1. 本文综合分析了独立工作组对联合国开发计划署（开发署）和信托基金项目的实地项目评价和粮农组织技术合作计划项目主题评价的结论。
2. 本文是《1992－93年计划评价报告》以来向领导机构提出的有关单独的实地项目评价的第四份报告。92－93计划评价报告（C 93/4，第四章）介绍了1985－91年期间所有的项目评价的综述情况。此后有关项目评价结果的报告载于《1994－95年计划执行报告》（涉及1992－94年的评价）和《1996－97年计划执行报告》（涉及至1997年的评价）。关于1994－99年的本报告包括前几个计划执行报告所报告的时期，并补充至包括1998－99两年度。1994年宜作为研究的起点，因为这一年粮农组织对评价工作作出了一系列改进，包括解决成本效益问题、更加重视效果和作用及促进项目可持续性的因素等具体要求。
3. 本文包括各计划执行报告提供的数量信息，并包括对影响效果和作用的各项因素所作的更加深入的分析,以及根据涉及特定主题领域的报告所作的质量评价。重点在于找出有待改进的领域，尤其是为了实现项目效果和作用。分析的基础是独立的三方评价组对1994年至1999年期间所评价的279个项目作出的结论^1/。就工作领域而言，所包括的项目与粮农组织的总体实地计划分布情况比较一致（见
   表1）。侧重主题的技术合作计划^2/评价活动于1997年开始，首先是对食品质量管理项目进行了一项研究，其结果在《1998－99年计划评价报告》（第四章）中作了报告。本报告涉及养蜂业和养蚕业（1998年）及立法援助（1999年），评价组围绕特定主题对若干组技术合作计划项目进行了评价，以便为未来类似项目的设计吸取经验教训，确定项目一级的成就，增强成本效益，为责任报告奠定基础。
4. 技术合作部与评价处协商挑选评价主题。选择对养蜂业和养蚕业进行评价，是为了解决“问题领域”，并考虑到此类申请数量大。这些主题虽然对世界许多地区的小农具有重要性，但在粮农组织总体计划中仅占很小一部分。然而，在研究前的三个两年度中，收到并批准了在这些领域提出的大量技术合作计划项目申请。进行本项研究之前，技术合作部已知其中少数项目存在明显的执行困难。立法援助是提出技术合作计划项目申请的主要领域之一，这是选择该主题的主要原因。评价不仅检查了完全属于法律范畴的项目，而且还审查了其它主题领域中含有法律成份的项目。

1994－99年实地项目评价综合情况
（不包括技术合作计划）

表 1：除技术合作计划以外的所有评价范围（1994－1999年），按同粮农组织总体实地计划有关的技术计划领域分列

技术计划领域	占评价项目 总数的百分比	占粮农组织 在该技术计划 领域的预算外 发展实地计划 总额的百分比*
农业生产和支持系统	40	46
其中： 自然资源	10	12
作 物	17	17
畜 牧	4	7
粮食和农业政策、规划、营养及法律	7	11
渔 业	7	8
林 业	31	22
可持续发展	15	13
其中： 技术开发和转让	7	不详
妇女参与发展和人口	5	不详
农村发展与土地改革	2	不详
合 计	100	100
* 1996－97年价值，以《1996－97年计划执行报告》为基础。

5. 下表2提供了按区域和资金来源分列的有关评价活动的统计资料。表格还提供了有关评价种类（中期、终结和项目后）的总体信息。

表 2：按区域、资金来源和评价种类分列的所有评价范围（1994－99年）

区 域	开发署			信托基金			合 计
	94－95	96－97	98－99	94－95	96－97	98－99	94－95	96－97	98－99
非 洲	43	42	40	37	40	47	41	41	44
亚洲及太平洋	49	50	57	16	25	22	36	36	34
拉丁美洲及加勒比	2	2	3	28	21	22	12	12	16
北非、近东和欧洲	6	6	-	12	5	2	8	6	1
区域间	-	-	-	7	9	7	3	5	5
合 计	100	100	100	100	100	100	100	100	100
按评价种类区分
中 期							51	42	40
终 结							48	54	45
项目后							1	4	15
合 计							100	100	100

