El Departamento Nacional de Planeación (DNP) impulsa la visión estratégica del país y coordina la formulación de los Planes Nacionales de Desarrollo (PND), contando con la participación de las autoridades departamentales, el sector privado y la sociedad civil. Bajo la nueva agenda rural del post-conflicto, se inicia una profunda reforma institucional y se crean tres nuevas agencias de ejecución claves en la aplicación de los enfoques integrados de desarrollo: la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR); y la Agencia de Renovación del Territorio (ART).  La Dirección de Asuntos Étnicos de la ANT tienen un papel relevante en el asentamiento y desarrollo de las comunidades indígenas y negras. Merece también mención la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local de Colombia (red ADELCO), y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. 

Por su parte, el Sistema Nacional Ambiental (Minambiente) ejecuta los principios generales ambientales. Las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs), entes corporativos de carácter público creados por Ley, integrados por las entidades territoriales que constituyen geográficamente un mismo ecosistema. El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y Parques Nacionales Naturales (PNNs) incluye todas las áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria. Como respuesta a los fenómenos de variabilidad del clima, se creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Fondo de Adaptación.

- La “Misión para la Transformación del Campo” (MTC, 2016), el Acuerdo de Paz (2016) y el PND 2014-2018 “Todos por un Nuevo País” configuraron el nuevo modelo de desarrollo para la era del posconflicto. La RRI del Acuerdo de Paz estableció un ambicioso programa para la agricultura y el desarrollo rural con un enfoque territorial, así como cambios estructurales, sociales, económicos y cívicos dentro del sector rural; y dio prioridad a aquellas zonas que han visto limitado su desarrollo y productividad por la violencia. El PND 2014-2018 abogó por el enfoque de desarrollo territorial para reducir los grandes desequilibrios territoriales, e incluyó reformas a nivel nacional para mejorar la gestión de la tierra y la planificación territorial; y a nivel subnacional para mejorar la asignación eficiente de recursos y la ejecución de proyectos.

- Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs), que el gobierno anterior elaboró en el marco del Acuerdos de Paz y de atención a los territorios más marginados, son instrumentos estratégicos para promover la visión del desarrollo territorial. Establecen estructuras a quince años, cubren el 30% de la superficie del país (incluyendo zonas protegidas y vulnerables) y benefician a 3 millones de personas. Su implementación puede ofrecer respuestas a la fuerte brecha urbano-rural existente en el país. Además, los PDETs incluyen la creación de la Red de Aliados Estratégicos para favorecer los diálogos y la cooperación, entre ellos.

- Acorde con el PND 2014-2018, la Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano (Consejo Nacional de Política Económica y Social de la República de Colombia – CONPES, 2016) propone un plan de acción a ocho años (2016-2023) que contempla cambios estructurales en los aspectos metodológicos, técnicos, institucionales, tecnológicos y operativos del modelo catastral actual.

- Aunque sobresalen las contribuciones del enfoque territorial en los planos social y económico, no se deja de lado la importancia del medio ambiente como elemento imprescindible para un desarrollo sostenible. Esta vertiente medioambiental se enmarca dentro de la Estrategia Integral de Crecimiento Verde, incorporada en el PND 2014-2018, e incluye instrumentos que integran cuestiones ambientales y climáticas en la producción agrícola.

- El PND 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad y la Política de Estabilización Territorial denominada “Paz con Legalidad” apuesta por la equidad de oportunidades e incluye elementos como el incremento en la productividad, liderada por la agroindustria que vincule a los pequeños y medianos productores; una política social moderna centrada en la familia que conecta a la población pobre y vulnerable a los mercados; y el aprovechamiento de las potencialidades territoriales al conectar regiones, gobiernos y poblaciones.  Para la formulación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDTs) en 2020, el DNP ha diseñado el “Kit territorial”, que incluye elementos de planeación, gestión financiera, administrativa, monitoreo y evaluación y participación ciudadana.

- Las Zonas de Reserva Campesina: su objetivo es fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las mismas.

Acorde al Plan Plurianual de Inversiones (PPI) del PND 2018-2022, las inversiones estimadas para los siguientes cuatro años equivalen a $1.096 billones de pesos colombianos (o 26% PIB). Hay dos formas de ver las inversiones: (i) a través de las grandes apuestas sectoriales y transversales y (ii) a través de la estructura de pactos.

Desde lo sectorial, las políticas que reciben una mayor asignación presupuestaria son educación (20% del presupuesto) y salud (14% del presupuesto). Menos asignación va a los sectores como inclusión social y reconciliación (4%); la agricultura y el desarrollo rural (2%), y el ambiente y desarrollo sostenible (1%), a pesar de su importancia para el desarrollo territorial.

