PC 94/4


计划委员会

第九十四届会议

2005年9月19－23日，罗马

技术合作计划的政策和执行框架 -- 管理层的建议

省略语表

I. 概 述

1. 本文件基于理事会第128届会议提出的指导意见，并回应计划委员会第93届会议关于澄清加强技术合作计划(TCP)的有关问题和提供更多信息的要求。文件提出的建议与提议，是与管理层对粮农组织权力下放独立评价报告的回应相一致的。

国家受援资格

1. 应计委的要求，秘书处研究了30个国际发展伙伴关于国家申请发展援助资格的做法，特别在普遍性、优先重点和公平性等原则方面。研究证实了技术合作计划的独一无二特点：不存在另一个需求驱动的无偿技术援助机构，可以向农业、渔业及林业部门快速提供类似专门技术，并能与它的规模相比拟。

2. 秘书处根据它对理事会及计委在最近历次会议上提出供其考虑的指导意见、方向和可能的选择，并参考了其他国际发展伙伴关于受援资格的做法，提出下列备选方案供计委审议，并最终请理事会做出决定：

加强技术合作计划的成分

3. 根据计委提出的指导意见，秘书处审议了技术合作计划的关键成分，以加强重点、改善管理、扩大影响。

修订技术合作计划标准的建议

4. 根据理事会及计委提出的指导意见，秘书处现提出关于国家及区域/区域间技术合作计划非紧急和紧急项目的10项标准，以供审议、批准 – 这些标准着重于：

5. 秘书处相信：修订后的标准将会发挥3项关键功能，即：定义技术合作计划的整体性质，并反映其宗旨和目的；按照粮农组织管理机构的意愿，提供用以确定所收到的技术合作计划技术援助的每项申请是否符合资格的根据；最后，有助于保证所有的技术合作计划项目都设计得具备最大的可行性、影响和可持续性。鉴于技术合作计划紧急项目的特殊性质，秘书处提议修订评估这类援助项目的标准，以反映它们的特殊性，并提供更为有效地评估此类项目是否合格的根据。

结 论

6. 秘书处寻求理事会在计委建议和咨询的基础上，对本文件包含的建议和提议提出指导、做出决定。

7. 如果计委提出要求，秘书处将为支持计划委员会报告准备最后的建议文本，以提交2005年11月召开的理事会审议。

8. 秘书处将按照计委第93届会议的建议，于2007年9月向计委提交一份进展报告。

II. 引 言

9. 理事会在2005年6月举行的第128届会议上：:

“期待计划委员会在其下届会议上审议秘书处关于加强技术合作计划的政策及执行框架的最后建议文本，并尽可能提交2005年11月举行的理事会第129届会议批准。”.

10. 成员国就国家申请技术合作计划援助的资格发表了各种不同的意见：从倡导将技术合作计划资金只限于最贫穷国家使用，到主张所有国家原则上都有资格获得技术合作计划的支持。理事会同意计委责成秘书处提供更多信息的要求，其中包括其他国际发展伙伴使用的有关资格的标准，以便进一步进行审议。

11. 理事会在对秘书处做出指示时，重申“技术合作计划对发展中国家的重要性”，并强调当前对技术合作计划的审议应导致包括如下方面的结果：

“提高技术合作计划活动的触媒作用及其在地方一级的可持续效果，尤其要把它与受援国所表示的需要和优先重点联系起来，并进一步促进规范工作与政策及技术咨询之间相互加强的互动作用，以造福各国。”

12. 理事会还指出：

“在实施技术合作计划及权力下放中所寻求的改善是相互联系的，而…正在进行的这两项重要活动，结果应促使本组织变得更有成效、更善于作出回应。”

III. 技术合作计划的国家受援资格

A 迄今做法

13. 迄今由四项大的原则决定技术合作计划资金的分配和拨付：

14. 以上4条原则指导了技术合作计划资金的分配工作。下列表1说明：从2000年1月1日以来，84个低收入缺粮国家(LIFDCs)获得了已批准的技术合作计划国家项目预算总额的67% － 这反映了此类国家在粮农组织授权和战略框架中所占的优先地位；而61个低收入国家在报告期间获得了已批准技术合作计划资金的最大单一份额(53.7%)5。该表还表明：低收入国家（按照国际开发协会的分类法）、低收入缺粮国家和最不发达国家的平均国家配额，要大大高于中等收入和高收入国家的平均数。不仅如此，2001- 2004年间，技术合作计划资金的10个最大受援国大约得到了已批准技术合作计划资金总额的16%6。其中，有9个属于低收入缺粮国家类别；唯一的非缺粮国家，越南，属于低收入国家；不被国际开发协会列为低收入国家的惟有两个国家，中国和叙利亚阿拉伯共和国，都被列为低收入缺粮国家。在同一期间，粮农组织共有160个不同的成员国得到了技术合作计划的资金援助。最后一点是：尽管表中没有表明，总共有69.7%的技术合作计划资金被批准拨给列为低收入缺粮国家或低收入国家的87个国家7，而在这一总额中，已批准技术合作计划资金总额的49.7%被提供给技术合作计划非紧急国家项目。这些数字表明：秘书处已将技术合作计划资金的分配，大体上按照粮农组织管理机构规定的普遍性、优先重点和公平性等原则安排了优先顺序。