项目比较：1985－91年与1994－99年

6. 如上所述，1994年对项目评价报告格式作了修改，以便增加评价范围的全面性，更好地反映领导机构表示的关注。表3针对《1992－93年计划评价报告》中向领导机构报告的情况分析了过去三个两年度中的项目结果。

表 3：对项目评价的全面估计（不包括技术合作计划）

方 面	1985－91年评定的百分比			1994－99年评定的百分比
	差	满 意	良 好	差	满 意	良 好
项目设计	26	56	18	21	40	39
执 行	29	49	22	9	39	52
项目产出：
质 量	9	62	29	7	43	50
数 量	13	57	30	8	44	48
项目效果	16	60	24	11	39	50

7. 结果表明这段时间内取得了改进。为改进项目设计作出了大量的努力，例如通过培训计划提高工作人员技能，改进规划及评价准则。同样重要的是捐助者为受理资金申请规定了严格的标准，包括对项目设计的要求。同样，被评为效果“良好”的项目越来越多。

项目效果和作用^3/

8. 表4证明了评价组的结论，即就对各国的效益而言，项目结果非常合理。需要以这些基本肯定的结论为基础来看待下文对有待改进的领域所作的分析。

表 4：项目执行概况（1994－99年）

评价发现项目情况如下：
解决了真正的发展问题	重大问题	85％	大问题	98％
就预期的产出利用情况而言的效果	至少80％的产出将得到如期利用	50％	至少60％的产出将得到如期利用	89％
对可持续作用的期望	作用相当大	45％	一定或较大的可持续作用	86％
可持续效果的成本效益	最有效的方法	73％

9. 只有18项评价（占6％）为项目后评价。因此，大多数评价为预期可能产生的最终影响，但效果（受益对象对产出的利用）常常已经明显，对项目执行工作结束或接近结束时评价的项目来说（终结评价）尤其如此。各区域间有所差异（见附表1）。工作组尤其预计近东和欧洲所评价项目中产出的利用和可持续作用较差。虽然其原因并不一致，但工作组发现，就项目预算和时限范围内可能取得的成就而言，项目设计显得极其过于乐观，也过高估计了国家工作人员的能力^4/。
10. 项目作用的检查参照不同类别的目标进行，即a)改进政策、规划和立法、b)加强国家机构能力、c)吸收技术改进、d)扩大试点活动以及e)后续投资。后续投资方面作用最弱，吸收技术改进和机构建设方面最强。如同可能预期的那样，在涉及改进政策规划和立法、推广试点活动和后续投资活动的项目中，不产生作用的风险最大。在这类项目中，能否产生作用通常取决于较高层次的积极决策，超出了项目可能运作的范围（如无后续行动，作用可能极小）。

改进项目执行情况的潜力
评价组调查表的定量分析

11. 以下分析注重以根据评价组对选项、项目设计和管理的质量作出的评价，找出有待改进的潜在领域。它还研究了对项目效果和作用以及成本效益影响最大的特定因素。

表 5：有待改进的领域（1994－99年）－评价组对选项、项目设计和
执行管理的评价

有改进潜力的领域，大致按重要性次序排列	得分如下的项目的百分比： (按5分制评分，1表示改进潜力最大， 5表示改进的需要最小)
	1+2	4+5	3
项目设计－切合实际性
项目成功的先决条件和风险的确定	37	24	39
项目周期太短	515/	不详	不详
工作计划	34	28	38
对国家投入资源的期望	21	38	41
对项目结束后其产出将继续被利用的期望	15	53	32
项目设计质量－总体评价	21	39	40
现实目标明确性	25	46	29
产出和指标规定	21	45	34
项目方式的成本效益	13	51	36
执行管理－总体评价	9	52	39
政府对管理的投入	23	37	40
粮农组织对管理的投入，其中	9	54	37
－ 粮农组织－书面意见	20	39	41
－ 粮农组织－国家访问	16	50	34

