Implementación del catastro municipal

Tradicionalmente en América Central la gestión de la tierra y sobre todo la implementación del catastro no ha sido una prioridad para los gobiernos locales. Esta situación se explica no solo por la costosa inversión que esta requiere, sino también por el temor de las autoridades locales de reactivar conflictos en relación a la tenencia o a perder popularidad política por el pago de impuestos que el registro catastral implica.

Los PAT buscan que la actualización de la información catastral pueda apoyar a los municipios a incrementar su base de datos de contribuyentes de los impuestos locale, considerando que la mayoría de ellos sigue manejando la información de los predios a través de mapas físicos. Para ello realizan un levantamiento de la información municipal, forman al personal y proporcionan certificaciones a los municipios para que estos puedan realizar la actualización del catastro sin intervención adicional del programa.

Por consiguiente, los trabajos de actualización catastral realizados por los PAT han significado una gran ampliación de las bases catastrales municipales. Si bien generalmente los gobiernos locales enfocan sus esfuerzos en el levantamiento catastral urbano, debido a que éste requiere menos esfuerzo y representa mayores beneficios tributarios, se ha podido igualmente constatar aumentos en las bases catastrales rurales. En el departamento de Comayagua en Honduras, varios años después del cierre de la primera fase del PAT, varias municipalidades reportaron aumentos en los ingresos tributarios provenientes de las zonas rurales e incluso reportaron menor morosidad de pago que en las zonas urbanas. Conviene destacar, que las municipalidades de este Departamento implementaron ingeniosos mecanismos de recaudación, como son las giras de recolección de impuestos.

El incremento de los ingresos resultó mayoritariamente de la ampliación del número de contribuyentes y no del incremento de los valores que afectan la propiedad. Esto se explica en parte a los esfuerzos realizados en el levantamiento catastral pero también a los procesos de titulación implementados a nivel de los gobiernos municipales. En términos generales, anteriormente las bases catastrales tributarias de los Gobiernos Municipales registraban entre el 40% y 70% de los inmuebles en áreas urbanas y un porcentaje menor en las zonas rurales. Con la intervención de los PAT todos los países han podido constatar un aumento de esta base, sobre todo en aéreas urbanas.

El fortalecimiento de los procesos de titulación por parte de los Gobiernos Municipales y la disminución de tiempo para la obtención de los títulos ha sido otro factor determinante. En Nicaragua, de acuerdo al informe de evaluación final del Proyecto de Ordenamiento de la Propiedad (PRODEP) “el tiempo utilizado para titular la propiedad por la vía municipal resultó ser menor que en los demás casos”. Cabe recalcar que en éste país los resultados son más visibles puesto que existían pocos antecedentes en los cuales las municipalidades ejercían competencias directas en materia de regularización de la tenencia.

En algunos países como Guatemala y Nicaragua existen mecanismos permanentes de certificación de técnicos y profesionales catastrales que han apoyado estos procesos. La recaudación fiscal en el caso de Guatemala ha demostrado logros importantes. Un seguimiento de siete años a 11 Municipios del Departamento de Petén en Guatemala, que recibieron el apoyo del PAT I, revela que los diferentes municipios lograron multiplicar por dos la recaudación de impuestos sobre bienes inmuebles¹.

En la región de América Central existen esfuerzos históricos de titulación a nivel comunitario. Mediante esta forma de titulación se reconoce un territorio a favor de un centro de población principal correspondiente a la comunidad, en algunos casos se ha incluido también localidades anexas (para más detalles ver atribuciones de las CyTI en administración de tierras).

Existen varias formas de titulación de las CyTI, la primera es la titulación comunitaria, la cual fue adoptada por México mediante la Constitución de 1917, basándose en los títulos de la Corona Española otorgados a comunidades indígenas durante la época colonial. Este mismo modelo ha sido utilizado para la titulación de algunas comunidades indígenas del centro de Honduras y de la parte occidental de Guatemala. La segunda forma de titulación es aquella que considera un territorio perteneciente a varias comunidades. Este mecanismo fue adoptado para la titulación de territorios indígenas en Panamá, Costa Rica y más recientemente a través de los PAT en la zona Atlántica de Nicaragua y de Honduras. A través de dicha titulación varios centros de población comparten un solo título. El modelo se basa en las formas tradicionales de utilización del territorio en las que un conjunto de centros de población realizan actividades de casería, pesca o recolección de especies forestales en un mismo espacio. La titulación territorial, intercomunitaria o comarcal implica generalmente la conformación de una instancia local de segundo nivel a la que el Estado otorga formalmente la propiedad o usufructo. Este puede ser sobre las bases del reconocimiento legal del territorio como una entidad jurídica específica (Territorio de las regiones autónomas de Nicaragua, Comarca de Panamá) o a través de la creación de una figura legal, tipo asociación civil o cooperativa (zonas del Atlántico Hondureño y Costa Rica)⁴.

Una vez que las comunidades obtienen los títulos correspondientes se crean nuevas atribuciones de administración de tierras dentro de los territorios. Para estas nuevas atribuciones, los PAT apoyan en la definición de estas funciones, en el fortalecimiento de las instituciones locales, en la creación de reglamentos internos, así como en los factores de la gobernanza local (ver ficha Elementos para el análisis de la gobernanza de la tenencia en CyTI). De igual manera con el reconocimiento de los títulos se se generan cambios en la estructura organizativa de los órganos de administración territorial, para lo cual las PAT ofrecen acompañamientos de diferente naturaleza.