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95º período de sesiones |
Roma, 25-29 de septiembre de 2000 |
Protección del Programa de Trabajo de la Organización contra las fluctuaciones en los tipos de cambio |
1. En el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero se establece que las contribuciones anuales al presupuesto se calculen en dólares de los Estados Unidos. Es de señalar que, aunque el Artículo 5.6 permite el pago de las contribuciones en moneda local convertible, su esencia es que las consignaciones se calculen en dólares de los Estados Unidos y que las obligaciones de los Estados Miembros se determinen en dólares EE.UU. independientemente de la moneda del pago.
2. Por consiguiente, todos los ingresos de la Organización son efectivamente en dólares EE.UU., pero los gastos pueden efectuarse en muchas monedas, especialmente, la del país anfitrión.
3. El problema para la Organización es que la obligación de los Estados Miembros se refiere a cuotas asignadas en dólares EE.UU., mientras que las obligaciones de la Organización son en muchas otras monedas, si bien, en particular, en liras/Euros. Por comodidad se puede clasificar este problema de la forma siguiente:
4. La mejor forma de exponerlo es examinando un bienio típico con una consignación de 650 millones de dólares aprobada al tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar EE.UU. Un presupuesto de este tipo incluirá gastos en muchas monedas con un desglose que se asemejará al siguiente:
| Moneda | Porcentaje de los gastos del Programa Ordinario |
| Dólares EE.UU. | 40 por ciento |
| Liras italianas | 46 por ciento |
| Otras monedas europeas | 6 por ciento |
| Otras monedas no europeas | 8 por ciento |
Para simplificar este ejemplo, las observaciones siguientes de refieren sólo al riesgo asociado con el 46 por ciento del gasto que se realiza en Liras italianas. Se examinan dos escenarios posibles:
5. El contenido en liras de la consignación era del 46 por ciento o el equivalente de 299 millones de dólares EE.UU. al tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar EE.UU.; es decir, el presupuesto suponía un gasto en liras de 560 600 millones de liras.
6. No obstante, si durante la ejecución, se compraran las liras necesarias al tipo medio de cambio en el mercado de 2050 liras por 1 dólar EE.UU., el costo en dólares sería de 273,5 millones de dólares. Esto implica un ahorro en el presupuesto de 25,5 millones de dólares.
7. Se aplican las mismas hipótesis presupuestarias. La única diferencia es que en la ejecución, la Organización tendría que gastar 311,5 millones de dólares para comprar la cantidad necesaria de 560 600 millones de liras. En este escenario, se registraría una pérdida de 12,5 millones de dólares con respecto a la hipótesis presupuestaria.
8. En ambos casos, las pérdidas o ganancias son reales, ya que el cálculo en dólares se determina al tipo de cambio presupuestario.
9. El problema entre bienios se deriva del mismo mecanismo, pero consiste en una diferencia entre el tipo presupuestario de un bienio y el del siguiente.
10. Por ello, si en el Bienio 1 el presupuesto es como el que se ha descrito más arriba (es decir, una consignación de 650 millones de dólares aprobada con el tipo de cambio presupuestario de 1875 liras), pero para el Bienio 2, el tipo de cambio presupuestario es diferente, se registrará una pérdida o ganancia de poder adquisitivo como consecuencia del diferente tipo de cambio. Así pues, incluso suponiendo una inflación cero durante los dos bienios, el mantenimiento del mismo programa (y por lo tanto del mismo poder adquisitivo) exigirá una consignación presupuestaria diferente en dólares EE.UU.. Utilizando los mismos tipos de cambio del ejemplo anterior, podemos construir los siguientes presupuestos:
| Bienio 1 | Bienio 2 | ||
| 1875 liras = 1 $EE.UU. | 1800 liras = 1 $EE.UU. | 2050 liras = 1 $EE.UU. | |
| Necesidades en liras (millones) | 560 625 | 560 625 | 560 625 |
| Equivalente en $ EE.UU. de las necesidades en liras (millones) | 299,0 | 311,5 | 273,5 |
| Necesidades de dólares para monedas distintas de la lira (millones)1 | 351,0 | 351,0 | 351,0 |
| Consignación en dólares EE.UU. necesaria para mantener el mismo Programa de Trabajo | 650,0 | 662,5 | 624,5 |
| Aumento/(disminución) en la consignación debido a la diferencia en el tipo de cambio presupuestario aprobado | cero | 12,5 | (25,5) |
11. La Secretaría, al elaborar y proponer un presupuesto, y los Miembros, al aprobarlo, esperan que se ejecute el correspondiente Programa de Trabajo. Como las fluctuaciones en los tipos de cambio, que son claramente externas a la Organización, pueden influir en la capacidad de ejecutar el Programa de Trabajo, el objetivo de política es tratar de establecer una situación en la que se eliminen o reduzcan al mínimo los efectos de tales fluctuaciones.
