Reunión Conjunta

I. Introducción

1. En su Reunión Conjunta de mayo de 2000, los Comités del Programa y de Finanzas pidieron que se facilitara más información, en particular sobre "la delegación de atribuciones operacionales y los efectos que tendrían esas responsabilidades en el funcionamiento de las representaciones de la FAO" (CL 119/8, párr. 13).

2. En este documento se presenta un informe sobre la situación de la transferencia de responsabilidades operacionales a los representantes de la FAO. En el documento JM 2000/2 se ofrece información sobre otros aspectos de la descentralización, como habían solicitado los Comités.

II. Justificación y objetivos

3. En el Programa de Labores y Presupuesto para 2000-2001, el Director General había indicado su intención de "poner en marcha cambios estructurales en las oficinas regionales fuera de Roma" y "aprovechar las posibles sinergias entre grupos técnicos, direcciones de operaciones y MSU de las oficinas regionales fuera de Roma integrando su labor operacional y el correspondiente trabajo administrativo" (C 99/3, párr. 76). Como se recordará, entre 1996 y 1998 las Oficinas Regionales habían asumido la responsabilidad de una gran parte de los proyectos operacionales que anteriormente estaban a cargo de la Sede. Estas tareas incluían la ejecución de proyectos de campo nacionales y regionales, mientras que los proyectos interregionales y mundiales, así como las actividades normativas extrapresupuestarias, seguían estando a cargo de las dependencias de la Sede, tanto operacionales como técnicas.

4. A finales de 1999 y principios de 2000, y teniendo en cuenta la experiencia adquirida en materia de descentralización de las operaciones en las Oficinas Regionales, se decidió introducir nuevos arreglos para el Programa de Campo, con miras a conseguir tres objetivos principales:

1. Reducir ulteriormente los gastos de apoyo del programa de campo, habida cuenta de la disminución del volumen de ejecución de actividades extrapresupuestarias de campo distintas de las operaciones de urgencia (10 por ciento anual aproximadamente en el período 1996-1999) y la necesidad de aumentar la capacidad de la Organización para competir por unos fondos de asistencia técnica en disminución, como se declaraba en el Marco Estratégico 2000-2015.
2. Acercar las operaciones de los proyectos nacionales a los países, que es donde se desarrollan las actividades, beneficiándose de las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías de la comunicación.
3. Aumentar la eficiencia en el programa de campo en su conjunto, así como la rendición de cuentas con respecto a los distintos proyectos reduciendo el número de trámites intermedios y concentrando la competencia sobre el proyecto en el representante de la FAO y el personal del proyecto.

5. Además de la descentralización de las responsabilidades con respecto a la ejecución de proyectos distintos de las operaciones de urgencia, los nuevos arreglos comprenden varios otros cambios que no entran en el ámbito del presente documento. Se trata de lo siguiente:

• Los oficiales técnicos de la Sede ejecutarán los proyectos mundiales e interregionales.
• Las Oficinas Regionales conservarán la responsabilidad de los proyectos regionales y de los proyectos en países donde no haya representante de la FAO.
• La estructura del Departamento de Cooperación Técnica deberá reorganizarse para responder a los nuevos arreglos, debido en parte a la transferencia de muchas de sus responsabilidades operacionales a otras dependencias y en parte a la racionalización de las dependencias restantes, a menudo más pequeñas.

6. Por consiguiente, al término del proceso la distribución de las responsabilidades operacionales entre la Sede y la estructura descentralizada se racionalizará según se indica a continuación:

• Dependencias técnicas en la Sede: Proyectos mundiales e interregionales.
• Oficinas Regionales: Proyectos regionales y proyectos en países donde no haya representante de la FAO.
• Oficinas de los Representantes de la FAO en los países: Proyectos nacionales.
• Los proyectos de urgencia seguirán estando a cargo de TCO, como hasta ahora.