表 1 – 不同国家组合和类型接受的已批准的技术合作计划国家项目预算总额

(2000年1月1日1－2005年5月31日)8

 

使用的分类法
来源

国家数

技术合作计划项目数

批准的预算 (百万美元)

每个国家平均批准量(百万美元)

占批准的TCP预算总量的百分比 (%)

低收入缺粮国家

粮农组织

84

1013

184.2

2.2

66.9

最不发达国家

联合国

50

635

109.5

2.2

39.8

发展中小岛国家

联合国

42

246

34.6

0.8

12.6

转型经济体

粮农组织

25

121

22.9

0.9

8.3

高收入国家

国际开发协会

36

25

2.2

0.1

0.8

中上收入国家

国际开发协会

34

223

30.7

0.9

11.2

中下收入国家

国际开发协会

52

535

92.5

1.8

33.6

低收入国家

国际开发协会

61

818

147.9

2.4

53.7

IV. 国际发展伙伴使用的关于受援资格的做法

15. 应计委的要求, 秘书处研究了其他国际发展伙伴关于国家受援资格的做法，特别在普遍性、优先重点和公平性等方面。在大多数情况下，获得的信息涉及关于在国家和计划之间分配资金的总体机构或团体政策，而不是像技术合作计划这样的小型而具体的赠款计划。 共研究了三大类国际发展伙伴的政策和战略：5个联合国计划、基金和专门机构；3个国际融资机构(IFIs)；发展援助委员会(DAC)的22个成员和欧洲委员会。9

16. 关于该项研究的细节，请见附件1。秘书处提请计委注意下述概括性结论：

17. 最后，这次研究再度证实了技术合作计划的独一无二性质：不存在另一个需求驱动的无偿技术援助渠道，可以以相当的规模并按照快速回应的原则，向农业、渔业和林业部门提供类似的专门技术10。

V. 关于技术合作计划受援资格的备选方案

18. 作为对计委的要求的回应，并根据秘书处对近来会议上提出供理事会及计委考虑的指导意见、指示及其他可能选择的理解，也参照其他国际发展伙伴关于受援资格的做法，秘书处提出下列备选方案供计委审议，并请理事会做出最后决定：

备选方案 1: 普遍有资格获得技术合作计划资金

19. 原则：维持普遍性和公平性的原则

备选方案2：限制性获得

20. 原则： 将所有技术合作计划资金限于若干经过挑选的成员国组合使用，并保证在具有受援资格的国家之间进行公平的分配 － 这符合1976年至1991年的情况。

备选方案3： 普遍可以获得资金，但优先照顾最穷困
和粮食无保障的粮农组织成员国

21. 原则：维持普遍性原则，但增加在低收入缺粮国家和低收入国家中用于国家技术合作项目的资金份额。所有成员国将继续享受技术合作计划对区域项目和紧急项目提供的资金。

22. 总干事将在管理机构同意的原则之内，对资金的使用继续拥有便宜行事的权利。总干事还将考虑理事会技术委员会关于技术优先重点变化情况的咨询。按照计划委员会上次会议认可的秘书处建议，还将改善向管理机构定期报告资金使用情况的机制。

23. 请求计委决定适用何种原则，以确定粮农组织成员将国获得技术合作计划对国家、区域和区域间项目提供的非紧急和紧急援助的资格。如果提出要求，秘书处将拟订一项最后建议文本，提交2005年11月召开的理事会批准。

VI. 加强技术合作计划的成分

24. 计委第93届会议审议了加强技术合作计划的8项建议，以及一系列改善管理程序的有关承诺，以保证公平、及时、透明，而具有效率和效果地实施这些建议。计委批准了其中一些建议，但在另一些情况下，提出了进一步的指导意见并/或要求取得更多的信息及澄清，以有助于今后审议这些已提出的问题。另外，还达成一致：秘书处应在两年后向计委报告实施达成一致的变动的进展情况；而且应每隔6至8年对该计划进行一次独立评价。

A 战略重点

25. 计委同意该计划的整体战略方向应主要着重于世界粮食最高级会议的指标和千年发展目标(MDGs) – 这是与粮农组织战略框架及其对实现千年发展目标过程所作的承诺相一致的13。秘书处将于2006年准备并散发新的指导原则 － 这些原则将对修改后的战略重点做出解释，并对有关方面提供指导。秘书处将在2007年提交计委的第一个双年度报告中汇报进展情况。

B 加强国家过程

26. 计委批准了秘书处的下述建议：在国家一级开发确定技术合作计划优先重点的过程，其中将通过目的明确的磋商，促使各国政府、粮农组织及其他有关方面参与其事，以确定最佳使用技术合作计划资金的重点。计委同意，确定技术合作计划优先重点的过程应充分融入下列框架之中：即为了回应粮农组织权力下放独立评价报告，并按照本组织于国家（以及区域）一级在国际发展机构中进行协调、提高效率的承诺，正在建立的国家中期优先重点框架。计委强调有必要保证提议中的确定技术合作计划优先重点的过程应当简单易行，而对参与各方的运转费用较低。

27. 确定技术合作计划优先重点的过程，将会提供一个基础，以便提高国家的主人公感，保证技术合作计划援助完全符合诸如减贫战略文件(PRSP)等国家发展框架，并与联合国驻国家团队相融合，而不至于损伤该计划善于回应、机动灵活的特性。通过保证与其他国际发展伙伴，尤其是联合国驻国家团队的活动进行互补，并促进基于技术特长和比较优势的劳动分工等做法，就会提高该计划活动的整体针对性 － 这符合独立审议所提出的建议。

