Fuente: FAO-CSA 2013 y Autores

Dignidad humana, no discriminación, equidad, justicia y equidad de género

El marco de evaluación aquí propuesto pretende analizar si los principios de dignidad humana, no discriminación, equidad, justicia y equidad de género son tomados en cuenta en el desarrollo de los nuevos servicios de administración de tierras provistos por las IAT y los entidades sub-nacionales. La herramienta presenta recomendaciones e instrumentos para medir el aumento de la cobertura de los servicios y la reducción de sus costos, así como la equidad en el acceso. Asimismo, se busca evaluar mejoras en las capacidades humanas dentro de las IAT y de los entidades sub-nacionales y en la equidad de género del personal dentro de estas instituciones. Se busca también evaluar el reconocimiento legal y efectivo de los derechos de las mujeres al acceso y control sobre la tierra (nivel hogar) y de los territorios bajo derecho consuetudinario o bajo régimen especial (nivel territorial).

Enfoque holístico y sostenible

En lo que se refiere al enfoque holístico y sostenible es analizado desde la perspectiva del ordenamiento territorial a nivel de los entidades sub-nacionales, el cual debe integrar el reconocimiento de macro áreas para una gestión más ordenada de los espacios urbanos y rurales y también de los recursos naturales. Se busca también evaluar de qué manera el reconocimiento de los derechos territoriales indígenas y la promoción de planes de manejo de recursos naturales contribuyen al fortalecimiento de las prácticas de gobernanza locales. La herramienta provee también elementos para medir de qué manera el mejoramiento de los servicios de administración de tierras contribuye a la sostenibilidad financiera de las instituciones que los proveen. Finalmente, se incorpora el enfoque de sostenibilidad también a nivel de los hogares directamente beneficiarios de la regularización o titulación de la tenencia, a través del marco de análisis de los Medios de Vida Sostenible.

Consulta y participación

En los diferentes niveles de evaluación se toma en cuenta la importancia de la consulta y participación. Se analiza el fortalecimiento de formas participativas de toma de decisiones en los asuntos relacionados a la administración de tierras, el ordenamiento territorial y el marco político (nivel institucional, municipal y territorios indígenas). Se busca evaluar los impactos del reconocimiento de la tenencia en la extensión de derechos y deberes cívicos dentro del municipio analizados como factores que mejoran la participación política y las formas de consulta ciudadana.

Estado de derecho

En relación a la extensión del estado de derecho se analizan los programas de comunicación como instrumentos para promover el conocimiento de los derechos y obligaciones de las personas así como de los procedimientos para el reconocimiento de los mismos. Estos programas de comunicación acompañados de las mejoras en los servicios son analizados también en términos de Transparencia. Se analiza igualmente la transparencia de la información sobre la tenencia de la tierra y las contribuciones fiscales mediante la evaluación del levantamiento/actualización catastral y de los sistemas de vinculación catastro/registro.

Reconocimiento Jurídico y asignación de derechos y deberes de tenencia

Uno de los objetivos esenciales de los PAT es el reconocimiento jurídico y efectivo de las diferentes formas de tenencia de la tierra. Para ello, esta guía analiza a través de diferentes indicadores e instrumentos las mejoras en materia de delimitación, de su capacidad para que los límites sean reconocidos a nivel de hogar y entidades sub-nacionales. Así mismo, se busca evaluar el reconocimiento de los territorios de los pueblos indígenas y otras comunidades con sistemas tradicionales de tenencia, de sus formas de gobierno y gestión de los recursos. Ver ficha correspondiente en la Módulo entidades Sub-nacionales.

Transferencias y otros cambios en los derechos y deberes de tenencia

La guía analiza algunos factores que permiten el desarrollo de mercados más activos y transparentes y propone algunos indicadores para poder medir de manera aproximada los resultados y efectos de los PAT en esta materia: 

• Buen funcionamiento de los sistemas de información mejorados y vinculados entre los diferentes sectores (ver ficha Evaluación del impacto de adopción de nuevas tecnologías en el módulo 2).
• La cantidad y calidad de información sobre la parcela y sus propietarios.
• Una mejor percepción sobre la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia por parte de los hogares (ver ficha sobre indicadores de la evaluación de impactos en los hogares en el módulo 4).
• El incremento del número de transacciones que se realizan en el Registro (ver ficha de Índice de movilidad registral en el módulo 2).

