، كان السبب الرئيسي لكساد الأسعار الدولية ارتفاع مستويات الإعانات المحلية والإعانات للصادرات المطبّقة في البلدان المتقدمة. وشملت الأسواق العالمية للمنتجات الزراعية الأكثر تشوّهاً نتيجة ارتفاع مستويات الدعم والحماية، الحبوب (القمح، والذرة، والأرزّ) والسكر، ومنتجات الألبان، واللحوم، والبذور الزيتية.

13- وفي ظل غياب أي إجراءات في السياسات المحلية للمحافظة على ثبات المنتجات الزراعية، ينعكس المنحى الانخفاضي للأسعار العالمية منحى انخفاضياً أيضاً في الأسعار الحقيقية عند الإنتاج. وقد يسري هذا أيضاً على المنتجات شبه القابلة للتداول مثل الذرة الرفيعة، والدخن، والكسافا، واليام إذ إنّ أسعارها تتبع عادة على المدى البعيد أسعار الحبوب الرئيسية.

14- وترافقت الإصلاحات، في بعض الحالات، مع زيادات في معظم أسعار الإنتاج المحلي الحقيقية (مثلاً في غيانا، ونيجيريا، وتنزانيا، وأوغندا) كلما حصلت إصلاحات. أما في حالات أخرى، فقد شهدت بعض المراحل ارتفاعاً في أسعار الإنتاج الحقيقية ومراحل أخرى انخفاضاً فيها (مثلاً في كينيا والكاميرون). وفي أحيان أخرى، تميّزت فترات الإصلاح بانخفاض الأسعار الحقيقية (مثلاً في ملاوي وغواتيمالا).

15- أما أسباب هذا الاختلاف في الأسعار المحلية فمعقّدة، غير أنّ الدراسات تشير إلى عدد من العوامل الحاسمة. ويمكن تصنيفها بوجه عام ضمن فئة العوامل المؤثرة على الأسعار عند الحدود وتلك التي تغيّر الأسعار داخل الاقتصاد المحلي، سواء أكانت نتيجة التدخلات المباشرة على مستوى الأسعار أو نتيجة عوامل مؤسسية. وترافقت عادة فترات ارتفاع الأسعار المحلية الحقيقية مع تخفيض قيمة سعر الصرف الحقيقي. كما أدّى في بعض الحالات إطلاق يد الرقابة الحكومية على الأسعار ونظم التسويق إلى تحقيق مكاسب في أسعار الإنتاج (لاسيما بالنسبة إلى المحاصيل المخصصة للتصدير). ومن جهة أخرى، ساهم على ما يبدو تحرير الواردات في انخفاض الأسعار المحلية الحقيقية لبعض السلع الأساسية.

16- وفي ما يلي مثلان على ذلك:

اتجاهات الإنتاج

17- ثمّة ما يشير إلى أنّ المخرجات استجابت إيجابياً لارتفاع الأسعار الحقيقية وسلبياً للانخفاضات؛ لكنّ الوضع لم يكن كذلك دائماً. واتضح أنّ نمط استجابة الإنتاج يكاد يكون شبيهاً بالنسبة إلى المحاصيل المخصصة للتصدير والمحاصيل الغذائية. ومن أصل 150 حالة شملتها البيانات عن التغيرات في الأسعار وفي الإنتاج على حد سواء، كانت الاستجابة في 66 في المائة فقط من الحالات في الاتجاه المتوقّع، فيما أفيد في 34 في المائة من الحالات إما عن ارتفاع الإنتاج عند انخفاض الأسعار أو العكس بالعكس. في كينيا وتنزانيا، انخفض الإنتاج القطاعي رغم ارتفاع الأسعار الحقيقية. ويلاحظ حدوث مفعول معاكس في ملاوي وبيرو نتيجة ارتفاع المخرجات لمجموعة من المنتجات رغم انخفاض الأسعار.

18- مما يجعل الصورة ملتبسة بالإجمال بالنسبة إلى استجابة المخرجات ظاهرياً لتغيّر الأسعار. وفي هذا دلالة على أنّ المنتجين يستجيبون لجملة حوافز في الأسعار (تحددها عوامل دولية ومحلية على السواء)، مع ذلك يبدو من الصعب في ظلّ ما يرافقها من قيود غير الأسعار أو تخفيف حدّة تلك القيود، معرفة ما إذا كانت هناك استجابة ضمن فترة الإصلاح (مع الاعتراف بأنّ التباطؤ في الاستجابة قد يفسّر جزئياً هذه الاستجابات غير المنتظرة) ونطاق الاستجابة أيضاً.