28. 确定技术合作计划优先重点的过程，还将为粮农组织驻国家代表提供机会：在与相关机构和总部技术部门密切磋商下，保证本组织实地计划活动之间更好地协调，并确定如何在这种情况下最佳地利用技术合作计划。技术合作计划支持的技术援助，可以在政府和国际发展伙伴都承认粮农组织是提供咨询和专门技术的首要来源之一的那些方面，针对少量而不同的优先重点。

29. 在计委认可之后，秘书处将在下一个双年度之末，促使用以指导确定技术合作计划优先重点过程的程序到位，以便使这一行动在具有受援资格并驻有粮农组织驻国家代表（或指派代表主管的）的所有国家内，及时而符合成本效益地启动；同时，探讨如何在那些没有粮农组织驻国家代表的国家开始行动。在这方面，不必等待更为广泛的国家中期优先重点框架的通过。尽管如此，凡是已具备这类框架的地方，将用它作为定义有关技术合作计划的优先重点的主要参考文件。

C 粮农组织驻国家代表处和粮农组织下放办事处的作用

30. 秘书处认识到：需要进一步下放技术合作计划的经过选择的职责，才能保证在国家一级加强技术合作计划活动，并使它们与本组织正在进行的逐步下放权力过程相一致。作为立即实行的第一步，秘书处已提议将批准技术合作计划的粮农组织驻国家代表处基金项目的全权下放给粮农组织驻国家代表，而无须事先获得总部的认可，但以每双年度最多不超过10万美元为限。这将给予粮农组织驻国家代表权力和资金，以便处理下列事项：a) 快速解决政府部门无法立即提供专门技术的具体技术问题；b) 制订粮农组织授权范围内的项目设想，以便提交潜在的资助单位； c) 进行小规模的部门或分部门研究，或准备政府要求的背景文件；d)在必要范围内支持制订国家中期优先重点框架。这一举措将保证几乎10%的技术合作计划拨款将在国家一级获得批准，而不用事先通过粮农组织总部。秘书处还将探讨：在粮农组织权力下放独立评价的后继工作中，如何将技术合作计划项目管理的其他职责进一步下放给粮农组织驻国家代表。

31. 秘书处将在定于2007年提交审议的第一个双年度报告中，向计委报告粮农组织驻国家代表处基金的使用情况，以及在报告期间将有关技术合作计划的职责进一步下放给粮农组织下放办公室的其他措施。

D 紧急援助

32. 秘书处向第93届计委会议提交了关于技术合作计划紧急援助性质演变的建议。计委同意紧急援助可以不包括在确定技术合作计划优先重点的过程之内。 计委认可将技术合作计划的紧急援助，逐渐从提供诸如种子、肥料和工具等物质投入，转变为提供诸如快速需求评估和协调农业部门的紧急援助等具有战略性质，往往带有触媒性质的技术援助。虽然如此，计委指出：还需要进一步考虑一系列方面的问题。这里提请注意如下问题：

a) 预算高限

33. 2000-2004年间，技术合作计划一项紧急国家项目的平均规模为23.97万美元 － 几乎比技术合作计划的非紧急国家项目的相应数字，多出5万美元。在同一时期，批准的技术合作计划区域和区域间紧急项目的预算为37.4万美元，而相应的技术合作计划的区域和区域间非紧急项目则为24.44万美元 － 前者仅比40万美元的高限略低一些 (见表2).

34. 按照计委的指导意见和技术合作计划独立审查组的建议，鉴于具体的技术合作计划紧急项目预算近来日益上升的趋势，秘书处建议将技术合作计划对国家和区域紧急项目提供支持的预算高限提高为50万美元（当前是40万美元）(见第48段)。

表 2 – 2000-2004年技术合作计划非紧急和紧急项目批准的平均预算

 

2000-2004年

 

批准的总额

(百万美元)

技术合作计划项目的平均预算
(千美元)

全部技术合作计划项目

260.6

200.8

技术合作计划非紧急国家项目

193.5

190.1

技术合作计划紧急国家项目

67.1

239.7

全部技术合作计划区域项目

42.7

260.2

技术合作计划非紧急区域项目

35.2

244.4

技术合作计划紧急区域项目

7.5

374.2

总计

303.3

207.4

b) 紧急资金的专款专用

35. 计委同意不将紧急援助包括在确定技术合作计划优先重点的过程之内。尽管如此，计委要求进一步澄清秘书处设立一项示意性指标的建议 － 该指标初步相当于技术合作计划拨款总额的17.5%，并在每个双年度中拨出用于技术合作计划的紧急援助，而不受粮农组织管理机构关于粮农组织成员国接受技术合作计划支持的技术援助的资格所做的任何决定的影响。秘书处希望保证具有足够的资金，以满足整个双年度中对技术合作计划紧急援助的需求，而不受技术合作计划非紧急援助申请水平的影响。鉴于在国家一级努力促使确定技术合作计划优先重点过程更加正规化的建议，可能会促使对技术合作计划非紧急援助的需求在双年度的前半期大大增加，这将构成一种必要的预防性措施。提议的水平低于近年来的平均值(见表 3)，－ 这是由于向紧急与恢复活动特别基金14承诺的资金预计会有所增长，而很可能降低对技术合作计划紧急援助的需求。这一数字将维持其示意性特点，并在每一个双年度，由粮农组织根据已批准的数额，并考虑到捐助方今后对紧急与恢复活动特别基金的承诺，予以审议。