12. Se reconoce asimismo que esta política se aplica por igual para evitar tanto las ganancias como las pérdidas por tipo de cambio, especialmente si se supone que se busca la solución con un costo menor.
13. A lo largo de los años se han afrontado estos dos riesgos de forma diferente.
14. Hasta el bienio 1990-91, la única protección del presupuesto se derivaba de la autoridad para adeudar a la Cuenta Especial de Reserva los efectos (pérdidas o ganancias) de cualquier diferencia entre el tipo de cambio presupuestario y el efectivo del mercado (o de las Naciones Unidas) en los gastos de personal.2
15. Sin embargo, en 1986-87 la Organización sufrió una experiencia muy adversa. Se había aprobado el presupuesto al tipo de cambio de 1760 liras por 1 dólar, mientras que se ejecutó a un tipo medio de cambio de las Naciones Unidas de 1406 liras por 1 dólar EE.UU.. Esto provocó pérdidas por un total de 31,2 millones de dólares que eliminaron el saldo de la Cuenta Especial de Reserva y obligaron al Fondo General a absorber el resto de las pérdidas (9,4 millones de dólares EE.UU.). Resultó evidente que la Cuenta Especial de Reserva no era un medio suficientemente fuerte para proteger el presupuesto y, además, su reposición llegó a ser problemática.
16. Esta experiencia llevó a la adopción de la técnica de compra a término para proteger el Programa de Trabajo contra los efectos imprevistos de las fluctuaciones en los tipos de cambio. Esta técnica de protección del presupuesto ha sido aprobada plenamente por los Órganos Rectores y por el Comité Asesor de la FAO sobre Inversiones, que ha aconsejado siempre evitar especulaciones con los tipos de cambio.
17. La compra a término es una forma de protección cambiaría que permite al comprador satisfacer sus necesidades futuras de una determinada moneda a un tipo de cambio fijo garantizado. La forma de contrato que realizó la FAO fue la de comprar a término todas las liras que necesitaba a un tipo de cambio igual o semejante al del presupuesto aprobado. Reconoció el hecho de que la FAO nunca tendría disponible el efectivo necesario para adquirir, al tipo de cambio al contado inmediatamente después de la aprobación del presupuesto, todas las liras que debería gastar en un bienio,. Esto implica concertar un contrato que consiste en 24 transacciones mensuales separadas, mediante las cuales la Organización puede comprar las cantidades necesarias para cada mes en el momento en que se necesitan efectivamente, pero siempre al tipo de cambio fijado en el contrato y NO al tipo de cambio al contado.
18. El tipo de cambio del contrato se establece por medio de un proceso de licitación por teléfono que trata de obtener el precio más atractivo (el tipo más alto en liras por 1 dólar EE.UU.). Los factores que influyen en el tipo de cambio son normales:
19. El primero de estos factores es con mucho el más importante como puede comprobarse por el hecho de que, por ejemplo, en noviembre de 1995, el contrato de compra a término permitió automáticamente ganar alrededor de 14 millones de dólares en el cambio, debido a que la Organización hizo la compra a término para el bienio 1996-97 en un momento en que los tipos de interés en liras eran altos (un tipo medio de mercado de 8,31 por ciento en el tercer trimestre de 1995) con respecto a los tipos de interés en dólares EE.UU. (un tipo medio de mercado del 5,48 por ciento en el tercer trimestre de 1995). La ganancia se debió a que el tipo de cambio a término contratado con el banco fue de 1669 liras por 1 dólar EE.UU.3, que era más favorable para el dólar que el tipo de cambio presupuestario de 1600 liras por 1 dólar.