III. Enfoque de la ejecución

7. La redistribución actual de las tareas operacionales constituye una reforma más radical que todas las realizadas anteriormente en los 50 años de existencia del Programa de Campo de la FAO. En efecto, durante los años cincuenta, sesenta y parte de los setenta las operaciones de los proyectos estaban bajo la responsabilidad directa de las direcciones técnicas. Las operaciones eran realizadas por los propios oficiales técnicos en las primeras fases y por las Subdirecciones de Operaciones establecidas dentro de las direcciones técnicas cuando el programa se desarrollaba hasta superar el nivel del que podía ocuparse el personal técnico.

8. En la reorganización posterior (1973), las dependencias de operaciones se reagruparon en tres departamentos: Agricultura (que incluía también el Departamento Económico y Social con fines operacionales), Montes y Pesca. Con la creación del Departamento de Cooperación Técnica en 1995, todas las operaciones, independientemente de su objeto técnico, quedaron a cargo de un único departamento. Esto facilitó la descentralización en las Oficinas Regionales a la que se hace referencia en el párr. 3 supra.

9. A lo largo de este proceso, la responsabilidad de las operaciones se ha desplazado entre las diversas estructuras, pero ha sido asumida esencialmente por los mismos oficiales especializados. La reforma actual modifica este esquema y se diferencia de las reformas anteriores en que encomienda las operaciones a los representantes de la FAO, quienes, si bien desempeñan una función decisiva en la negociación y la vigilancia de los proyectos, no tienen atribuciones directas como responsables del presupuesto de los proyectos de campo.

10. Aunque la ejecución de los proyectos no es un sector totalmente nuevo para los representantes de la FAO, que llevaban ya a cabo una serie de actividades relacionadas con los proyectos (compras locales, contratación de consultores nacionales, etc...), la novedad de este cambio pone de relieve la necesidad de abordar su ejecución de manera gradual y cuidadosa. Como indicaron los Comités en su Reunión Conjunta anterior, los representantes de la FAO ejercen una serie de tareas vitales para la Organización y debe procurarse que sus oficinas cuenten con el personal y el equipo apropiados para poder desempeñar sus nuevas funciones.

IV. Progresos realizados

11. En febrero de este año, el Director General estableció un Equipo de Gestión del Cambio presidido por el Director de TCO, con una amplia participación de otras direcciones y dependencias, para planificar y poner en práctica las nuevas disposiciones relativas al Programa de Campo, incluida la transferencia de operaciones a las oficinas de los representantes de la FAO.

12. El Equipo de Gestión del Cambio adoptó un procedimiento consultivo y participativo. Se establecieron Equipos Regionales de Gestión del Cambio en las Oficinas Regionales. Visitas directas y una corriente continua de información, consultas y comunicaciones han permitido al Equipo de Gestión del Cambio sacar adelante su trabajo de forma realmente participativa.

13. Las oficinas en los países participaron también en el proceso y se agruparon en tres categorías (A, B y C) de conformidad con su grado de preparación para ejecutar proyectos. Las categorías se definieron según se indica a continuación:

Grupo A: Oficinas que están en condiciones de asumir responsabilidades operacionales con su personal e infraestructura actuales. Puede que se necesiten asistencia administrativa temporal, más computadoras u otro equipo de oficina.

Grupo B: Oficinas que requieren un fortalecimiento temporal de acuerdo con la ejecución del programa mediante la creación de nuevos puestos de categoría profesional (profesionales de contratación nacional) y de servicios generales (auxiliares administrativos, ayudantes de programa), así como mejoras en la infraestructura (redes locales, ampliación de los servicios de comunicación).

Grupo C: Oficinas que requieren un fortalecimiento considerable del personal, de carácter continuo, y/o la redistribución temporal de personal internacional, así como más espacio para oficinas y mejoras en la tecnología de oficina y las comunicaciones.