表3 – 1994-2004年技术合作计划的批准预算用于紧急援助的百分比,15

年度

百分比

1994-95

15.3

1996-97

25.8

1998-99

32.0

2000-01

27.4

2002-03

13.8

2004

26.9

c) 通过紧急承诺的报销对技术合作计划资金进行补充

36. 近年来，对技术合作计划紧急技术援助资金的需求有所增加。与此同时，可以用于紧急救济和恢复活动的预算外资金也大大增长。虽然如此，技术合作计划仍是本组织最有效的工具；它可以在确认发生紧急事件之后，而来自预算外来源的其他资金还不可能到位的关键时期，立即提供技术援助。但是，该计划寻求计委同意探讨在某些情况下向主要计划4.1报销的机会，以便补充它的资金。这些报销可以来自紧急与恢复活动特别基金的经费，也可来自其他未用完的预算外资金 － 后者是在技术合作计划提供“预支”经费之后，或者在该计划虽为其进行了拨款，但还没有支出时，提供给类似的紧急援助的。这一建议，加上秘书处提交计委第92届会议的建议（将技术合作计划紧急援助集中于提供及时的技术援助，而不是设备和供应品），将会保持技术合作计划在紧急事件发生之前或之后立即发挥的触媒作用和战略作用，而不至于减少今后技术合作计划可以用于援助的资金数量。建议的这些措施将构成在技术合作计划上共同出资的新模式。

E 区域和区域间技术合作计划项目

37. 从2002年至2004年，技术合作计划总资金的14.6% 用于区域和区域间项目。其中，大约35%用于拉美及加勒比区域；31% 用于非洲；22%用于亚洲及太平洋区域；6% 用于欧洲和中东。在进行独立评估时，政府和其他参与方提出了关于区域和区域间技术合作计划项目的一些它们关切的问题，例如，国家的主人公感低（与此相联系的是这样一种看法：许多区域和区域间技术合作计划项目都是粮农组织推动的），与国家优先重点的相关性差，以及影响程度不高。鉴于区域机构，包括区域经济组织，在促进农业及乡村发展、粮食安全及贸易中日益增加的重要性，秘书处估计会看到这些机构对技术合作计划资金提出更多的要求。秘书处因此建议：更加着重业已确立的区域机构要求进行的区域项目，并在确定、评估和执行区域和区域间项目的过程中，更加注意提高国家的主人公感和影响。

38. 计委要求得到更多的信息和澄清，尤其在管理业已确立的区域机构所提出的申请和直接由政府提出的申请的规则和程序方面。秘书处提议承认两种申请和执行区域和区域间技术合作计划项目的模式：

F 技术合作计划成果的影响及可持续性

39. 秘书处欢迎计委第93届会议对技术合作计划项目的影响和可持续性等关键问题给予的注意。因此，从2006年至2007年，秘书处将特别注意：a) 采取措施提高影响及可持续性；b) 开发更好地评估影响的工具和方法。前者涉及强调在项目设计和评估期间定义，并在可能时量化，可期望的直接成果和长期影响。后者旨在增加作为评价工作一部分而投入评估影响的努力。在这方面，秘书处提议：今后的评估和评价要确定技术合作计划项目的针对性、影响和可持续性，并在必要时建议改进办法。此外，评价将估量技术合作计划项目对部门和国家优先重点的贡献，以及它们随着国家中期优先重点框架的逐步成形，回应联合国系统及其他国际发展伙伴的国家一级优先重点的程度。

40. 秘书处提议：从第一个双年度报告起，向计委报告已执行何种加强影响和可持续性的措施。

G 技术合作计划的程序和指导原则

41. 秘书处将继续确定和执行新的程序，以便按照计委第93届会议审议的提议，发扬近来在批准和交付技术合作计划项目上取得的改进 － 上述提议中有许多都与外聘审计员关于该计划的建议相一致，其中包括16：

VII. 修订技术合作计划标准的建议

A 技术合作计划标准的作用和功能

42. 技术合作计划标准是由粮农组织管理机构规定的。秘书处负责建立适当的机制以保证公平、透明、及时而有效地应用这些标准。计委第90届会议确认：

“技术合作计划应用的…标准是在多年前建立的，需要进行调整以适应当前的现实。”

43. 技术合作计划标准应该提供三种广泛的功能：

44. 本组织的计划及项目审查委员会(PPRC)是为了在最后批准之前审议所有已定稿的技术合作计划项目文件（以及其他项目文件，包括利用预算外资金资助的项目）而由总干事建立的，其中目的之一是为了保证 a) 这些项目符合粮农组织总的方向、战略和政策，以鼓励在不同的活动之间产生合力，并与战略框架以及诸如千年发展目标等承诺相一致； b) 它们符合6项指导原则17。 因此，计划及项目审查委员会负责技术合作计划项目批准过程的最后阶段，而不为技术合作计划标准的应用负责（ 后者由实地执行司执行）18。

