Factores Externos que Influyen en los Impactos a Nivel de Los Hogares
La experiencia de los PAT en América Latina desde hace casi 20 años ha mostrado que los niveles de impactos derivados de los procesos de regularización y titulación tienen limitaciones en los hogares rurales o urbanos pobres. Por esta razón que es necesario tomar en cuenta los factores políticos, sociales, culturales e institucionales que son capaces de influir en los resultados del proyecto. Tomar en cuenta las potencialidades y amenazas del entorno permitirá formular intervenciones más adecuadas a la situación de cada país y llevar a cabo una implementación y evaluación del proyecto más certera.
En relación con la tierra, los Medios de Vida de los hogares se ven influenciadas por las políticas, las instituciones, el entorno cultural y social en el cual desarrollan su subsistencia. Dentro de estos factores podemos citar:
- Las políticas de tierras y sus modalidades de implementación
- Otros programas de desarrollo iniciados por el gobierno y/o instituciones financieras nacionales pueden facilitar el acceso a medios de producción a partir de la propiedad.
- El entorno cultural y las capacidades municipales entorno al ordenamiento del uso del suelo y el desarrollo de servicios e infraestructuras.
- El entorno local en términos de dinamismo económico y de conflictividad relacionada con la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales.
Influencia del marco político e institucional
Como se menciona en la propuesta metodológica, esta herramienta no aborda la evaluación de las políticas de tierras y marco legal, ampliamente tratado en las DVGT y el LGAF, sino que analiza la influencia de este en el alcance de los impactos de los PAT.
La coherencia del marco político e institucional influye fuertemente el alcance de los programas de regularización. En primer lugar, el marco constitucional y normativo debe proveer a hombres y mujeres los mismos derechos respecto al acceso, uso y control de la tierra, así como la capacidad tener la propiedad plena de estos. La experiencia de los programas de titulación en América Latina han demostrado que las mujeres no siempre se pueden beneficiar de manera equitativa de los programas, esto se explica en parte porque en ciertos casos los títulos no podían ser inscritos en el Registro de la Propiedad por las mujeres, esposas o hijas1. Así mismo, es necesario un marco legal que reconosca los territorios indígenas y sus formas de gobernaza2.
Para que un programa de titulación o de regularización de la tenencia tenga impactos positivos este debe estar acompañado de instituciones que permitan reconocer la propiedad o posesión en forma individual o colectiva de todos los individuos, así como de programas que permiten facilitar el acceso a servicios de diferentes naturalezas (servicios públicos, financieros, asistencia técnica…etc). Un marco jurídico que permita la regularización de las posesiones tiene importantes efectos sobre las poblaciones más vulnerables, en particular en las periferias urbanas3.
Ver el Índice de Derecho Internacional de Propiedad
Ver el Índice de Derecho Internacional de Propiedad
El Banco Mundial publica cada año el indicador de nivel de protección a los derechos sobre bienes inmuebles y de propiedad intelectual que sirve para comparar la situación de los diferentes países en el Mundo diferentes países. Este indicador incluye el Entorno Político y Legal como una variable importante. En efecto considera que aún el más integral marco legal en materia de los derechos de propiedad no puede cumplirse si no existe una autoridad legal fuerte y la judicatura independiente para hacerlos cumplir4. Cuando las capacidades institucionales son débiles, los beneficiarios encuentran limitaciones para concretar los beneficios de los procesos de regularización5.
En segundo lugar, el marco legal y la organización institucional favorecen un andamiaje con las actividades de los PAT y contribuyen a la eficiencia y sostenibilidad de los esfuerzos de regularización, actualización de la información y de sensibilización de los usuarios. Esto permite al mismo tiempo facilitar el acceso a los servicios de administración de tierra y valorizar las propiedades. De igual forma, la constancia y solidez del marco legal permite a los hogares apropiarse y adaparse de mejor manera a las normativas y a los sistemas de administración de tierras. La experiencia en América Latina, ha mostrado que los cambios frecuenques en las las normativas de tierra y en las políticas asociadas generan un clima de incertidumbre entre los hogares y dificulta el conocimiento de las normas y procesos aplicables, la cual puede contribuir los conflictos de tenencia. (Ver el ejemplo de la experiencia en Nicaragua).
Ver el ejemplo de Nicaragua. Un Marco Legal e institucional fragmentado
Ver el ejemplo de Nicaragua. Un Marco Legal e institucional fragmentado
En Nicaragua la anulación y sobre-posición de los maros legales a partir de los años 1960 han generado la multiplicación de conflictos y un sentimiento de inseguridad generalizado con relación a la tenencia de la tierra.