20. Sin embargo, a efectos de la protección monetaria en 2000-01, la situación se invirtió en cuanto que los tipos de interés de la Lira/Euro fueron más bajos que los del dólar EE.UU. en el momento en que la Organización contrajo el contrato de compra a término y, por lo tanto, el tipo combinado a término fue de 1826 liras por 1 dólar frente a un tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar4. Como consecuencia de ello, se estima que la protección monetaria en el bienio en curso ha costado 8,3 millones de dólares EE.UU.. Aunque esta suma se adeudará a la Cuenta Especial de Reserva como pérdida por tipo de cambio desfavorable, hay que reconocer que no es probable que se repita la situación muy favorable de elevados tipos de interés de la lira italiana, experimentada durante la mayor parte de los años noventa, por lo que no se puede confiar en la Cuenta Especial de Reserva como método sostenible para cubrir el costo de la compra a término, a menos que se identifique otra fuente ordinaria de reposición.
21. Hasta que en 1994-95 se aprobó el primer presupuesto de Crecimiento Nominal Cero (CNC), la Conferencia había seguido siempre una política de separar las cuestiones de "aumentos/reducciones de costos" de los "aumentos/disminuciones de programas".
22. Con este enfoque, las propuestas presupuestarias, (es decir, el boceto y el resumen del Programa de Labores y Presupuesto) se preparaban al tipo de cambio apropiado para el presupuesto anterior y los aumentos de costos (inflación) quedaban excluidos de las propuestas del programa. Se podían examinar así las propuestas del programa de forma auténticamente comparable. Por ejemplo, las variaciones en las cantidades propuestas para un determinado programa se debían totalmente al mismo programa y no eran consecuencia de distintos tipos de cambio o precios.
23. Los aumentos de costos se elaboraban por separado y eran examinados en detalle por el Comité de Finanzas, el cual convalidaba los cálculos como basados en hipótesis razonables. Tales cálculos se hacían al tipo de cambio entre la lira y el dólar EE.UU. adoptado al aprobarse el presupuesto para el bienio precedente.
24. También a los Órganos Rectores se facilitaba información por separado sobre los efectos de los distintos tipos de cambio entre el dólar EE.UU. y la lira, a fin de que los Miembros pudieran prever el efecto probable del tipo corriente en sus cuotas asignadas de contribución.
25. Por último, el día de la votación de la Resolución sobre las Consignaciones Presupuestarias en la Conferencia, se establecía un tipo de cambio presupuestario en el nivel de tipo de mercado al contado de esa mañana. Las cifras que figuraban en la Resolución se cambiaban según los efectos del nuevo tipo de cambio con arreglo a una metodología acordada desde hacía tiempo con los Órganos Rectores.
26. De esta forma, los Estados Miembros protegían expresamente el programa de la Organización de los efectos de las pérdidas o ganancias por tipo de cambio y aceptaban la responsabilidad de tales variaciones.
27. El Crecimiento Nominal Cero o los presupuestos con crecimiento negativo se introdujeron en la FAO a partir de 1994-95. Se consideró que el método de CNC era una forma de reducir los presupuestos en todo el sistema de las Naciones Unidas (y también en algunos presupuestos de gastos de los gobiernos nacionales). Se basaba en la simple premisa de que los presupuestos para un período futuro no deberían exceder de la cantidad absoluta del presupuesto aprobado para el período precedente. Esto obligaba a cada programa a absorber el efecto de los incrementos inflacionarios.
28. Aunque se plantearon algunas cuestiones sobre la solidez de la motivación general y su aparente contradicción con la necesidad de establecer prioridades entre programas, se aceptó en general como una forma de reducir los presupuestos y de asegurar que se terminara con la espiral inflacionaria.