B 需要澄清的问题

45. 秘书处向计委第93届会议提交了修订现行标准的一系列建议。由于计委要求在一些问题上做出进一步的澄清，谨提供下列信息：

图 1 –按照实际或账面价值计算的技术合作计划非紧急国家项目的平均预算额
1976-2005 (千美元)20

尽管图2说明最大部分的技术合作计划项目都延续18个月以上，秘书处认为，任何将技术合作计划项目最长期限延长的决定都将背离该计划的根本性质和宗旨。那将削弱技术合作计划的独特功能，即提供具有针对性的短期技术援助以应对关键的空白和问题。秘书处相信，技术合作计划资金不应用于提供需要若干年才能完成的技术援助 － 这看来是其他国际和双边发展伙伴具有比较优势的领域。在这方面，秘书处忆及：最近有好几个主题评价指出，某些类型的技术援助实际上不可能在24个月的期限内进行。秘书处将更加注意确保技术合作计划资金只提供来解决完全可以在24个月的期限内完成的问题或填补的空白。这意味着承认：秘书处收到的对短期技术合作计划援助的合情合理的申请超过技术合作计划拨款能够涵盖的数量这一事实，证明：对可以在现行期限内实施的技术合作计划项目，还是有充分的需求的。 秘书处将定期审议是否应该进一步考虑延长技术合作计划项目最高期限。

图 2– 项目期限的频率分配，, 2001-2005 （按月份计算）21

46. 只要政府或业已确立的区域组织提出的技术合作计划援助申请具备获得支持的资格（即与技术合作计划标准相一致）并符合确定优先重点过程 （就要求技术合作计划国家援助的申请而言），考虑上述任何一种共同融资都没有障碍。另一方面，不能使用技术合作计划资金来为一项涉及众多捐助方的大的共同计划作出单纯财政性的贡献，也不能为一项“一篮子融资”预先承诺资金：技术合作计划资金在任何情况下都只用于支付符合技术合作计划援助要求活动和投入的费用。秘书处将继续为有关各方提供关于技术合作计划范围内的共同融资机会的信息。秘书处将向计委反馈有关将来共同融资水平的进展情况。

C 修订后的技术合作计划标准

47. 根据理事会和计委的指导意见以及上述澄清，秘书处建议审议并采纳下列标准（见下面的表格）以供技术合作计划非紧急和紧急国家项目和区域/区域间项目之用。

48. 现已不需要一条关于技术合作计划的“非计划内”性质的标准，因为这可能会引起误解，所以最好通过其他标准来处理。需要指出的是：建议的标准2, 9和10包含了计划及项目审查委员会用于审查技术合作计划项目的指导原则的部分内容。秘书处认为，这些问题也应包括在技术合作计划标准之内，以保证它们在技术合作计划项目周期的每一个阶段都得到考虑。反过来说，由于它们更为广泛的监督性质，计划及项目审查委员会的其他指导原则就不应融入修订后的技术合作计划标准。

49. 在计委同意之后，秘书处将采取措施，确保关于技术合作计划支持的非紧急和紧急技术援助的修订标准将得到公平、透明、及时而有效的应用，并将有关结果通报提出申请的政府和区域组织。

表 4: 修订后的技术合作计划标准建议稿

标 准

技术合作计划非紧急援助

技术合作计划紧急援助

1.国家受援资格

由管理机构确定

由管理机构确定

2. 宗旨和目的

技术合作计划支持的援助应按照世界粮食最高级会议指标和千年发展目标，有助于家家户户或国家的粮食安全，改善乡村生活水平及减少贫困 ，有助于实现粮农组织的战略宗旨和目的，包括在提供全球公共货物方面。

技术合作计划支持的紧急和恢复援助，应提供给直接预期即将在粮农组织职权范围内发生的紧急事件，或其后继行动；援助应明确针对恢复受紧急事件影响的最贫困和最容易受到伤害的家庭的生计，并应寻求减少受紧急事件影响的家庭今后受到伤害的程度。

3. 国家或区域优先重点

技术合作计划支持的援助应针对与标准2中确认的宗旨和目的有关的国家或区域优先重点，在粮农组织国家中期优先重点框架已经到位的地方，应与这类框架相一致，并应来自国家一级确立技术合作计划优先重点 的过程。

技术合作计划紧急援助将不包括在国家一级确定技术合作计划优先重点的框架之内。

4.关键的空白或问题

技术合作计划支持的援助应针对已由拟议中的受益方或参与方确认，并已清楚定义的关键的空白或问题，而这类空白或问题的解决必须使用本计划可以提供的期限内的技术援助，并且无法或不应通过其他粮农组织或政府机构获得。

技术合作计划紧急援助的设计应提供非常快速的反应，以支持在本组织具有明显比较优势的主题领域进行干预。

5. 可持续影响

技术合作计划支持的援助应导致清楚定义的产出和成果，从而产生可以核实的影响（触媒式或乘数式的效果）。这类成果和影响应该是可持续的。 不应接受作为先前技术合作计划项目的无效后继工作的技术合作计划项目申请。

技术合作计划紧急援助应为了支持有效的政府（或捐助方）反应，并为了便于确认必需的投入，而提供技术援助。技术合作计划支持的紧急和恢复援助，应针对这样的干预行动 － 它们有可能促使捐助方和/或政府对及时的救济和长期的恢复投入更多的资金。应该避免提供处理同一国家内一再发生的紧急事件的重复性援助，而应将努力放在更加持久的效果上，包括为避免或预防同类紧急事件而提供援助。