表 6：评价组认为最有可能造成次最佳执行情况并可加以改进的
项目设计和执行方面（1994－99年）

A.评价组发现项目过程（周期）中改进需要最大的方面：		占项目的百分比
选 项		13
项目设计		33
项目监督		24
B.最有可能抑制可持续效果和作用的项目缺点－大致按重要性次序排列		占所查明事例的 百分比
项目设计	国家机构软弱	49
	国家后续财政资源不足	42
	国家人力不足	17
设计和执行	受益对象参与不足	18
	国家承诺不足	13
C.特别限制成本效益的因素		占所查明事例的 百分比
	安排－工作计划	21
	政府程序	27
	粮农组织程序	19
D.评价组有关本来可能增强成本效益的项目特征方面的结论		增 加	减 少
项目设计	项目突出/注重中心目标	39	3
设计和执行	利用国家培训	37	2
	利用私营部门	41	5
	利用非政府组织	36	7
	利用政府能力	24	11
	利用国家专家	25	4
	利用短期工作人员	27	10
程 序	授 权	30	3

12. 项目设计：定量分析表明项目设计为所评价项目最弱的方面：评价组报告在33％的情形下，设计是改进需要最大的项目方面（表6）。从表5可见，评价组发现就项目周期内可能完成的活动而言，项目设计受到过于乐观的影响。他们认为51％的项目太短，分析表明项目周期不切合实际与效果和作用下降相关。在效果和作用次最佳的项目中，分析表明制定者尤其是对项目产出的可能利用程度过于乐观。项目对于国家机构的能力和资源的期望也往往不切合实际（表6）。对风险和项目成功的先决条件重视不足（表5）。
13. 在单独就有关对项目成本效益不利影响最大的因素提出的问题中，评价组发现在21％的事例中安排是最重要的因素（表6）。对可合理预期政府为项目提供的投入方面往往期望过高（表5）。其它缺点不太普遍，但相当大比例的项目可在明确现实目标和指标方面大大改进。评价组还认为在39％的事例中项目重点需要更加突出（表6）。在作进一步分析后发现，未能充分规定受益对象与效果和作用方面的次最佳执行情况相关。
14. 评价组发现若能更多地依靠国家培训、更多地利用私营部门、非政府组织、国家专家和短期工作人员，更多地借助于政府能力，20％－40％的项目本可取得更大的成本效益。然而，显然也可能出现这些特征过分的现象。例如，大量利用非政府组织、短期工作人员或政府能力时，人们认为似乎起到了反作用（表6）。
15. 项目执行和管理：就效果和作用而言执行情况次最佳的项目尤其受到管理不当的影响，内部管理最弱但粮农组织监督也是有待改进的一个领域。评价组认为政府和粮农组织的程序都限制了执行工作，查明30％的项目中的一个问题是授权不足（表6）。在既可能是设计缺点也可能是执行缺点方面，18％的项目可改进受益对象的参与（表6）。

评价组结论的质量分析和建议

16. 通过对评价结论和建议的质量分析，对上文查明的某些问题进行了深入研究，尤其是针对大量结论相似的项目领域。
17. 能力建设：近几年对机构建设项目所作的评价表明，重点正在逐步从建立或扩大政府部门转向加强现有机构新职能方面的能力，如在社区林业或环境规划方面。评价组对原有机构建设项目结果的可持续性一般并不乐观，原因是政府资源短缺。最近的项目设计通过参与性方针和小组方式增强人们自力更生和所有制。评价组对两种机构建设的普遍结论是项目周期太短，为巩固结果必需再开展一期项目。这表明：