19- وكما بالنسبة إلى تغيّر الأسعار، تتعدّد كذلك الأسباب بالنسبة إلى الاختلاف في استجابة الإنتاج. ويتعلّق بعضها بتغيّر الظروف في الأسواق العالمية كما أشير إليه سالفاً. وعندما تزداد فرص التصدير نتيجة فتح سوق كانت محميّة في السابق، يتّسع عندها التصدير رغم انتقال انخفاض الأسعار الدولية بالكامل إلى المنتجين المحليين، نتيجة التنافس على خفض القيود المحلية على الصادرات. كذلك، قد لا يعكس ارتفاع الأسعار المحلية ارتفاع الأسعار عند الإنتاج على اعتبار أنّ جهات فاعلة أكثر في سلسلة العرض تستفيد من ارتفاع الريع نتيجة ارتفاع الأسعار العالمية. وفي حالات أخرى، قد تساعد السياسات المحلية والتغيرات المؤسسية على شرح استجابة الإنتاج. فالارتفاع الملحوظ مثلاً في أسعار المدخلات حدّ من الدفع المحتمل أن تعطيه الزيادات في أسعار المخرجات، في حين أنّ رفع الدعم للقروض الريفية انعكس سلباً في حالات أخرى على الإنتاج.

التجارة

20- هناك اختلافات ملحوظة في النمو النسبي للصادرات والواردات الزراعية وبالتالي في اتجاه تغيّر معدل الواردات الغذائية إلى الصادرات الزراعية لدى بلدان العيّنة (الجدول 2). فبعد فترة من النمو الملحوظ في النصف الأول و/أو الثاني من الثمانينات، انخفض معدّل نمو الصادرات خلال التسعينات، وشهد انخفاضاً حاداً في الفترة 1992-1997 في جميع البلدان ما عدا في السنغال وشيلي. وترافق هذا في معظم الحالات مع انخفاض أسعار الصادرات عوضاً عن أن ينخفض الحجم. وفي بعض الحالات، لم تتسع القيمة الإجمالية للصادرات فحسب بل شجّع تحرير التجارة على ما يبدو على تنويع المنتجات المخصصة للتصدير. وفي حين تواصل المغزى الاقتصادي للصادرات التقليدية الاستوائية، سجّل نمو ملحوظ في المحاصيل غير التقليدية (مثل الفاكهة من شيلي وغواتيمالا، والأزهار والفاصوليا الخضراء من كينيا، أو الهليون من بيرو). وفي مقابل ذلك، ارتفعت بالإجمال الواردات الغذائية بوتيرة أسرع من الصادرات الزراعية في معظم الحالات. وتراوح التأثير الصافي على ميزان التجارة الزراعي بين بلد وآخر.

21- وفي العديد من البلدان الأفريقية، ازدادت الواردات الغذائية ليس فقط بسبب خفض الإجراءات على الحدود وحركات معدل سعر الصرف، بل أيضاً نتيجة انخفاض إنتاج الأغذية للفرد الواحد خلال التسعينات في عدد من البلدان (مثلاً في كينيا، والسنغال، وتنزانيا، والمغرب) – أنظر الجدول 3.

آثار الإصلاحات على الأمن الغذائي

22- من الصعب تقدير انعكاسات الإصلاحات على الأمن الغذائي مباشرة وأفضل طريقة لذلك هي من خلال سلسلة مؤشرات تشمل الخصائص الكلية (المجموع القطري) والجزئية (الأسرية). ويمكن تصنيف تلك المؤشرات تبعاً للأوجه الثلاثة الرئيسية للأمن الغذائي: توافر الأغذية وثباتها وإمكانية الحصول عليها.

الإمدادات الغذائية الإجمالية في بلدان العيّنة

23- ترد في الجدول 4 السعرات الحرارية والبروتينات الإجمالية المتوافرة للفرد الواحد (استناداً إلى الإنتاج المحلي والواردات)، بما في ذلك التغيرات التي طرأت منذ الثمانينات. وشهدت توافر هذه المغذيات للفرد الواحد تحسناً على ما يبدو خلال التسعينات في مجمل البلدان باستثناء غواتيمالا، والمغرب، وتنزانيا، والسنغال ربما. وتلاحظ زيادات في السعرات الحرارية المتوافرة بنسبة تفوق 25 في المائة في كل من غانا وبيرو. أما في شيلي، والصين، وغيانا، وملاوي، فحصلت زيادات في السعرات الحرارية المتوافرة بنسبة 10 في المائة أو أكثر خلال التسعينات.