6. 规模和期限

任何技术合作计划援助都不应要求超过50万美元的预算，并应在24个月内完成。

7.政府的承诺

申请应包括一份政府和/或区域组织提供所有必要投入、人员和机构性安排的正式承诺声明，以确保申请的技术合作计划支持的援助及时而有效地启动、实施和后继行动。

8. 能力建设

只要可能，技术合作计划支持的援助应帮助建设 国家或区域能力，以保证援助所针对的关键性空白或问题或者不再出现，或者能在国家或区域一级有效地得到解决。

技术合作计划支持的紧急和恢复援助，应提高政府和受灾社区及家庭的能力，以抵御或应对将来的类似打击，而不再寻求外部的援助。.

9. 性别敏感性

技术合作计划支持的援助，必须在确定设计和执行项目上，按照本组织的性别行动计划，具有性别敏感性。

10. 伙伴关系和参与

只要可能，技术合作计划支持的援助应该有助于建立新的或加强的伙伴关系和联合，包括通过共同融资，并应导致缺乏粮食安全的穷人更多地参与关键的决策过程。

VIII. 结论和后继行动

50. 在理事会于2005年11月批准计委的建议之前，秘书处将继续推进有关全面执行所提议的变动的工作。它将于2006年初启动一系列的初步措施，其中包括：a) 全面审查和更新信息材料，包括项目制订和初评的指导原则；b) 准备关于确定优先重点过程的新的指导原则； c) 开发监测、评价（包括影响评估）和报道的改进型工具。秘书处建议在主要计划4.1和4.2的现行预算条款内采取一切必要的行动。

51. 如果计委提出要求，秘书处将为支持计划委员会的报告准备最后的建议文本，以供理事会于2005年11月审议。

52. 秘书处提议按照计委第93届会议的建议，于2007年11月向计委提交一份进展报告。

附件 1

研究国际发展伙伴关于国家受援资格的做法的结果

1. 应计委要求，秘书处研究了国际发展伙伴关于国家受援资格的做法。在大多数情况下，获得的信息涉及关于在国家和计划之间分配资金的总体机构性或团体性政策。共研究了三大类国际发展伙伴的政策和战略：a) 5个联合国计划、基金和专门机构；b) 3个国际融资机构(IFIs)；c) 发展援助委员会(DAC)的22个成员和欧洲委员会。

普遍性

2. 这次研究所包括的每一个联合国计划、基金和专门机构，以及国际融资机构，都在成员国受援资格上肯定了普遍性原则。例如开发计划署执行局指出联合国发展体系的执行活动的根本特点在于“普遍性、中立性、多边主义、援助的自愿和赠予性质，以及按照它们自己的发展政策和优先重点对所有受援国的需要进行回应的能力。” 22

3. 研究过的大多数双边捐助方将它 们的发展援助集中于某一具体范围的国家；2004年，在也是发展援助委员会成员的15个欧盟成员中，只有两个，即奥地利和英国，在它们的发展政策声明23中没有具体指定区域和/或国家的计划优先重点。在大多数情况下，国家优先重点的确定，一方面是基于一系列的历史和地缘政治考虑，而另一方面，则以减少贫困和可持续发展为基础。

优先重点的确定

4. 每一个研究过的机构，都有明确定义的分配资金的优先重点，而且除联合国贸发会议以外，都建立了决定如何在国家之间，或者在大多数情况下，在国家组合或类型之间分配资金的透明性标准，以及与之相适应的方法和措施。

5. 在研究过的联合国机构中，提请注意下述信息：

6. 总之，虽然每一个研究过的机构，除联合国贸发会议以外，看来都具有技术合作计划的普遍性原则；它们都寻求使用更加量化的指标并以明确定义的标准和措施为基础，把资金优先提供给特定的国家组合。

7. 至于国际融资机构，所有研究过的此类机构都为它们的优惠财政活动引进了基于绩效的拨款(PBA)制度。这些做法旨在改善发展援助的成效，办法是将发展援助与贫穷的程度和范围，以及在建立可持续减贫的支持性政策及制度框架上取得的进展，匹配起来。每个国际融资机构的基于绩效的拨款，都着重于处理有关该机构的特定授权的重要政策及机构性问题上的进展 － 例如，对国际农业发展基金来说，就是农村贫穷问题。基于绩效的拨款并不促使国际融资机构的操作方式自然和谐；这只不过把每个机构认为是工作成功的必要因素通过命令加以明确而已32。

8. 应该指出，对于技术合作计划格外重要的是：国际开发协会的第十四次补充资金 (IDA14) 中大约有30%将作为赠款提供。用于决定一个国家在IDA14中获得无偿援助资格的首要标准是该国遭受债务困扰的风险33。

9. 双边捐助方提供了最大数量的基于赠款的发展援助：例如，发展援助委员会的22个成员在2004年提供了780亿美元的发展援助，包括 它的15个欧盟成员提供的429亿美元34。它们分配资金的决定可能受到一系列考虑的影响，例如地缘政治和历史因素，或者有关安全的关切。人们越来越期望将拨款与完成千年发展目标联系起来。下表说明了欧盟、发展援助委员会和技术合作计划资金在不同国家组合之间的分配情况：