18. 政策支持：上文指出，政策支持领域的项目在实现其效果和作用方面的成绩较差。试图直接加强政策和规划的项目，不是通过直接提供咨询，而是在查明主要问题、支持社区与政界的国家对话时产生最大影响。评价组还发现，大多数政策产出不是来自专门在政策领域开展的项目，而是来自促进机构发展和提供发展支持的项目。因此，地区开发项目可能对土地持有制政策产生影响，社区林业项目可能影响推广方针。
19. 人民参与：人民参与构成重要成份的项目，有时因过分重视建立新的群众团体，而未能成功地通过这些团体取得其它改进而受到批评。批评意见还包括团体未必是某些情形下的最佳发展手段，反而可以鼓励小规模私人主动行动作为一种替代。关于生产项目，除非人们认识到这些团体（通常为经济团体）能给他它们提供明确的利益，否则进展有限。评价组发现，有的人民参与项目周期太短，分布面太广。这往往表明参与性项目起初应集中在小范围内涉及少数几个团体，从而使这些小组本身及与之协作的辅助人员获得持久的能力。
20. 在机构建设、人民参与和政策项目中，质量分析发现需要加强联系。尤其存在的危险是人民参与项目作为单独的实体进行，而不是与有关非政府组织和政府机构建立可持续的地方伙伴关系。同样，评价组发现培训是项目中最宝贵的能力建设产出之一。似乎存在这样一种假设，即个人技能得到提高后，即使作为其受训目的的特定活动无法持续，他/她也将对发展作出贡献。
21. 生产发展和土地管理：对为发展生产和改进土地管理的项目来说，常常得出的结论是对经济和销售方面的重视不足。试点示范的一些事例因缺乏法律基础、尤其是缺乏该资源的明确占有制而未能产生作用。评价组也多次要求改进监测和评价,以确定实际证明人们接受哪种方法和一揽子措施,并取得预期的改进。同样,一些评价组强调对这些方面予以重视，作为实现可持续效果和作用的重要因素。
22. 性别：虽然并无大量结论要求增强性别平等活动的效益，但一些评价组指出，即使当妇女为主要活动者时，项目未能把她们作为明确目标。另外一些评价组指出一揽子措施和推广培训专门为妇女设计时取得了成功。在某些情形下，使用妇女工作人员与妇女联络具有优势，即使在对男女联系无特殊禁忌的社会中也是如此。
23. 区域项目：对区域项目作出了一些定性结论，尤其是：

24. 总的结论和建议：本报告表明，自上次检查以来的一段时间（1985－91年）内，总的来说项目设计、执行和产出方面取得了相当大的改进。然而，人们将会注意到，大多数结论和出现的问题与《1992－93年计划评价报告》所提出的十分相似。鉴于项目设计领域持续薄弱，建议在业务活动权力下放安排范围内进一步作出努力，尤其包括：(a)编写项目制定和设计最新准则，特别重视需要改进的领域；(b)在该主题方面进一步培训粮农组织工作人员，尤其是权力下放办事处中的那些工作人员；(c)加强权力下放办事处和总部现有的项目申请审批机制。

　

今后向领导机构报告项目评价综合情况

25. 本报告也提出了对特定种类项目质量方面的有限审查，并在这些不同领域中提出了一些结论。建议近期内评价结果报告活动继续朝这一方向深入，评价报告综合情况按照《战略框架》的重点，根据特定计划领域和跨部门主题、或者可能的话根据特定区域的工作介绍。计划性评价也将系统地评价正常计划和有关实地活动。这种方针将与技术合作计划评价所采用的方针一致。相信此类分析如以大量项目抽样为基础，将作出重点更加突出的分析和建议，供管理部门和领导机构考虑。涉及面更广的分析可在进一步作出大量评价之后，每两个或三个两年度重复进行。

对技术合作计划项目的主题评价：
养蜂业和养蚕业（1998年）和立法（1999年）

评 价 方 法

26. 两类评价采用类似的方法。按照粮农组织的政策，评价在外部顾问协作下进行。1998年评价活动利用了两名顾问（养蜂业和养蚕业各一名），1999年的立法审查有四名顾问参加，所访问的区域各有一名专门顾问。对养蜂业/养蚕业审查来说，前三个两年度所批准的所有项目（22个）都进行了评价，而对立法审查来说，对17个国家中31个抽样项目（34％）进行了审查。

评 价

养蜂业和养蚕业

27. 养蜂业和养蚕业是对发展中国家小农具有潜在重要性的收入来源。尤其是养蜂业可能对无地者具有重要性，而且由于其传粉作用，对农业生产和一般的生态系统保护十分重要。养蚕业尤其是妇女的一项重要经济活动，因为主要是妇女从事把成熟的蚕放入织茧框和缫丝等劳动密集性工作。
28. 大部分项目处理重大的发展问题，通常同疾病防治有关（蜜蜂瓦螨属、蚕微粒子病）。然而，有些项目从技术角度来看并无充分立项理由，或者如果实地情况更加清楚，将无法达到技术合作计划的审批标准。评价组发现大多数项目为独立活动，未构成政府或捐助者资助的较大的计划的一部分。
29. 评价组认为四个项目遇到严重的执行困难。除有少数例外，国际顾问的工作情况良好。然而,评价组指出，某些使用了若干名资历相似的专家的项目(尤其是养蚕项目)可实现节约。此外，一些国家使用的国家顾问其专门知识往往与国际顾问相同(尽管某些顾问技术资历不足)。评价组认为粮农组织为养蚕项目提供的技术支持普遍比养蜂项目的好。一个严重的问题是没有编写终结书或完成书，或编写得晚。
30. 评价组考虑到所有方面及以下标准，按三个级别（良好、满意、不满意）对各项目进行了全面评价。