29. Sin embargo, en el entorno internacional, el CNC tenía un efecto adicional y mucho más grave: exigía también a cada organismo absorber la pérdida o ganancia que se derivaría automáticamente de cualquier variación en el tipo de cambio de un período presupuestario al siguiente. De esta forma, la gestión del riesgo entre bienios se transfería inadvertidamente de los Miembros y pasaba a perjudicar o beneficiar a los programas de la Organización. Sin embargo, no se reducía así el riesgo para la mayoría de los Miembros, que seguían teniendo que enfrentarse con diferencias en los tipos de cambio entre sus propias monedas y las cuotas asignadas que se establecían en dólares EE.UU.
30. Este enfoque parecía también negar la importancia del establecimiento de prioridades entre los organismos especializados, es decir, la importancia relativa del trabajo en comparación con la salud en comparación con la alimentación y la agricultura quedó completamente a merced de los caprichos de los mercados monetarios.
31. Las prácticas actuales de compra a término y presupuesto con CNC no responden satisfactoriamente al objetivo de política de proteger el Programa de Trabajo contra los caprichos de la fluctuación monetaria con el costo más bajo posible.
POSIBILIDADES QUE HAN DE EXAMINARSE
32. Las posibilidades para afrontar ambos riesgos son bastante limitadas y funcionarán solamente en circunstancias específicas. Se describen tales posibilidades a continuación con la finalidad de recabar la orientación del Comité sobre la solución más aceptable. Será preciso desarrollar más cada una de las posibilidades antes de poder valorar todas sus repercusiones. Sin embargo, es necesario disponer de las opiniones de los Miembros sobre las hipótesis básicas de política en que deberán desarrollarse las posibilidades antes de lograr ulteriores progresos.
33. Se han identificado dos alternativas como adecuadas para que siga examinándolas la Organización:
34. Se identificaron otras dos opciones, a saber, aumentar la Cuenta Especial de Reserva y comprar con opciones de moneda de pago en la compra a término, pero no se consideraron adecuadas porque la primera resulta inaceptable para los Estados Miembros y la segunda entraña un costo elevado. Por consiguiente, no se siguen examinando en este documento.
35. En las dos alternativas que se examinan, la contabilidad de la Organización seguirá realizándose en una moneda, el dólar EE.UU.. Todo intento de calcular y mantener ambas monedas en las cuentas financieras no sólo equivaldría a duplicar nuestro esfuerzo de contabilidad en la tramitación e información financieras, sino también sería muy complicado para ejecutarlo en ORACLE Financials, y obligaría a una amplia adaptación del paquete.
36. Cada una de las alternativas tiene repercusiones en otras esferas, que exigirán un ulterior examen y elaboración durante los próximos meses. Tales son:
37. El llamado "sistema de asignación de cuotas en dos monedas", en el caso de la FAO, provocaría una modificación en la Resolución sobre las Consignaciones, en virtud de la cual aproximadamente el 50 por ciento de la asignación de cuotas se haría en euros y el resto en dólares EE.UU. La división en dos monedas se declararía en el momento de presentar el presupuesto a la Conferencia y se basaría en la mejor estimación del gasto previsto en euros. Este método protege el poder adquisitivo de las cuotas recibidas para gastos en liras/euros sin ningún gasto para la Organización (aparte de un pequeño incremento en los gastos administrativos para la reclamación y el recibo de las cuotas).
38. Sería necesario cambiar la Resolución sobre las Consignaciones a fin de reflejar ambas monedas por Capítulos y acordar algún método de ajuste automático de la Consignación a efectos de la presentación de los informes posteriores sobre la ejecución del presupuesto, tanto en el Estado de Cuentas IV, como en el Informe Anual sobre la Ejecución del Presupuesto.
39. Este alternativa protege íntegramente el programa de la FAO contra las variaciones en los tipos de cambio tanto dentro del bienio como entre bienios.
40. Vuestra ventaja de este enfoque es que no resulta discriminatorio, es decir que todos los Estados Miembros están sujetos a las mismas condiciones por lo que respecta a sus cuotas.