Administración de la tenencia

Uno de los efectos más importantes de los PAT consiste en mejorar la eficiencia y efectividad de los SAT (ver introducción) dentro de los cuales se encuentra el fortalecimiento y/o creación de Registros de los derechos de tenencia individual y colectiva. Para esto se ha analizado el levantamiento y actualización catastral (Módulo 2 IAT, Módulo 3 Entidades sub-nacionales,), los sistemas de modernización y actualización de los registros de la propiedad y el fortalecimiento de las instituciones de titulación (Módulo 2 IAT). Además, se analiza la cobertura de los servicios de administración de tierras (Módulo 2 IAT, Módulo 3 Entidades sub-nacionales) para favorecer el acceso indiscriminado a estos servicios.

Para ello, la guía propone indicadores y métodos de evaluación principalmente ubicados en diferentes módulos de la herramienta:

• El incremento de la eficiencia de las IAT y de la satisfacción de los usuarios, en particular para los servicios ofrecidos por el Registro de la Propiedad (ver ficha disminución tiempo y costo para registrar una propiedad en el Módulo 2 IAT).
• La calidad de los levantamientos catastrales y sus costos (ver ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2).
• La sostenibilidad económica de las instituciones de administración de Tierra (ver ficha de Análisis de la sostenibilidad financiera Módulo 2).
• La valoración de las propiedades a través de los sistemas de administración de tierra municipal, a través del incremento de las capacidades de las Unidades Catastrales municipales (ver ficha de Medición del Incremento del Valor de la Propiedad en el módulo 5).
• El incremento de la recaudación fiscal, principalmente a nivel municipal (ver ficha de Evaluación del impacto fiscal modulo 5).
• La contribución a la resolución de conflictos sobre la tenencia de la tierra (ver ficha de Seguimiento de Conflictos modulo 2).

Promoción, ejecución, seguimiento y evaluación

El objetivo de esta herramienta es justamente proporcionar a las instituciones públicas, organizaciones de la Sociedad Civil y organismos de la cooperación internacional un marco conceptual y metodológico para poder realizar el seguimiento y evaluación de los resultados y efectos de las reformas relacionados con la Política de Tierra y la Gobernanza a varios nivel de la Sociedad. Esta herramienta busca, como propuesto por los DGVT un “proceso integrador, participativo, sensible ante las cuestiones de género, realizable, eficaz en función de los costos y sostenible”.

Cuadro 3: Aspectos de la LGAF considerados en las diferentes módulos de la herramienta

Fuente: Banco Mundial 2012 y Autores 

Marco Legal e Institucional

El marco legal e institucional es evaluado por el LGAF de acuerdo a la claridad de los mandatos que regulan las instituciones de administración de tierras, la transparencia y equidad en los procesos políticos. También considera el grado de reconocimiento de los derechos existentes sobre la tierra, el nivel y costo del mismo, así como la inversión necesaria para realizar las mejoras en la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia.

En esta Guía el marco legal e institucional es analizado en dos niveles. En el primero éste es evaluado dentro de los factores externos a los PAT susceptibles de influir en el alcance de los resultados que éstos puedan lograr (ver factores externos en cada capítulo). En el segundo nivel se analizan las acciones de los PAT que contribuyen a la implementación de los marcos políticos, legales y normativos. Dentro del marco institucional, la guía analiza el rol, la efectividad y sostenibilidad de las instituciones encargadas de identificar, reconocer y registrar las diferentes formas de tenencia (IAT - y Entidades sub-nacionales). Se analizan los sistemas de información sobre las parcelas a través de los sistemas de vinculación catastro/registro y la vinculación inter-institucional.