24- هناك علاقة قوية على ما يبدو بين إنتاج الأغذية للفرد الواحد والمغذيات المتوافرة للفرد الواحد في حقبة التسعينات. وارتفع مؤشر إنتاج الأغذية للفرد الواحد بالنسبة إلى 11 من بلدان العيّنة وترافق ذلك مع تحسينات ملحوظة؛ غير أنّ هذا المؤشر تفاقم في كينيا، والمغرب، والسنغال، وتنزانيا وبشكل حاد في كل من المغرب وتنزانيا (أنظر الجدول 3). ومن بين البلدان التي شهدت مؤشرات الإنتاج فيها انخفاضاً، وحدها كينيا تجنّبت حدوث انخفاض أيضاً في توافر المغذيات فيها. وبعبارة أخرى، حتى ولو لم يكن التبادل الخارجي بحد ذاته عاملاً مقيّداً، مما لا شك فيه أنّ ثمة عوامل أخرى فعلت فعلها فحالت دون تمكّن الواردات الغذائية من تعويض النقص في الإنتاج. وتتمثل إحدى الروابط المحتملة في هذا السياق بتأثير الإنتاج على المداخيل الريفية وتبعيّة التغذية لمستويات الدخل. وتبرز عدم كفاية الدخل من خلال عدم امتلاك القدرة الشرائية الكافية لحمل نظام التسويق على تأمين الكميات الكافية من الواردات.

25- وارتفعت حصّة الواردات الغذائية من مجموع الواردات في الفترة ما بعد 1995 في جميع بلدان العيّنة ما عدا في الصين والهند وبيرو (أنظر الجدول 5). ويعكس الاتجاه التصاعدي في هذه الحصة العديد من العوامل، بما في ذلك النمو السكاني والاقتصادي وتحرير المبادلات الخارجية وتخفيف الحواجز التجارية. غير أنّ ارتفاع معدّل الواردات الغذائية إلى إيرادات التصدير الإجمالية (السلع والخدمات) ناقصاً خدمة الدين يشير إلى أنّ الأمن الغذائي على المستوى القطري (كما يظهر من خلال القدرة على التصدير) أصبح أكثر فأكثر على المحكّ. وفي الفترة ما بعد 1995، ارتفع هذا المعدل في 8 من بلدان العيّنة في حين انخفض في 6 أخرى منها. وشهد ارتفاعاً ملحوظاً (فاق 20 في المائة) في كل من السنغال وتنزانيا وأوغندا.

الأمن الغذائي الأسري

26- إنّ أي وقع للسياسات على مدى توافر الإمدادات الغذائية وقدرة الحصول عليها واستقرارها على المستوى القطري يمكن قياسه بواسطة مجموعة من المعايير المؤسسية والإقليمية التي تؤثر على مجريات الأمور داخل كل أسرة. ويمكن قياس اتجاهات الأمن الغذائي الأسري استناداً إلى البيانات عن الفقر والتقديرات عن ناقصي الأغذية.

الفقر والإصلاح

27- في البلدان التي شهدت معدلات مرتفعة نسبياً من نمو الناتج المحلي الإجمالي للفرد الواحد و/أو في القيمة الزراعية الحقيقية المضافة للفرد الواحد (بما في ذلك إنتاج الأغذية) في العقد المنصرم، هناك ميل إلى الإبلاغ عن تحقيق نتائج إيجابية بالنسبة إلى عدد من يعيشون دون خط الفقر القطري (أنظر الجدول 3). لكن تجدر الإشارة إلى أنّ تخفيض الفقر قلما كان هو نفسه في مجمل المناطق أو بين جميع فئات المزارعين في تلك البلدان. أما في البلدان التي تتوافر فيها بيانات عن الفقر المدقع أو الافتقار إلى الأغذية (أي نسبة الأسر العاجزة عن تأمين أدنى المتطلبات التغذوية حتى ولو أنفقت كامل ميزانيتها على الأغذية) قبل الإصلاحات وبعدها (مثل غانا، تنزانيا، المغرب، شيلي، بيرو)، تحدث التغيرات في الافتقار إلى الأغذية في نفس اتجاه الفقر بوجه عام.