41. Varios organismos de las Naciones Unidas utilizan ya este sistema de cálculo en dos monedas para la asignación de sus cuotas, por ejemplo, el OIEA (chelines austríacos y dólares EE.UU.) y la UNESCO (francos franceses y dólares EE.UU.). La ONUDI (chelines austríacos y dólares EE.UU.) pero recientemente ha decidido adoptar el euro, que representa el 82 por ciento de sus gastos, como moneda de cuenta y por consiguiente dejará de aplicar el método de la asignación cuotas en dos monedas a partir de 2002-2003.
42. En lugar de hacer obligatoria para todos los Estados Miembros la cuota en dos monedas, se podría permitir a todos los Estados Miembros que paguen sus cuotas en dólares EE.UU. o en liras/euros al tipo de cambio presupuestario. El Artículo 5.6 del Reglamento Financiero permite ya que se paguen las cuotas en moneda local convertible. Sin embargo, esto representa un cambio en cuanto que la obligación de los Miembros que elijan los euros para sus cuotas se establecería en euros y no en dólares. La obligación de todos los demás Miembros se expresaría en dólares EE.UU. como actualmente, independientemente de la moneda del pago.
43. Aproximadamente el 29,7 por ciento de las contribuciones totales proceden de los once Miembros que han adoptado el euro. Si se incluye al Reino Unido, el total asciende al 34,8 por ciento y, si se incluye a toda la Región Europea (definición de la FAO), la contribución sería algo superior al 40 por ciento del total. Por otra parte, se calcula que el 46 por ciento del gasto total del Programa Ordinario de la FAO se paga actualmente en liras italianas y un 52 por ciento en todas las monedas europeas.
44. Actualmente, éstos y otros países han utilizado sus reservas en dólares EE.UU. o han tenido que comprar dólares para pagar sus cuotas corrientes calculadas en dólares, con lo que quedan ellos mismos expuestos a las fluctuaciones en los tipos de cambio. Además, la FAO ha solido convertir después una parte considerable de estos dólares EE.UU. para cubrir sus gastos locales en liras/euros, de lo que se deriva una segunda exposición a las fluctuaciones del cambio monetario.
45. Ahora que se ha introducido el euro, se espera que los países que lo utilizan, si se les da la posibilidad, elijan pagar sus cuotas en euros, eliminando así su exposición a las fluctuaciones monetarias. Al mismo tiempo, con las contribuciones de los países que deciden pagar en euros, la FAO acumularía reservas en metálico en euros para sufragar sus gastos en moneda local (euro). Por consiguiente, además de los EE.UU., otros países que utilizan el euro disfrutarían de la facilidad de hacer sus pagos a la FAO en su propia moneda y evitarían la doble exposición a las fluctuaciones en los tipos de cambio entre las monedas. Otros países fuera de la zona del euro podrían elegir el euro como moneda para sus pagos.
46. El día en que se aprueba el presupuesto, los Miembros tendrían que elegir en cual de las dos monedas se les asignarán sus cuotas, al tipo de cambio presupuestario establecido por la Conferencia, con lo que se determinarían las cantidades de las contribuciones que la FAO recibiría tanto en dólares como en euros. En caso de que un país no hiciera ninguna elección, podrían aplicarse normas como las siguientes:
47. No se permitiría a los Miembros cambiar la moneda que han elegido hasta el siguiente bienio.
48. Con este enfoque, la Organización sabría anticipadamente la cuantía de las cuotas asignadas en euros en el momento de aprobar el presupuesto. Podría entonces planificar en consecuencia su gasto en euros. En la medida en que se reciban más ingresos en la moneda en que se pagan las obligaciones, se reducirá la necesidad de las medidas de protección que actualmente tiene que adoptar la Organización. Después de un análisis de este tipo, la Organización procedería, en caso necesario, a comprar a término sólo para cubrir la diferencia entre los ingresos y gastos previstos en euros, en lugar de la práctica actual de comprar a término el 100 por ciento de su gasto en moneda local (liras). De esta forma se reduciría también la cantidad de las ganancias o pérdidas por variaciones en los tipos de cambio, si bien se reconoce que probablemente seguiría siendo necesario comprar a término alrededor del 23 al 43 por ciento del gasto en euros, lo que podría implicar una notable ventaja, de hasta 2,5 millones de dólares EE.UU. de acuerdo con nuestra experiencia de 2000-01.