Las fuentes de inversión que financian el PPI son: (i) 32% Presupuesto General de la Nación; (ii) 15% del Sistema General de Participaciones (transferencias que el Gobierno central realiza a las entidades territoriales para cubrir los gastos asociados a educación, salud, agua potable y saneamiento básico, según las disposiciones legales actuales; (iii) 11% Recursos propios de las entidades territoriales (para cofinanciación de proyectos que impacten el desarrollo socioeconómico de sus comunidades); (iv) 5% Empresas Industriales y Comerciales del Estado (dentro de estos recursos se encuentran los de las empresas estatales de índole territorial); (v) 3% Sistema General de Regalías (para proyectos de impacto regional que contribuyan a seguir mejorando los indicadores sociales de los territorios); (vi) 33% Recursos del sector privado, que permiten apalancar inversiones públicas con un efecto multiplicador sobre la economía; y 0,4 % Recursos de cooperación internacional, relacionados con los temas de paz.

Sin ánimos de ser exhaustivos, se mencionan a continuación los principales acuerdos de subvención y programas recientes con elementos de los enfoques de desarrollo territorial y/o paisajes, firmados por el Gobierno con distintos BMDs, agencias de cooperación y organismos especializados.

A) Programas con enfoque de desarrollo territorial

- Financiamiento de la Política de Desarrollo Territorial de Colombia a través de apoyo presupuestario de USD 800 millones (2016) y 500 millones (2018) del Banco Mundial, para fortalecer las instituciones encargadas de la gestión de tierras e implementar políticas a nivel subnacional que permitan mejorar las finanzas y priorizar las inversiones en todas las regiones de Colombia. 

- El Catastro Multipropósito de Colombia (Banco Mundial USD 100 millones y BID USD 50 millones), herramienta con un alto potencial para el desarrollo territorial y el enfoque de paisaje, ya que promueve la inter-operabilidad e integración de diferentes registros administrativos, y, con ello, la coordinación interinstitucional y la articulación entre actores y niveles de gobierno.

- Contrato de Reforma Sectorial para la Competitividad Estratégica Territorial en Colombia (apoyo presupuestario de EUR 36.51 millones financiado por la UE entre 2016 y 2021) promueve procesos de desarrollo económico local y comercio sostenible. Esta iniciativa apoya al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local de Colombia (red ADELCO).

- Otros: Programa de Fomento de la Capacidad Empresarial Rural: Confianza y Oportunidades (70 millones de USD entre 2012 – 2020); 100 Territorios Libres De Hambre (iniciativa FAO-RLC)

B) Programas con enfoque de paisaje

- Orinoquia colombiana Paisajes Integrados Sostenibles (USD 36 millones del Fondo de Biocarbono para Paisajes Forestales Sostenibles, entre 2019 y 2024) es liderado por “Climate Focus” en alianza con el Centro de Estudios de la Orinoquia de la Universidad de los Andes. El proyecto usa el enfoque de "conservación de mosaicos".

- Contribuyendo a la gestión integrada de la biodiversidad del Pacífico colombiano para la consolidación de la paz (USD 39,1 millones, incluye la donación del GEF por USD 7,5 millones), liderado por la FAO y ejecutado por el Minambiente, PNN, SIRAP Pacifico (IIAP, CARs). Mediante la provisión de servicios ecosistémicos en paisajes vulnerables, el proyecto generará beneficios ambientales globales y locales

- Conectividad y conservación de la biodiversidad en la Amazonía colombiana (USD 128,2 millones, incluye la donación GEF de USD 21 millones), liderado por el Banco Mundial y UNDP y ejecutado por el Minambiente y el Fondo Natural de Patrimonio para la Biodiversidad y Áreas Protegidas,  pretende mejorar la gobernanza y promover actividades sostenibles de uso de la tierra para reducir la deforestación y conservar la biodiversidad (Banco Mundial); y fortalecer instituciones y organizaciones locales para garantizar la gestión integral de bajas emisiones de carbono y la construcción de la paz (UNDP).

- Programa Colombia Sostenible (USD 100 millones financiado por el BID entre 2018 y 2022) pretende promover la sostenibilidad ambiental y socio-económica en zonas post-conflicto priorizadas de Colombia. Bajo el área de puesta en valor y conservación del capital natural se financiarán actividades en las Áreas Protegidas (AP) y Ecosistemas Estratégicos (EE) del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), seleccionados por su representatividad e importancia para la conservación de la biodiversidad y servicios ecosistémicos.

- Otros: Apoyo Presupuestario ‘Desarrollo Local Sostenible en Áreas Protegidas” (20.8 millones de EUR financiados por la UE entre 2016 y 2019), Protegiendo la biodiversidad en el Parque nacional más grande de Colombia (bajo la iniciativa 20X20)

Colombia enfrenta grandes retos para su desarrollo territorial relacionados con la conectividad e integración económica regional; el reconocimiento de la urbanización como fenómeno supramunicipal; la desarticulación de la planificación territorial entre municipios; el fortalecimiento de la capacidad institucional así como de los niveles de articulación en aglomeraciones urbanas-Sistema Ciudades (DNP 2014).