Planificación y gestión del uso del suelo y tributación

Para el análisis del planeamiento y la gestión del uso del suelo, se analiza el ordenamiento territorial al interior de los municipios así como la delimitación de territorios indígenas. Los Marcos de Resultados presentados en cada módulo permiten también analizar las formas de vinculación de la información y de los sistemas participativos en la toma de decisiones sobre el ordenamiento territorial y la gestión del suelo y la creación de planes de manejo (Ver módulo 3 de los efectos de los PAT a nivel de las entidades sub-nacionales). Para la gestión y la recaudación fiscal se pretende evaluar la cobertura y las mejoras hechas en el catastro (ver ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2) y la capacidad de recaudación tributaria de los municipios el incremento de la recaudación fiscal, principalmente a nivel municipal (ver ficha de Evaluación del impacto fiscal** modulo 5**).

Sistemas de Información de Tenencia

Dentro de la módulo sobre los servicios de administración de tierra, la Guía proporciona elementos para la evaluación de la funcionalidad, confiabilidad y actualización permanente de los sistemas de información sobre la tenencia y en particular en cuanto a los sistemas de vinculación catastro-registro (ver ficha de Evaluación del impacto de adopción de nuevas tecnologías en el módulo 2). A nivel de los municipios, se busca también medir de qué manera la actualización de la información catastral generada por los PAT es apropiada y utilizada a nivel de los municipios (ficha Control de calidad del levantamiento catastral y la ficha de Costos de levantamiento catastral en el módulo 2).

Resolución de disputas y gestión de conflictos

La resolución de disputas y de conflictos es analizada en los diferentes niveles, en la módulo de las IAT donde se analizan si existen y funcionan mecanismos institucionales y en la módulo de los hogares para conocer de qué manera éstos han sido expuestos a estos mecanismos y cuales han sido los resultados de los esfuerzos (ver ficha de Seguimiento de Conflictos modulo 2).

De acuerdo al por UN-Habitat en la Campaña Global de Gobernanza Urbana, se podrán analizar los efectos de los PAT a nivel de entidades sub nacionales de la siguiente manera (ver ficha Análisis de la Gobernanza local en el módulo 3)

Sostenibilidad, a través

del incremento de la recaudación de impuestos locales que permite cubrir los costos de sus unidades catastrales, la realización de planes de ordenamiento del territorio para un mejor manejo de los recursos naturales y áreas productivas, y el desarrollo de infraestructuras sociales.

Subsidiaridad

Los municipios pueden representar el vínculo más inmediato de la población con los Servicios de Administración de Tierra a nivel nacional. La conectividad de los sistemas de información sobre la tenencia a nivel nacional y municipal permite a la población realizar transacciones inmobiliarias más seguras y eficientes.

Acceso equitativo

A través de sistemas descentralizados de administración de tierra, se mejora el acceso a la información y a la realización de transacciones inmobiliarias más seguras por parte de las poblaciones más aisladas de las capitales o ciudades donde se concentran habitualmente los servicios. El reconocimiento de los derechos de las mujeres y los derechos de tenencia en territorios indígenas facilita también el acceso a la tierra y a nuevos programas de apoyos por parte del gobierno, cooperación internacional o de la iniciativa privada.

Eficiencia

Como mencionado anteriormente, uno de los principales objetivos de los PAT consisten en disminuir los costos y los tiempos de los servicios que proveen las IAT, en las que se considera también las unidades catastrales municipales.

Transparencia y rendición de cuentas

Los esfuerzos realizados por los PAT para mejorar la administración de tierras a nivel de los municipios y territorios indígenas implica una mayor transparencia en la recaudación y uso de los impuestos locales, así como en los sistemas de información sobre la tenencia.

Compromiso cívico y ejercicio de la ciudadanía

A través del fortalecimiento de los derechos de tenencia individual o colectiva, los ciudadanos se ven empoderados para poder participar en las políticas de desarrollo local y nacional. Los procesos de levantamiento catastral y las vistas públicas municipales, donde se valida la información sobre la tenencia de la tierra permiten también fortalecer la participación de los ciudadanos.

La seguridad

A través de la regularización y titulación en terrenos municipales y territorios indígenas, los PAT buscan fortalecer la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia, tanto en forma individual como colectiva. Los ordenamientos territoriales y la delimitación de las áreas de riesgo, contribuyen también a proveer mayor seguridad de los ciudadanos contra los desastres naturales.