28- والمؤشرات الخاصة بالفقراء أقلّ تشجيعاً بالإجمال في البلدان التي شهدت زيادات صغيرة نسبياً في الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي في العقد الماضي. وتفيد دراسات الحالة بالتالي أنّ تأثيرات الإصلاحات في السياسات على مداخيل الأسر الريفية تعتمد إلى حد كبير على أداء القطاع الزراعي، بما يشمل إنتاج الأغذية، وعلى استجابة الاقتصاد بوجه عام. ويُظهر هذا الرابط الأهمية النسبية للعائدات الزراعية وغير الزراعية في دخل الأسر الريفية. وفي البلدان التي لم تكن فيها مؤشرات النمو ما بعد الإصلاح كافية، ازدادت إمكانية اتساع نطاق الفقر.

الأمن الغذائي ونقص التغذية

29- بالإضافة إلى ارتباط الأمن الغذائي ارتباطاً وثيقاً بمستويات الفقر، يبرز الأمن الغذائي أيضاً في البيانات عن نقص التغذية. ويوجز الجدول 3 تقديرات نقص التغذية واتجاهاته. وظهرت تأثيرات الإصلاحات في معظم بلدان العيّنة بين عامي 1990 و2001. وفي عام 2002، سجّلت تنزانيا أعلى معدل لنقص التغذية الذي طال 44 في المائة من السكان، لكنه بقي أقلّ من 10 في المائة من السكان في غيانا، ونيجيريا، والمغرب وأقل من 5 في المائة في شيلي.

30- وفي الفترة 1990/1992 إلى 1999/2002، انخفض تقدير منظمة الأغذية والزراعة لنسبة السكان ناقصي التغذية في 11 من أصل 15 من بلدان العيّنة. وحدها تنزانيا وغواتيمالا شهدتا ارتفاعاً ملحوظاً في معدل نقص التغذية. وهناك ارتباط قوي بين التغيرات في انتشار نقص التغذية في حقبة التسعينات والتغيرات في معدل توافر الأغذية، خاصة بالنسبة إلى إنتاج الأغذية للفرد الواحد (أنظر الشكل 2 والجدول 3).

تفاوت التأثيرات ضمن البلد الواحد

31- تفاوت تأثير الإصلاحات على المنتجين في القطاع الزراعي لكل بلد من البلدان تبعاً للأنماط الزراعية. فقد استفاد بالإجمال منتجو الصادرات ومعهم الأُجراء من الإنتاج والتجهيز في قطاع التصدير. وفي المقابل، تأثر سلباً بالإجمال وعلى المدى المنظور منتجو الواردات المتنافسون بعدما فقدوا بعضاً من حمايتهم. غير أنّ رفاهيتهم على المدى الطويل تعتمد على قدرتهم على زيادة الإنتاجية و/أو تغيير الأنماط الزراعية. وفي حالات كثيرة، كان هامش المرونة لدى المزارعين محدوداً كي يتمكنوا من المواءمة بين الإنتاج والمخرجات، فلحقت بهذه الفئة من المزارعين خسائر طويلة الأمد على الأرجح. أما المجموعة الثالثة أي منتجو السلع غير القابلة للتداول، فكان تأثير الإصلاحات التجارية المباشر عليهم أقلّ، رغم احتمال تضررهم بصورة غير مباشرة من تحوّل المستهلكين إلى واردات أقلّ ثمناً أو احتمال استفادتهم بشكل غير مباشر أيضاً في الحالات التي سجّل فيها ارتفاع أسعار الصادرات. ويميل صغار المزارعين إلى إنتاج منتجات غير قابلة للتداول ويكون أفراد الأسر عادة ميّالين أكثر إلى الأعمال الريفية غير الزراعية. وقد استفادت الأسر الزراعية الريفية من عملية الإصلاح كلما أدى ذلك إلى زيادة فرص العمل في الاقتصاد الريفي غير الزراعي. لكن من غير الواضح بعد ما إذا كان ازدياد فرص العمل النتيجة المباشر لتحرير التجارة أم لا.