En relación con la aplicación de RRI con un enfoque de desarrollo territorial, la principal problemática identificada en el marco del  Acuerdo de Paz, es la ausencia de descentralización efectiva: las instituciones son dependientes del nivel central, y se ven limitadas en recursos, capital humano y en algunas ocasiones hasta en infraestructura.  La tenencia de la tierra actúa también como un obstáculo en el país: es desordenada, informal y sin planeación.

Por otra parte, la implementación del PND 2018-2022 requiere para su instrumentalización herramientas técnicas, orientaciones metodológicas y capacidades en los equipos técnicos de estas instituciones gubernamentales en diversas líneas para acercar los conceptos de territorio y enfoque territorial o desarrollar en concreto lo que  este enfoque propone abordar.

En Colombia los enfoques territoriales y de paisaje existen y se han adoptado para procesos de construcción de paz, eliminación de brechas de pobreza y desigualdad, adaptación al cambio climático, restauración y conservación de ecosistemas estratégicos, o rehabilitación de zonas destruidas por desastres naturales (eje cafetero, entre otros).

Ambos enfoques se plantean como convergentes, que dependen del punto de vista o de partida. En el caso del paisaje la multisectorialidad es más débil, porque a menudo se impulsa desde el sector ambiental.  En el caso del enfoque territorial, los casos suelen apuntar con más integralidad la incorporación de varios sectores, aunque con debilidad en la integración de los aspectos ambientales. Por otra parte, las unidades funcionales que cada enfoque determina (de territorio y de paisaje) son diversas y ello tiene consecuencias en su aplicación (no es lo mismo la unidad que determina una conectividad ecológica determinada, que la de mercados cortos de abastecimiento territorial).

Entre los retos pendientes para el avance de estos enfoques en el país se encuentra el del fortalecimiento de la gobernanza (en la práctica falta mucho para alcanzar espacios reales que sean abiertos y de confianza; que den prioridad a las propuestas bottom-up de los territorios); el desarrollo de capacidades en entornos locales sujetos a alta rotación de funcionarios y débil acceso a oportunidades formativas; la implementación de un sistema de seguimiento de los resultados (con disponibilidad de información de calidad y desarrollo de metodologías de evaluación); la movilización de recursos, unida a la armonización de ciclos de planificación y de figuras presupuestarias; la involucración del sector privado en las iniciativas; el equilibrio entre exigencias de función ecológica de la propiedad y las restricciones de uso entre grandes y pequeños productores; y la conexión urbano-rural.

Caldono se ubica en el Suroccidente Colombiano, y forma parte de los 170 municipios priorizados en la estrategia de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs), que adoptó Colombia en el marco del Acuerdo de Paz (2016). Caldono se enfrenta a graves problemas relacionados con el conflicto armado, conflictos por acceso a la tierra entre indígenas y campesinos, mala infraestructura vial en zonas rurales, bajos niveles educativos y altos niveles de pobreza. Por todo ello, fue priorizado para formar parte de las primeras acciones de reactivación económica y transformación estructural del campo.

Desde julio de 2017, la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) viene realizando procesos participativos por núcleos de veredas en las subregiones de los PDETs, materializando el objetivo del gobierno de orientar el desarrollo rural y la inversión en bienes públicos bajo procesos participativos.

De esta manera, más de 220.000 personas en los 170 municipios han sido consultadas para identificar cuáles son sus prioridades de inversión.  En Caldono, se identificaron como líneas productivas prioritarias para la intervención: café, caña panelera, mora y fique.

Bajo este marco, y mediante un acuerdo con la ART, la FAO Colombia ejecuta una intervención enmarcada en un PDET, en seis municipios, entre ellos el de Caldono. El proyecto “Implementación de actividades de desarrollo económico, ambiental y productivo en zonas rurales afectadas por el conflicto y priorizadas por el gobierno nacional” tiene un plazo de ejecución de 30 meses (Junio 2017 - Diciembre 2019).

En dos años, Caldono ha recibido una inversión de casi 4 millones de USD impactando aproximadamente 5.000 familias, a través del (i) fortalecimiento de 7 organizaciones de productores en emprendimientos rurales, usando un instrumento desarrollado por FAO; y la (ii) implementación de 10 emprendimientos productivos integrales (técnica, comercial, social y ambiental).

Se logró la asociatividad de productores entre grupos étnicos tradicionalmente enfrentados o sin lazos efectivos de colaboración, integrándolos en una organización de segundo nivel a partir de la identificación de intereses comunes. Además se ha fomentado el derecho humano a la alimentación de los pueblos y comunidades étnicas a través de las Entidades Territoriales Indígenas, quienes se configuran como mercados institucionales a partir de la capacidad de orientar inversiones y contratación por parte de sus autoridades.