表 A. 欧盟、发展援助委员会和技术合作计划资金在不同国家组合之间的分配情况35

 

15个欧盟成员国及欧洲委员会

发展援助委员会的22个成员国

技术合作计划

 

2001-02

2001-02

2001-02

 

%

%

%

最不发达国家(LDCs)

35

28

41

低收入国家

60

62

55

低中收入国家

32

33

34

高中收入国家

7

5

10

高收入国家

1

0

1

10. 尽管大多数双边捐助方明确强调减贫问题，数字表明：技术合作计划比欧盟和发展援助委员会等双边捐助方，将更大比例的资金分配给最不发达国家，而后者将较高的份额分配给低收入国家。

公平性及避免过于集中

11. 这次研究的若干联合国机构承认在国家之间分配资金的公平性一般原则。在一些情况下确定了关于集中程度的具体限制。例如，世界粮食计划署决定：任何一个国家都不应得到10%以上的可分配发展资金。同样，联合国儿童基金已确定区域之间的示意性指标资金分配额度。一些联合国机构，包括联合国开发计划署、联合国人口基金和联合国儿童基金，已确定国家计划的最低资金水平，以保证每一个国家都有进行基本活动计划的足够拨款。

12. 虽然没有一个研究过的国际融资机构设有关于公平性和集中程度的特定条款，它们所有的基于绩效的拨款制度都包含最低的“低限”拨款和最高的“高限”拨款规定 － 这部分地是为了保证国家之间比较平衡的分配，也为了使得基于绩效的拨款评分较低的国家也能得到足够水平的发展援助。

13. 对许多双边捐助方来说，发展援助针对的是一些预先确定的国家或区域。正因如此，难以就公平性和集中程度得出结论。

援助条件

14. 此外，计委第93届会议关于是否应使用有所区别的援助条件（例如，对于不同类型的国家），发表了一些评论。特别提出应考虑要求收入较高的国家为所提供的技术援助的费用做出贡献。在研究采取这种做法的其他机构时确认了一些例证。联合国人口基金在提供技术援助和为支付前者的费用而提供财政援助之间作出了明确的区分，并将后者着重提供给收入较低的国家。同样，联合国儿童基金已建议经常计划资金不用于支持向那些达到某种水平的国家提供的技术援助费用。这次研究的所有国际融资机构则按照按人口平均的国民收入水平向不同类型的国家提供不同的优惠条件。

附件 2

84个低收入缺粮国家(LIFDCs) 和
3个非LIFDC低收入国家

低收入缺粮国家 (粮农组织)

1

阿富汗

26

埃及

51

蒙古

76

土库曼

2

阿尔巴尼亚

27

赤道几内亚

52

摩洛哥

77

图瓦卢

3

安哥拉

28

厄立特里亚

53

莫桑比克

78

乌干达

4

亚美尼亚

29

埃塞俄比亚

54

尼泊尔

79

坦桑尼亚联合共和国

5

阿塞尔拜疆

30

冈比亚

55

尼加拉瓜

80

乌兹别克斯坦

6

孟加拉国

31

格鲁吉亚

56

尼日尔

81

瓦努阿图

7

白俄罗斯

32

加纳

57

尼日利亚

82

也门

8

贝宁

33

几内亚

58

巴基斯坦

83

赞比亚

9

不丹

34

几内亚比绍

59

巴布亚新几内亚

84

津巴布韦

10

波斯尼亚与黑塞哥维那

35

海地

60

菲律宾

    

11

布基那法索

36

洪都拉斯

61

卢旺达

    

12

布隆迪

37

印度

62

萨摩亚

    

13

柬埔寨

38

印度尼西亚

63

圣多美和普林西比

    

14

喀麦隆

39

伊拉克

64

塞内加尔

    

15

佛得角

40

肯尼亚

65

塞拉里昂

    

16

中非共和国

41

基里巴斯

66

所罗门群岛s

    

17

乍得

42

吉尔吉斯斯坦

67

索马里

    

18

中国

43

老挝民主共和国

68

斯里兰卡

    

19

科摩罗

44

莱索托

69

苏丹

    

20

刚果

45

利比里亚

70

斯威士兰

    

21

科特迪瓦

46

马里

71

叙利亚阿拉伯共和国

    

22

朝鲜民主主义共和国

47

毛里求斯

72

多哥

   

23

刚果民主共和国

48

马达加斯加

73

汤加

    

24

吉布提

49

马拉维

74

塔吉克斯坦

    

25

厄瓜多尔

50

马尔代夫

75

东帝汶

    

非LIFDC低收入国家(粮农组织+国际开发协会)

1

缅甸

2

摩尔多瓦共和国

3

越南

    