32- وسجّلت أيضاً اختلافات في تأثيرات الدخل الحقيقي على المستهلكين في المناطق الحضرية والريفية. ومن المعروف أنّ الأسر المتدنية الدخل، في المناطق الحضرية والريفية على حد سواء، تنفق قسطاً وافراً من دخلها على الأغذية. وطالما أنّ تحرير التجارة يؤدي إلى خفض أسعار الأغذية، قد يرتفع بالأرقام الحقيقية دخل الأسر من صافي المستهلكين الفقراء. ومما لا شك فيه أنّ المستهلكين من ذوي الدخل المنخفض (صغار المزارعين هم في معظم الأحيان مستهلكون صافون أيضاً) استفادوا من تحرير التجارة بعدما أدّى خفض الحماية إلى خفض أسعار الأغذية قياساً بمعدلات الأجور. وهذا ما حصل بالفعل بالنسبة إلى بلدان العيّنة حيث يشكل المزارعون نسبة مئوية ضئيلة من السكان (في شيلي مثلاً) و/أو حيث أنّ معظم المزارعين مأجورون. لكن في الحالات التي تستحوذ فيها الزراعة على حصّة كبيرة من فرص العمل وحيث يعمل المزارعون لحسابهم الخاص، قد تفوق الخسارة في الدخل بالنسبة إلى المزارعين من ذوي الدخل المتدني أي تأثيرات على الدخل الحقيقي من خلال الواردات في سلّتهم الاستهلاكية.

ثالثا- الدروس والاستنتاجات على مستوى السياسات

ألف- موجز عن انعكاسات الإصلاحات

1- تفاوتت إلى حد كبير نتائج الإصلاحات على مستوى السياسات، ضمن البلد والواحد وبين البلدان على حد سواء. وتشمل العوامل الحاسة التي تؤثر على النتائج المحققة سياق البنى الأساسية والسياق المؤسسي المحيط بالزراعة وحسن جدولة الإصلاحات على مراحل ومدى اتساق تطبيق الإصلاحات.
2- مع خفض الرقابة الحكومية على الأسعار ونظم التسويق وإدخال إصلاحات على صعيد الاقتصاد الكلي وتخفيف الحواجز التجارية، لاسيما في وجه الصادرات، تحسّنت حوافز الأسعار التجارية في معظم الحالات وإن لم يكن في جميعها في البلدان التي شملتها الدراسة. تأثّرت تلك الحوافز إلى حد كبير بالتغيرات التي طرأت على معدل سعر الصرف الحقيقي، إما نتيجة سياسة معدل سعر الصرف أو نتيجة التضخّم. عندما بقي معدل سعر الصرف عند مستوى أعلى من قيمته الحقيقية أو ازداد بصورة مفرطة، عقِب الإصلاحات، اتجهت أسعار المنتجات الزراعية إلى الانخفاض. وحدث عكس ذلك عندما انخفضت قيمة معدلات سعر الصرف.
3- أدّى بالإجمال تحسّن الحوافز على صعيد أسعار المنتجات الزراعية إلى زيادات في المخرجات (في ثلثي الحالات)، غير أنّ عوامل أخرى هيمنت على تأثير الحوافز في سائر البلدان الأخرى. وكان سحب القروض الريفية المتاحة وارتفاع أسعار المدخلات إحدى أسباب الاستجابة الضعيفة أو السلبية للعرض. وفي الكثير من الحالات أيضاً، عندما كان الغرض من الإصلاحات المؤسسية الحد من تدخل الحكومات في الأسواق الزراعية، لم يكن القطاع الخاص في معظم الأحيان مجهزاً بالكامل كي يحلّ محل الأنشطة الحكومية، مما أدّى إلى استمرار تقديم خدمات مجتزأة أو غير ملائمة إلى المنتجين.
4- استفادت الصادرات الزراعية بوجه عام من حزمة الإصلاحات أكثر من قطاعات المحاصيل المتنافسة على الاستيراد. ففي حين أنّ وجود قطاع تصدير ديناميكي يساعد على خفض الفقر وانعدام الأمن الغذائي، قد تلحق خسائر بالأطراف المعنية بالقطاعات المتنافسة على الاستيراد، لاسيما صغار المنتجين لعدم كفاية الأصول لديهم، خاصة إذا عجزوا عن التحول إلى فرص إنتاج أو عمل بديلة أو إيجاد تلك الفرص.
5- يعتمد معدل خفض الفقر، إلى حد كبير، على الأداء الاقتصادي الكلّي (أي على خلق فرص عمل، داخل المزرعة وخارجها، بوتيرة أسرع من معدل النمو السكاني). وفي الاقتصاديات المعتمدة إلى حد كبير على الزراعة وحيث ينتشر الفقر في المناطق الريفية خاصة، يعتمد أداء الاقتصاد إلى حد كبير على أداء القطاع الزراعي. فيكون بالتالي للتحسينات في أسعار المنتجات الزراعية تأثير إيجابي على خفض الفقر.
6- غير أنّ الأمن الغذائي قد يتأثر سلباً بارتفاع الأسعار ما لم تتخذ إجراءات تكفل استفادة أصحاب الحيازات الصغيرة وغيرهم من الأسر الريفية الفقيرة من خلال تحسّن الدخل الحقيقي نتيجة عملية الإصلاح.