14. Se llevaron a cabo estudios detallados tanto de la capacidad de las oficinas como de la naturaleza del programa en los países, en este último caso mediante un análisis de cada uno de los proyectos (tanto en ejecución como en cartera) realizado conjuntamente con las Oficinas Regionales. Como resultado de este proceso de selección, se incluyeron en el Grupo A los países siguientes.

Condiciones previas

15. El Equipo de Gestión del Cambio identificó las siguientes condiciones previas, como requisitos necesarios para una transferencia efectiva de las responsabilidades operacionales:

• Disponibilidad de un sistema de contabilidad sobre el terreno de eficiencia comprobada, teniendo en cuenta el hecho de que los representantes de la FAO no tendrían acceso directo a Oracle por razones de costo. (Posteriormente se señaló que, para atender las necesidades de presentación de informes, sería necesario complementar el sistema de contabilidad sobre el terreno con un depósito de datos).
• Mejora de la infraestructura de tecnología de la información (microcomputadoras y redes locales) cuando fuera necesario.
• Capacitación de los representantes de la FAO y los profesionales de contratación nacional en técnicas de gestión de proyectos, sistemas financieros y contables, necesidades presupuestarias, presentación de informes y otras cuestiones operacionales.
• Establecimiento de acuerdos de compensación por el aumento del trabajo derivado de las nuevas funciones operacionales.
• Disponibilidad de directrices operacionales actualizadas.

16. Estas condiciones previas se han cumplido según se indica a continuación:

• Tras las experiencias negativas del año pasado, notificadas a los Comités en mayo, la versión revisada del sistema de contabilidad sobre el terreno se ha distribuido a 50 países, incluidas las 22 oficinas de representantes de la FAO clasificadas por el Equipo de Gestión del Cambio en el Grupo A, y está funcionando satisfactoriamente.
• Se llevó a cabo un ensayo sobre el acceso al depósito de datos, como resultado del cual se prevé que las 22 oficinas en los países del Grupo A podrán acceder sin problemas al depósito de datos.
• Se puso a disposición de cada una de las 22 oficinas una microcomputadora más, y se ha mejorado la situación de los dos oficinas que no disponían de una red local instalada para que tengan una.
• Se han organizado reuniones de capacitación en las Oficinas Regionales durante el mes de septiembre, con arreglo al calendario siguiente:

04-08 de septiembre de 2000: RLC, Santiago
10-14 de septiembre de 2000: RNE, El Cairo
18-22 de septiembre de 2000: RAP, Bangkok
25-29 de septiembre de 2000: RAF, Accra

• Se están elaborando directrices relativas a la utilización de los ingresos suplementarios para reembolsar el aumento de trabajo en las dependencias con nuevas responsabilidades operacionales, incluidas las representaciones de la FAO. Mientras tanto, se concertarán acuerdos especiales con las distintas oficinas.
• Se ha publicado una nueva serie de "Directrices para la ejecución de proyectos a nivel nacional", que está disponible en español e inglés y se está traduciendo al árabe y francés.

Fecha efectiva de las primeras transferencias

17. Una característica importante de las reuniones de capacitación que se celebrarán en septiembre es la interacción directa entre los oficiales de proyectos en los países y los representantes de la FAO/profesionales de contratación nacional para examinar el estado de tramitación del programa en cada país y la situación de cada proyecto, en particular el presupuesto restante, las dificultades, las limitaciones y las medidas que han de adoptarse. Para facilitar este proceso, las Subdirecciones Regionales de Operaciones han preparado resúmenes de los proyectos traspasados basándose en un examen de cada caso.

18. Con el fin de aprovechar las ventajas de esta capacitación, el Equipo de Gestión del Cambio consideró necesario transferir los proyectos inmediatamente después de las reuniones de capacitación. Se ha establecido que la fecha efectiva para todos los proyectos nacionales de los países del Grupo A será el 1º de octubre de 2000.