A modo de conclusión, las políticas públicas de enfoque territorial en Colombia se están implementando a través de los PDETs. Los procesos participativos de estos planes se perciben como formas de gobernanza porque fomentan la participación de las personas en la planificación y concepción de su desarrollo territorial. A pesar de esta participación es “bottom-up”, la estructuración estratégica de la respuesta a las demandas y la definición presupuestal, viene determinada desde la institucionalidad (Consejería de Estabilización y ART), y es ella quien tiene la responsabilidad de articular entre niveles y sectores. El reto que se presenta es el de asegurar una participación comunitaria en el proceso de implementación que se inicia tras la suscripción de los 16 Planes de Acción (PATR).

El cambio de mandatarios locales que tendrá lugar el 1 de enero de 2020 se ha concebido como una oportunidad para involucrar nuevas voluntades políticas en este proceso. En este marco, la estrategia de Fortalecimiento Institucional Territorial de la ART facilita la articulación con los nuevos mandatarios (2020 – 2023); y el apoyo a la formulación tanto de los Planes de Desarrollo Territoriales (2020-2023) como de los Instrumentos de Ordenamiento Territorial (2005). La garantía de los recursos para financiar las actuaciones de los PDETs corresponde a este gobierno y a los 3 próximos, y deberán articularse con los gobiernos territoriales, el sector privado y la cooperación internacional.

La cuenca del río Sinú está localizada al nordeste de Colombia, en la región del Caribe. El Complejo Cenagoso del Bajo Sinú (CCBS) formado en el valle aluvial del bajo río Sinú está compuesto por un sistema de ciénagas que cumplen un papel muy importante en la regulación hídrica de la cuenca de dicho río. Constituye un ecosistema de gran riqueza faunística y para la conservación de la biodiversidad; y ha sido declarado tanto Área protegida en la categoría de Distrito de Manejo Integrado, como Área Importante para la Conservación de Aves.

En toda la región se destacan tres actividades económicas bien marcadas: la ganadería extensiva (80% de todo el territorio); la agricultura comercial, especialmente cultivo de plátano (ocupa cerca del 9%); y los sistemas agrícolas de subsistencia (5%). El resto del territorio está ocupado por rastrojos (zonas en barbecho), bosques intervenidos y humedales naturales y artificiales. Asociados a la problemática de tenencia de la tierra están los procesos de ocupación de tierras de las zonas anegadiza del complejo, que han incidido gravemente en el deterioro del ecosistema lagunar.

Ante esta problemática, el proyecto “Implementación del enfoque conectividades socio-ecosistémicas para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad de la región Caribe de Colombia” (6 millones de USD financiados por el GEF entre 2015 – 2020) tiene el objetivo de apoyar acciones, en su mayoría transversales, que aumenten la resiliencia del territorio ante problemas derivados del cambio climático (sequías, inundaciones, aumento de temperatura y penetración de la cuña salina). El proyecto es ejecutado por la FAO en cooperación con una Organización Comunitaria de Base (OCB) de segundo grado: la Asociación de Pescadores, Campesinos, Indígenas y Afrodescendientes para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande del Bajo Sinú (ASPROCIG), en áreas estratégicas de 5 departamentos.

A través de esta iniciativa se han generado estrategias de conectividad entre el Parque Nacional Paramillo y el Bajo Sinú, que incluye acciones de capacitación de las organizaciones comunitarias de base y de sus productores en procesos de liderazgo colectivo (como actores del territorio) y en acceso al mercado, incluyendo los procesos de asociatividad con este fin. Entre los instrumentos más importantes en ejecución se encuentran: el diseño de Sistemas Agroecológicos en Diques Altos (colectivos y familiares); los Agroecosistemas Biodiversos Familiares; o la Restauración de bosque de galería.

Los beneficios esperados se enmarcan en la recuperación de la estructura ecológica del Caribe colombiano, para mejorar la capacidad de los ecosistemas y generar servicios indispensables para el desarrollo regional y el bienestar de las comunidades de la región. Además, el enfoque se arraiga en la ancestralidad indígena y se proyecta a partir de los modelos culturales del campesinado caribe multiétnico que habita el complejo cenagoso.

El caso del CCBS ha conseguido integrar notablemente los enfoques de paisaje y territorio, pero es más débil la integración multisectorial.  Responde a una lógica bottom-up en su abordaje; y,  aunque se articula con los objetivos de administración y conservación del Distrito de Manejo Integrado, supera su alcance (trasciende de la conservación a la producción y los servicios ecosistémicos). El articulador fundamental es la organización de segundo grado ASPROCIG, quien dinamiza y accede a los diferentes sectores y niveles.