باء- الدروس المستفادة في السياسات

33- برز عدد من المحاور المتكررة نوعاً ما في مجمل دراسات الحالة وهي تستحق التوقف عندها والتعمّق أكثر في دراستها. ويمكن اختصار تلك المحاور على النحو الآتي:

1- كان اعتبار أنّه من شأن التوجّه بقدر أكبر نحو السوق أن يحسّن أداء القطاع، الركيزة الأساسية الكامنة وراء الإصلاحات المحلية وعلى مستوى السياسات في بلدان العيّنة وفي ما يتعلق بالقطاع الزراعي. غير أنّ نتائج تجربة الإصلاح اختلفت بين بلد وآخر. ففي الحالات التي تمّ فيها تصميم حزمة الإصلاحات وتطبيقها بعناية حرصاً على تحقيق نتائج إيجابية بالنسبة إلى الفقراء، على الآجال القصيرة والمتوسطة والطويلة، أدّت الإصلاحات إلى خفض الفقر وإلى تحسّن الأمن الغذائي.
2- وينبغي إيلاء عناية أكبر لجدولة الإصلاحات في الأسواق على مراحل تبعاً للمدخلات والمخرجات. ولا بد أولاً من إعطاء الحوافز الملائمة للمخرجات قبل (أو في موازاة) رفع أسعار المدخلات، ولو كان ذلك على حساب الإبقاء على بعض الإعانات لمدخلات محددة في فترة تكييف مرحلية.
3- ويجب السعي بقدر أكبر إلى إيجاد سبل لمساعدة القطاع الخاص على سد الفجوة التي يخلفها تفكيك مؤسسات التسويق الزراعي الحكومية.
4- ويعتبر تحسين البنى الأساسية الريفية عنصراً هاماً ملازماً لنجاح الإصلاحات على مستوى السياسات في معظم البلدان، لكنّ ثمة حاجة ماسة إليه في المناطق المتدنية الدخل، بالإضافة إلى دعم الاستثمارات المنتِجة من جانب صغار المزارعين. ولن يكون بإمكان أولئك المزارعين الاستجابة للحوافز على صعيد الأسعار من دون هذا النوع من الاستثمارات.
5- لا تقلّ سياسات تشجيع فرص العمل الريفية غير الزراعية أهمية بالنسبة إلى سكان الريف. وقد تكون على شكل تطوير تمويل المشاريع الصغيرة، تبسيط الأطر التنظيمية، تحسين البنى الأساسية، وإعطاء حوافز خاصة للتصنيع في المناطق الريفية الفقيرة.
6- وبما أنّ السياسات المكمّلة لتيسير عمليات التكييف السالفة الذكر لا تأتي ثمارها بسرعة، قد يستلزم الأمر اتخاذ إجراءات تعويضية مرحلية تستهدف المجموعات ذات الدخل الأدنى. وأبرزت عدة دراسات حالة غياب أي تدابير لحماية الفقراء، فضلاً عن المشاكل المتصلة باستهداف المجموعات الأضعف.
7- بالنظر إلى المفاوضات التجارية في منظمة التجارة العالمية، تتمحور أهم النقاشات عن السياسات التجارية المحلية حول الأدوات السياسية للتعاطي مع القطاعات المتنافسة على الاستيراد. ويصحّ هذا تحديداً في الحالات التي تشهد فيها الأسواق الدولية تشوهات نتيجة ارتفاع مستويات الدعم والإعانات للصادرات من جانب البلدان الثرية التي تملك القدرة المادية على ذلك.
8- في البلدان التي فيها نسبة عالية من ذوي الدخل المنخفض ومن السكان الذي يفتقرون إلى الموارد في المناطق الريفية ويعتاشون من الزراعة، تتسم الإصلاحات الرامية إلى زيادة الإنتاجية وإلى خلق فرص عمل في غير الزراعة بأهمية بالغة لتعزيز الأمن الغذائي على المديين المتوسط والطويل. لكن بما أنّ نتائج هذا النوع من الإصلاحات لن تنجلي قبل وقت طويل، يستحسن على ما يبدو بدء هذه الإصلاحات قبل (أو على الأقل بموازاة) تطبيق أي إجراءات كإلغاء الإعانات للمدخلات الزراعية وخفض التعريفات الجمركية على المحاصيل الرئيسية التي تنتجها الأسر المتدنية الدخل.