Apoyo después de la transferencia

19. El presupuesto para la capacitación elaborado por el Equipo de Gestión del Cambio prevé fondos para las visitas de seguimiento de los actuales oficiales de proyectos en los países a las oficinas de los representantes de la FAO a quienes se han transferido sus proyectos. También se prevé que el Grupo de Operaciones reducido que se mantendrá en cada Oficina Regional después de las transferencias se encargará de prestar apoyo constante a los representantes de la FAO, además de ejecutar los proyectos regionales y nacionales que se le encomienden.

V. Economías

20. El proceso de descentralización trata de conseguir una estructura operacional más racional y simplificada para los proyectos de campo. Por consiguiente, como se indica en el párrafo 4, una de las finalidades básicas es seguir reduciendo los gastos de apoyo al programa de campo. En el PLP para 2000-01, se proponían provisionalmente unas economías de 4,7 millones de dólares EE.UU. en la hipótesis de crecimiento nominal cero. Sin embargo, como se comunicó al Comité de Finanzas en su último período de sesiones, el objetivo en materia de economías para el bienio en curso se ha reducido a 2 millones de dólares EE.UU., reconociendo la necesidad de actuar con prudencia al poner en práctica este importante cambio.

21. Las transferencias de proyectos nacionales a las 22 oficinas de los representantes de la FAO comprendidas en el Grupo A representan el 12,5 aproximadamente de las operaciones que actualmente administran las Subdirecciones Regionales de Operaciones. Basándose en estas estimaciones y teniendo en cuenta la necesidad de adecuar la dotación de personal al descenso general en el volumen de actividades ejecutadas, se ha efectuado ya una reducción inicial de siete puestos de categoría profesional y 10 de servicios generales en las Subdirecciones Regionales de Operaciones, de una plantilla de 38 funcionarios profesionales y 41 de servicios generales prevista en el PLP. Se estima que las economías derivadas de esas reducciones ascenderán a 1,5 millones de dólares en 2000-01.

22. Las proyecciones iniciales indican que, al final del proceso, los representantes de la FAO y los oficiales técnicos ejecutarán entre el 60 y el 70 por ciento de los proyectos operacionales que actualmente están a cargo de las Subdirecciones Regionales de Operaciones.

23. Sin embargo, en el momento de redactar el presente documento, es todavía demasiado pronto para cuantificar las economías totales que se conseguirán durante el bienio en curso o a más largo plazo. Esas economías dependerán del volumen global previsto del programa de campo, el número y la distribución de los proyectos que se transferirán finalmente a cada uno de los representantes de la FAO y el calendario exacto de aplicación de los nuevos acuerdos para los representantes de la FAO de los Grupos B y C.

24. Las economías de personal en las Subdirecciones Regionales de Operaciones se contrarrestarán con aumentos de los fondos justificados para algunas oficinas de representantes de la FAO que asuman actividades suplementarias de dichas Subdirecciones. Además, no se han previsto asignaciones presupuestarias en el PLP 2000-01 para gastos aislados como por ejemplo capacitación, equipo y mejora de la infraestructura de comunicaciones en las representaciones de la FAO. Por consiguiente, todavía no se ha determinado la inversión precisa que será necesaria para las representaciones de la FAO de los Grupos B y C.

25. Por último, no se ha determinado todavía el número de funcionarios que podrían permanecer en los Grupos de Operaciones y que debe incluir al personal necesario para realizar algunas actividades encaminadas a mejorar los aspectos cualitativos del programa de campo en las regiones respectivas, así como para prestar apoyo a los representantes de la FAO (labor de "asistencia a los usuarios") tanto durante la fase de transición como a más largo plazo.

Redistribución del personal

26. Los puestos suprimidos inicialmente estaban ya vacantes o habían quedado vacantes en unos pocos casos mediante traslados por acuerdo mutuo de funcionarios a otros puestos. En fases posteriores, será necesario reducir puestos cubiertos.