La Reforma Agraria llevada a cabo por el Frente de liberación Nacional Sandinista (FLNS) durante los años 1960-1980, condujo a la repartición de tierras baldías vía la Ley de Reforma agraria y promulgo varios decretos para la confiscación y la expropiación de propiedades abandonadas o mal manejadas para la creación de fincas estatales. En estos años el gobierno llevó a cabo varios procesos de titulación de uso y de explotación para las fincas estatales, para las cooperativas, asi como títulos colectivos a comunidades indígenas y la titulación de parcelas individuales vía la titulación de antiguos poseedores no antes registrados.
En 1990 el Gobierno de la Unión Nacional Opositora (UNO), transformó los marcos legales, anulando legalmente la vigencia de las antiguas leyes y creando nuevas disposiciones en relación a las tierras otorgadas en el pasado. Todo esto dio como resultado un proceso de revisión de los títulos de reforma agraria y de reversion de las antiguas disposiciones legales a favor de los antiguos propietarios u compradores privados.
En la actualidad la situacion legal e institucional de la tenencia está caracterizada por una sobreposición de documentos - actualmente o antiguamente- legales, que otorgan a diferentes individuos los mismos derechos sobre una parte o la totalidad de las mismas propiedades. Esta situación ha generado no sólo una polarización cada vez más fuerte entre los pequeños y grandes propietarios, sino también una gran inseguridad y una falta de confianza en relación a la durabilidad y validez de los títulos entregados por el Estado.
El Programa de Ordenamiento de la Propiedad en Nicaragua financiado el Gobierno y el Banco Mundial buscan fortalecer el marco jurídico, institucional y procedimental para resolver los problemas ligados con la falta de información confiable sobre la propiedad y la seguridad jurídica de los hogares que se encuentran en tierras reformadas, registradas a nombre del Estado o perteneciendo a los municipios6.
Influencia de otros programas de gobierno y sistemas financieros
El rol del gobierno en la implementación de programas de acceso a crédito, a incentivo para la producción o a la protección ambiental ha demostrado potencializar los beneficios de los PAT, especialmente en el caso de los pequeños agricultores y propietarios. Por ello, se debe buscar la vinculación de los PAT con programas gubernamentales o privados relacionados con iniciativas de acceso a créditos y transferencias sociales o ambientales, así como a la inversión productiva, a la seguridad alimentaria y al mejoramiento de las viviendas.
De la misma manera, el sistema financiero y su oferta de servicios de aseguración son necesarios para incrementar el acceso a servicios financieros de los hogares más vulnerables que no utilizaran los títulos de propiedad garantía por miedo de perder su tierra. Otro aspecto importante ligado al sistema financiero7 es la legitimidad y reconocimiento de los títulos entregados por el Estado. El Estado debe garantizar e incentivar a los bancos privados a utilizar los títulos como garantías hipotecarias, de lo contrario puede resultar una exclusión de los nuevos titulados al momento de acceder a los servicios bancarios8. En cuanto a las transferencias por parte del estado, las comunidades indígenas o hogares rurales con títulos de propiedad individual o colectiva han podido favorecerse de transferencias monetarias a través del pago por servicios ambientales, es el caso del PINFOR y PINPET en Guatemala o del PPSA en Costa Rica.
Como se ha demostrado ampliamente, una regulación no lleva directamente a un cambio de tecnología o a un mejoramiento de la producción, por lo cual la intervención del Estado es necesaria para facilitar el acceso a tecnología o insumos. Sin incentivos a la agricultura campesina, los resultados de los PAT se verían solamente reflejados en los grupos de productores-exportadores y acentuarían la concentración de la tierra como en el caso de Pentén-Guatemala9.
En América Latina donde la repartición de la tierra es todavía altamente desigual, los mercados son en gran medida controlados por los grupos de poder que tienen mayores facilidades para acceder a la propiedad. En estos casos las políticas del estado en favor de los grupos con menores ventajas de acceder al mercado de tierras o vulnerables a vender sus propiedades debe interferir a través de créditos subsidiados, transferencia de tierras u otros mecanismos de redistribución.
Influencia de la institución municipal
Dentro de los PAT, los Gobiernos municipales pueden desempeñar un papel importante en la multiplicación de los beneficios a nivel de los hogares debido a que estos proveen servicios e infraestructuras a las viviendas y parcelas regularizadas. Por esta razón, es importante que las comunidades y aldeas rurales tengan también acceso a servicios e infraestructuras municipales. En muchos países de América Latina estas poblaciones, al no contar con títulos y no contribuir al pago de los impuestos prediales, quedan excluidos de los servicios básicos lo cual dificulta su acceso a los servicios de administración de tierra y a otros servicios necesarios para mejorar sus medios de vida.