الشكل 1: تطوّر الأسعار المحلية الحقيقية ومعدل سعر الصرف الفعلي الحقيقي في شيلي وغانا
شيلي

الأسعار المحلية الحقيقية للسلع الأساسية الرئيسية سعر الصرف الفعلي الحقيقي

المصدر: تستند الحسابات إلى بيانات الدراسة القطرية. المصدر: تستند الحسابات إلى بيانات صندوق النقد الدولي، 2004.

غانا

الأسعار المحلية الحقيقية للسلع الأساسية الرئيسية سعر الصرف الفعلي الحقيقي

المصدر: تستند الحسابات إلى بيانات الدراسة القطرية. المصدر: تستند الحسابات إلى بيانات صندوق النقد الدولي، 2004.

الشكل 2: تغيّر متوسط الأغذية المتوافرة مقابل تغيّر انتشار قلة التغذية في حقبة التسعينات

الجدول 1: متوسط التعريفات الجمركية للدولة الأُولى بالرعاية المطبّقة والمحصورة

	التعريفات الجمركية المطبّقة للدول الأَولى بالعناية (%)			التعريفات الجمركية المحصورة للدول الأَولى بالعناية (%)
	السنة	المنتجات الزراعية	جميع المنتجات	السنة	المنتجات الزراعية	جميع المنتجات
أفريقيا
الكاميرون	1994	24	19
	2002	24	18	1998	80	-
غانا	1993	20	15	1995	97	92
	2000	20	15
كينيا	1994	43	35	1996	97	96
	2001	23	19
ملاوي	1994	31	31	1996	111	76
	2001	16	13
نيجيريا	1988	37	34
	2002	53	30	1995	150	119
السنغال	2001	15	12	1996	30	30
تنزانيا	1993	28	20	1995	120	120
	2003	20	14
أوغندا	1994	25	17	1996	77	73
	2003	13	9
المغرب	1993	29	25	1997	66	43
	2003	52	33
آسيا
الصين	1992	46	43
	2001	19	16	2001	14	10
الهند	1990	66	66
	2001	42	32	1996	115	49
أمريكا اللاتينيةا
شيلي	1992	11	11
	2002	7	7	1999	26	25
غواتيمالا	1995	14	10
	2002	11	7	1999	51	38
غيانا	1996	23	12	1998	93	58
	2003	23	12
بيرو	1993	18	18
	2000	17	14	1998	31	30
المصدر: الحل التجاري العالمي المتكامل، 2003، البنك الدولي/مؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية

الجدول 2: معدل القيمة الإجمالية للواردات الغذائية إلى القيمة الإجمالية للصادرات الزراعية

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية في المنظمة، منظمة الأغذية والزراعة 2004.

الجدول 3: تغير نسبة ناقصي التغذية من السكان، إنتاج الأغذية، الفقر في الريف والنمو الاقتصادي

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية في المنظمة؛ القرص المدمج عن مؤشرات التنمية العالمية، 2003، البنك العالمي.
* البيانات عن 1990-1994

¹ شملت دراسات الحالة البلدان التالية: في آسيا: الصين، الهند؛ في أمريكا اللاتينية والكاريبي: شيلي، غواتيمالا، غيانا، بيرو؛ في شمال أفريقيا/الشرق الأدنى: المغرب؛ في أفريقيا جنوب الصحراء الكبرى: الكاميرون، غانا، كينيا، ملاوي، نيجيريا، السنغال، تنزانيا، أوغندا. للإطلاع على مناقشة المنهجية المستخدمة، أنظر: المنظمة، Trade reforms and food security: Conceptualizing the linkages، المنظمة، روما، 2003، الفصل 11.

² للمزيد من التعمق في أسلوب السياسات هذا، أنظر المنظمة (المنظمة، 2003، الفصل 6).