49. Uno de los inconvenientes de este enfoque es que se fragmenta la oferta y demanda de efectivo de la actual moneda única, el dólar EE.UU., a las dos monedas propuestas. Como consecuencia de ello, esta fragmentación puede dar lugar a más transacciones de cambios a corto plazo y estar expuesta a las condiciones del mercado a corto plazo.
50. En general, esta opción es menos satisfactoria en lo que se refiere a su eficacia para proteger el programa de trabajo contra las consecuencias de las fluctuaciones en los tipos de cambio y seguiría entrañando un costo adicional considerable para la Cuenta Especial de Reserva.
51. La segunda alternativa sería obtener la aprobación de los Miembros para establecer un tipo de cambio presupuestario a la tasa de la compra a término, disponible en el mercado el día en que la Conferencia aprueba la Resolución sobre las Consignaciones presupuestarias, para una compra a término de 24 meses, en lugar del tipo de cambio del mercado al contado de ese día5. Una vez aprobado el presupuesto por la Conferencia, la Organización procedería inmediatamente a comprar a término toda la cantidad en euros necesaria para el bienio.
52. De esta forma, la Organización garantiza el equivalente en moneda local necesario para realizar su programa de trabajo. Con ello quedaría plenamente protegido el Programa de Labores y Presupuesto dentro del bienio, ya que ha adquirido toda la moneda local necesaria y cualquier otro margen aplicable es financiado por los Miembros.
53. Sin embargo, este enfoque no protegería el Programa de Trabajo entre bienios a menos que los Miembros adoptaran la política de cambiar la cuantía del presupuesto para reflejar el tipo de cambio a término, cualquiera que este fuera. Esto exigiría a los Miembros renunciar a establecer la cuantía del presupuesto en una cifra absoluta fija en dólares EE.UU. antes de conocer el tipo de cambio a término, ya que, si lo hicieran, se pondría en peligro la ejecución del Programa de Trabajo aprobado. Como consecuencia de ello no sería posible la opción de Crecimiento Nominal Cero al establecer el presupuesto, ya que ello no permitiría alcanzar este objetivo de política.
DECISIONES QUE SE SOLICITAN DEL COMITÉ DE FINANZAS
54. El Comité de Finanzas podría asesorar al Consejo:
ANEXO
El Artículo 5.6 del Reglamento Financiero establece que:
"Las contribuciones anuales al presupuesto serán calculadas en dólares de los Estados Unidos de América. En la medida en que la Conferencia, después de averiguar en qué moneda se proponen los Estados Miembros y Miembros Asociados hacer el pago de sus cuotas en el ejercicio económico siguiente, estime que los ingresos previstos en dólares resultarán insuficientes para cubrir los gastos que en esa moneda tenga que hacer la Organización conforme a las disposiciones de la Conferencia, ésta determinará la parte proporcional de las cuotas que han de pagar en dólares estadounidenses aquellos Estados Miembros y Miembros Asociados que no hagan efectivas sus contribuciones enteramente en esa moneda. Cada Estado Miembro y Miembro Asociado pagará el resto de su cuota en liras o en su propia moneda que, para los efectos del pago de las cuotas a la Organización, deberá ser libremente convertible en liras, recayendo en cada gobierno contribuyente la responsabilidad de asegurar dicha convertibilidad. El tipo de cambio aplicable será el oficial de la lira con relación al dólar, en el primer día de operaciones cambiarias del mes de enero del año civil a que corresponda la contribución, o bien al tipo del día en que se efectúe el pago, debiendo aplicarse el más alto de los dos."
____________________________
1. Para simplificar el ejemplo, se supone que el resto del gasto se hace en dólares EE.UU. (ignorando otras monedas)
2. Resolución 13/81 de la Conferencia
3. El tipo de cambio al contado era de 1589,50 liras en el momento en que se hizo el contrato.
4. El tipo de cambio al contado era de 1874 liras en el momento en que se hizo el contrato.
5. Será necesario elaborar mejor el mecanismo para hacer esto.