De igual manera, en los municipios o territorios donde el acceso a internet y/o otros medios de comunicación es limitado o que cuentan con una alta rotación del personal en las entidades públicas, presentan limitaciones para la implementación y sostenibilidad de los sistemas de la información y administración.
Debido a que el municipio constituye la esfera de participación ciudadana más cercana a los hogares, ésta adquiere una gran legitimidad y potestades en varios sectores10. Al facilitar la regularización de la tenencia, los PAT contribuyen a fortalecer el sistema de derechos y obligaciones de los ciudadanos y por lo mismo su posibilidad de participación política y su representatividad al permitir que estos sean inscritos en a las listas de votantes de circunscripción donde residen.
Ver módulo 3 para más información sobre el entorno municipal.
Influencia del entorno local
Para que los PAT puedan alcanzar mayores impactos, estos requieren de un entorno local que permita su concreción. En relación al entorno social, se puede decir que en comunidades donde los conflictos son constantes y recurrentes, la regularización de la tenencia puede tener efectos menores, sobre todo si no existe confianza en el sistema jurídico nacional.11
Por otro lado, este tipo de intervenciones ha demostrado tener mejores y mayores impactos en entornos donde los conflictos no han podido ser resueltos por las instancias locales12 (ver ejemplo de conflictos locales y títulos de propiedad: el caso de Guatemala). La existencia de redes de apoyo sociales ha permitido a reforzar la percepción de seguridad en materia de protección contra la violencia, el robo y el desalojo.13
En el contexto de América Latina donde coexisten diversas culturas y donde la población indígena es importante, el valor y la función de la tierra difieren e influencian fuertemente las formas de adminstración y manejo de la tierra. Por consiguiente, los PAT deben tomar en cuenta los aspectos culturales y las reivindicaciones territoriales de los pueblos indígenas. De igual manera los PAT deben tener un buen conocimiento del contexto social para no dejar fuera a antiguos beneficiarios de las tierras como se ha demostrado en otras regiones14 o como ha resultado en el caso de la titulación en Honduras, o en el caso de la declaración catastral comunal en Guatemala.
La existencia de grupos armados, mafiosos y otros actores suceptibles de controlar la tierra en Centro América, contribuyen a un ambiente de violencia y acoso que pueden mermar los beneficios de una titulación y disminuir la seguridad jurídica sobre la tenencia15. Por esta razón es importante tomar en cuenta este contexto, debido a que estos afectan, generalmente, a los más vulnerables, este ha sido el caso de los pequeños agricultores y las comunidades indígenas en México, Honduras, Guatemala y Colombia.
En relación al entorno económico, este ha demostrado tener influencia tanto en los efectos como en la intervención de los PAT. El dinamismo productivo y del mercado de tierras ha influenciado la necesidad de formalización, sobre todo en zonas donde el desarrollo económico es más importante y donde el mercado de tierras es más activo. Por esta razón, el PAT de Honduras decidió priorizar su intervención en las áreas de mayor dinamismo del mercado de tierras, considerando que la necesidad de formalización y actualización de la información catastral y registral era prioritaria para acompañar el crecimiento económico de estas zonas.
Ejemplo de conflictos locales y títulos de propiedad: el caso de Guatemala
Ejemplo de conflictos locales y títulos de propiedad: el caso de Guatemala
Un estudio realizado en los departamentos Alta Verapaz y en Quetzaltenango, en Guatemala, muestra que los efectos positivos que de la titulación varían según el predominio de conflictos y según los de mecanismos de resolución de los mismos.
En las comunidades estudiadas la mayoría de títulos datan de finales del siglo XIX cuando el gobierno promovió la transformación de tierras comunales en tierras privadas para la producción de café. Tales titulaciones se implementaron por iniciativa de los posesionarios o por la influencia de las autoridades locales. Sin embargo, en áreas donde los valores culturales de la propiedad común eran fuertes y donde tanto los conflictos internos como la presencia de especuladores exteriores eran reducidos, las poblaciones no procedieron a solicitar títulos. Con el tiempo, y a través del mercado de tierras y de la herencia, la tenencia de la tierra se volvió principalmente individual, aunque no existan títulos formales que reflejen este hecho.
El estudio muestra que los títulos tienen un efecto positivo sobre el uso de la parcela, particularmente donde existían conflictos: mientras más larga es la duración del conflicto, más fuerte el efecto positivo de los títulos. También muestra que los efectos positivos de la titulación son más pronunciados en las comunidades afectadas por conflictos de derechos de propiedad continuaba por más de 10 años. En otras palabras, en comunidades donde los conflictos tienden a ser resueltos relativamente rápidamente dentro de la misma comunidad el título formal parece ser mucho menos importante en el uso eficiente de la parcela16.