1 见 CL 69/2，第 4.10段。

2 见粮农组织4/91号大会决议。参见 1991年大会报告第187段。

3 见CL 69/2，第4.12.3段。 “LDC”指最不发达国家，而“MSA” 指受影响最严重国家。

4 见CL 69/2，第4.12.3段。

5 低收入缺粮国家的分类在CFS/2002/INF/6中得到审议。由于使用的标准不同， 前者的数量要比低收入国家为多。

6 喀麦隆、中国、朝鲜民主主义共和国、刚果民主共和国、肯尼亚、莫桑比克、苏丹、叙利亚阿拉伯共和国、乌干达、越南。

7 这87个国家包括84个低收入缺粮国家和缅甸摩尔多瓦共和国和越南 － 后者被国际开发协会列为低收入国家。全部国家名单在附件2列出。

8 提供的数据涉及所有在2000年1月1日至2005年5月31日之间批准的技术合作计划项目，但不包括区域和区域间项目（总计为1 601技术合作计划项目）。

9 联合国：联合国儿童基金 (UNICEF)，联合国贸易与发展大会 (UNCTAD)， 联合国开发计划署 (UNDP)，联合国人口基金 (UNFPA) 及世界粮食计划署 (WFP)。（鉴于它主要提供援助的性质，国际农业发展基金归于国际融资机构一类。）. 国际融资机构：亚洲开发银行 (AsDB)，国际开发协会 (IDA)，国际农业发展基金(IFAD)。 双边捐助方：发展援助委员会(DAC)的22个成员，包括15个欧盟成员国，以及欧洲委员会。

10 见计委文件：93/INF/4 。

11 3个不属于低收入缺粮国家的低收入国家是缅甸、摩尔多瓦共和国和越南。87国的全部名单，请见附件2。

12 2000-2004年之间，在全世界8亿5190万营养不良人口中，有7亿6940万人生活在这84个低收入缺粮国家和3个不属于低收入缺粮国家的低收入国家中 － 这相当于世界总数的 90.3% l (见《世界粮食不安全状况》，2004)。

13 在这方面将做出努力，保证使提议对国家执行技术合作计划过程所做的变动与秘书处执行千年目标过程的整体做法并行不悖。

14 财务委员会在第102届会议上同意建立紧急与恢复活动特别基金 (见财委文件FC 102/14);；更近一些，理事会 于2004年11月举行的第127届会议注意到总干事的下述建议：将紧急与恢复活动特别基金的筹款指标提高到2000万美元，把它作为一项周转基金而用于事后进行补充经费的活动，并提供流通资金，为还未收到承诺资金的、已批准紧急项目预支经费 (见理事会文件CL127/22)。

15 来源: 实地计划管理信息系统 ( 2005年6月28日)。

16 见计委文件PC 93/6a)，特别是第47-50段。至于外部审计员关于技术合作计划的评论和建议，见文件C2005/5 – B《外部审计员关于联合国粮食及农业组织在2002年1月1日至2003年12月31日财政阶段中的财务报表的报告》 (B部分).。

17 计划及项目审查委员会用以审查所有技术合作计划项目申请文件的最后定稿的6项指导原则可以概述如下： (1) 加强本组织规范与执行活动之间的合力； （2） 最大程度地利用本组织的比较优势； （3）改善易受害人群的粮食安全并促进可持续的乡村发展；(4)建设国家能力以保证可持续的影响及可持续的自然资源管理； (5) 促进性别平等和公平性 ； (6) 促进更广泛的伙伴关系、联合及参与。

18 见PC90/5。

19 见计委文件PC93/6a)。另见计委文件 PC93/INF/4。

20 来源：实地计划管理信息系统（2005年6月28日）。实际价值数据根据美国 消费价格指数。

21 来源：实地计划管理信息系统。这里的数据涉及图2的同类数据 （见以上脚注）。

22 奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄、西班牙、瑞典、英国（以及欧洲委员会）。

23 欧盟捐助方地图：官方发展援助图解， 2004。

24 1997/18号决定。具体参看： E/ICEF/1997/12/Rev.1和E/ICEF/1997/P/L.17。修订体系是于1999年引进的。 2003年，实际拨给最不发达国家的援款为54.3% ，而拨给撒哈拉以南非洲的，为 49.5%（见 E/ICEF/2003/P/L.21）。

25 1997/18号决定。

26 世界粮食计划署报告: CFA/38/P/7 (1994年12月)。

27 世界粮食计划署报告: CFA/34/13 (1992年11月)。

28 96/15号决定。分配资金制度在2000年进行了审议。形成的报告(DP/FPA/2000/14)建议了一项更新的资金分配制度 － 这得到联合国人口基金执行局2000/19号决定的批准。最近，该执行局于2005年1月考虑对分配制度进行进一步的研究 (DP/FPA/2005/6)。

29 联合国人口基金报告: DP/FPA/2005/6。

30 联合国开发计划署执行局 95/23号决定。参见;开发计划署执行局99/12号决定(第13段) 及开发计划署报告DP2002/17，其中建议对“核心资源分配指标“模式进行改善，以及关于2004-2007 年计划安排的开发计划署报告DP2002/28，还有定义在“核心资源分配指标“模式内分配资金办法的开发计划署执行局 2002/18号决定。

31 开发计划署报告: DP/2002/17 ，第9(a)段。

32 国际农业发展基金报告：EB 2003/79/R.2/Rev1第4段。

33 见国际开发协会执行干事致董事会的报告：增加国际开发协会的资金：国际开发协会第十四次补充资金，2005年3月10日。另见: “基于绩效地分配 国际开发协会的资金: 关于国际开发协会国家评估及分配过程的第四次年度报告”，国际开发协会，2003年3月。

34 见脚注22。

35 来源: (1) 欧盟和发展援助委员会数据: 欧盟捐助方地图：官方发展援助图解， 2004.; (2) 技术合作计划数据: 实地计划管理信息系统。