27. Se ha iniciado una labor preliminar de planificación para determinar los puestos que probablemente quedarán sobrantes como resultado de los traslados. Los titulares de puestos de categoría profesional destinados a ser suprimidos serán remitidos al Grupo de Acción sobre Redistribución para tratar de buscar alternativas apropiadas, teniendo en cuenta su formación, sus títulos y su experiencia profesional.

28. Se ha pedido a las Oficinas Regionales que preparen planes de redistribución del personal de Servicios Generales a puestos que están o podrían quedar vacantes debido a su eliminación natural o a la rescisión del contrato por acuerdo mutuo, preferiblemente en el marco de las MSU, teniendo en cuenta la fusión de responsabilidades operacionales. A lo largo de este proceso se seguirán celebrando consultas con las asociaciones del personal para los funcionarios tanto de categoría profesional como de servicios generales.

VI. Perspectivas para el futuro

29. Reconociendo la complejidad de la descentralización de las responsabilidades operacionales, el Equipo de Gestión del Cambio, bajo la orientación del Director General, ha establecido un criterio gradual y cauteloso para su aplicación, asegurándose de que existen en cada etapa las condiciones y requisitos previos para un traspaso satisfactorio de responsabilidades. Sin embargo, se reconoce que todo proceso de descentralización entraña riesgos (posible dispersión de responsabilidades, falta de cohesión del programa, problemas de coordinación, etc...) que no pueden subestimarse. La reorganización del Departamento de Cooperación Técnica, que es la dependencia central encargada del programa de campo, y en particular de la Dirección de Operaciones de Campo (TCD) tendrá por objeto reducir al mínimo esos riesgos proporcionando la orientación, dirección y vigilancia necesarias del programa de campo en su conjunto. También se reforzarán los mecanismos de control operacional.

30. Una fase fundamental del proceso es la capacitación que tendrá lugar durante el mes de septiembre en las Oficinas Regionales y que culminará en la transferencia de responsabilidades operacionales a los países del Grupo A. Basándose en esta experiencia, y en el estudio detallado de los requisitos técnicos previos que se realizará en otoño de 2000, se reexaminará el calendario de las transferencias a los Grupos B y C.

31. Los planes actuales consisten en concentrar el número máximo de transferencias en los cuatro primeros meses del año 2001. Después de ese período sólo quedarían por hacer transferencias a las oficinas en los países donde hay situaciones de urgencia o de semiurgencia o las oficinas en las que no se puede mejorar de manera satisfactoria la infraestructura de tecnología de la información y de comunicaciones. Las transferencias a esas oficinas sólo se realizarían una vez que existieran las condiciones necesarias y se hubieran tomado medidas especiales para capacitar a los representantes de la FAO y a los profesionales de contratación nacional en esas circunstancias.

32. Este enfoque tiene varias ventajas: aumento de las economías en el bienio en curso, reducción de los costos de capacitación y limitación del período de incertidumbre para el personal cuyo puesto podría quedar sobrante.

VII. Conclusión

33. Al beneficiarse de los adelantos tecnológicos en el sector de las comunicaciones y contar con recursos y apoyo apropiados, los representantes de la FAO estarían en condiciones de desempeñar sus nuevas funciones y mejorar la calidad y los resultados de las operaciones de campo.

34. El proceso de descentralización coincide con la tendencia de los principales donantes a participar en la toma de decisiones o incluso a delegar responsabilidades con respecto a la financiación de proyectos nacionales en sus oficinas en los países. En este contexto, la descentralización fomentará el diálogo tripartito entre los asociados (donante, beneficiario y FAO) que constituye la base para una cooperación técnica bien fundada.

35. La finalidad del presente documento es mantener informados a los Comités del Programa y de Finanzas sobre los progresos realizados en la descentralización de las operaciones de campo a las oficinas existentes en los países. Aunque no se solicita la adopción de decisiones concretas, se acogerían con agrado las opiniones de los Comités sobre el proceso.