31. 评价结果如下^6/：

表 7：养蜂业和养蚕业技术合作计划项目评价

数 量	总 体	相关性	设 计	执 行	产出的 效果/利用	作用/ 可持续性
良 好	8	7	2	6	8	8
满 意	6	6	12	10	6	2
不满意	5	7	6	3	5	9
未评分7/	1	-	-	1	1	1

32. 评价组认为不满意的项目太多。总的来说，最佳的养蜂项目是在养蜂业具有经济重要性的国家中执行的处理疾病（瓦螨）的项目。然而，人们认为若干养蜂项目不成功，原因是几乎没有可能在国内养蜂者之间推广其结果，或其技术立项理由不足。由于起步成本低得多，大多数小农对养蜂业的兴趣比对养蚕业的大。然而，人们发现应当加强项目与国内大多数养蜂者的相关性，而不是旨在采用最现代化的生产方法。后者的结果是培训未能在生产者一级产生所需作用。
33. 养蚕业可成为技术合作计划援助的重要主题，但需要确定该部门的发展计划及技术合作计划项目的作用。评价发现在养蚕传统有限、并无销售机会的国家中，养蚕项目产生可持续作用的机会小得多。
34. 评价组发现项目中得出的经验教训与粮农组织的规范工作联系不足，也未把一个项目的经验教训充分传授给另一个项目。

立 法

35. 评价组发现所审查的项目与受援国发展问题十分相关，人们十分赞赏粮农组织提供的援助。就对有待解决的问题和执行方针所作的说明而言，项目设计往往比较笼统，但增加现有信息量的前景比较有限。项目设计方面的任何缺陷一般由向该国派遣的第一个工作组的纠正，该工作组更加详细地确定了各种问题，并决定了项目执行战略。
36. 国际顾问和法律办公室工作人员（充当所审查的13个项目中的法律顾问）的素质普遍很高。评价组认为，粮农组织在自然资源立法各方面拥有大量的国际专门知识这一事实，构成了粮农组织的首要相对优势及向其提出技术合作计划项目申请的主要原因。一般来说，项目法律成份的技术支持极好，法律办公室官员、顾问和国家对应工作人员相互进行了积极的交流。在某些情形下，随着立法工作深入国家活动，法律办公室个别官员在项目结束后采取后续行动。成员国政府对此十分赞赏。
37. 利用所提到的养蜂业/养蚕业评价标准对法律项目（或项目的法律成份）评分如下：

表 8：技术合作计划法律项目评价

质 量	总 体	相关性	设 计	执 行	产出的 效果/利用	作用/ 可持续性
良 好	11	22	15	17	11	9
满 意	17	9	15	10	12	12
不满意	3	0	1	4	8	10

38. 虽然大多数项目具有相关性且执行情况良好，但评价组发现最终项目作用不太令人满意。在项目后续行动和作用令人不满意的大多数国家中，原因可能在于特定的国情，如经济动乱或未能在立法系统中推行有关部门在项目执行时认为能够接受的法律草案。为了确保提供完整的一揽子援助，评价工作建议项目中的执行条例通常应与法律一起制定。
39. 项目可能取得成功的两个最重要的因素是各有关方面高度参与项目执行和为实行所需的立法改革创造有利的政策环境。大多数项目为确保与潜在各方进行广泛协商作出了大量的努力。一些取得明显成功的项目也包括了政策成份，在这些项目中，法律活动与政策活动联系密切。评价组发现可能对项目成功产生不利影响的因素包括替换项目的主要促进者或“卫士”、要求项目调解内部争端和项目中的法律成份为主要项目重点之外的附加措施。还必须认识到，力图改变长期行政安排的拟议的立法改革往往遇到阻力。

粮农组织－技术合作计划的一般经验教训

40. 评价处现已对技术合作计划项目进行了三项主题评价，得出了一些一般性建议和教训，兹强调如下：

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