Las personas que dependen de los bosques son grupos heterogéneos con medios de vida mixtos. Igual que las poblaciones rurales (incluidos los trabajadores agrícolas), las personas que dependen de los bosques suelen enfrentar barreras de acceso a los sistemas de protección social (FAO, en publicación a; b) de la siguiente manera:

• Barreras institucionales y administrativas: algunos gobiernos tienen poca capacidad administrativa y procedimientos engorrosos. Estas limitaciones son aún más graves en el sector forestal debido al bajo nivel de registro, la informalidad generalizada, medios de vida mixtos y movilidad laboral (del trabajo remunerado hasta los trabajadores autónomos). Estas dificultades pueden obstaculizar la obtención de beneficios por parte de los trabajadores, incluso si han cotizado previamente.
• Lejanía geográfica: las personas y las comunidades que dependen de los bosques suelen estar ubicadas en zonas remotas, lejos de los mercados y los servicios públicos, lo que impone costos administrativos y de ejecución más altos para los proveedores de protección social. La lejanía y el aislamiento de los mercados también impiden la ejecución de instrumentos como las transferencias de efectivo, que requieren mercados desarrollados e instituciones sólidas.
• Barreras legales: en algunos países, los trabajadores agrícolas, incluidas las personas y las comunidades que dependen de los bosques, pueden estar excluidos de la legislación laboral o estar bajo una legislación separada que a menudo proporciona un nivel de protección más bajo. Además, las personas y las comunidades que dependen de los bosques a menudo carecen de documentos de identificación formal, como certificados de nacimiento o títulos de propiedad, que se requieren para acceder a los programas de protección social. Esta falta de documentación adecuada es uno de los principales obstáculos para su inclusión en estos programas.
• Barreras financieras: las personas y las comunidades que dependen de los bosques a menudo tienen ingresos muy bajos e irregulares, lo que limita su capacidad para cotizar en los planes de seguridad social. Los pagos de cotizaciones también pueden estar agravados por la estacionalidad de sus medios de vida y pueden estar sujetos a perturbaciones covariables, por ejemplo, las relacionadas con los efectos del cambio climático.
• Exclusión social: las personas y las comunidades que dependen de los bosques generalmente comprenden minorías étnicas o comunidades indígenas marginadas de los programas de protección social. Por lo tanto, dado los obstáculos por del idioma y barreras de acceso, a menudo están excluidas política y culturalmente de los programas de protección social y de la prestación de servicios. Además, es posible que los programas de protección social no tengan en cuenta adecuadamente las vulnerabilidades específicas de las personas y las comunidades que dependen de los bosques. Es posible que los mecanismos de focalización no identifiquen y no prioricen de manera efectiva a estos grupos marginados, lo que lleva a la exclusión y al acceso limitado a los beneficios.
• Conciencia política: los contextos particulares de las personas y las comunidades que dependen de los bosques no se entienden completamente, ni se les suele reconocer explícitamente como grupos vulnerables. En consecuencia, las personas y las comunidades que dependen de los bosques no son un objetivo específico de los programas de protección social; y estos programas suelen no abordar específicamente sus vulnerabilidades.

Estos son algunos de los desafíos específicos de las personas y las comunidades que dependen de los bosques y las barreras que enfrentan para acceder a la protección social. Las opciones de políticas para eliminar estas barreras y extenderles una protección social adecuada se examinarán en la siguiente sección.

Como resultado de la pandemia de la COVID-19, que afectó los medios de vida de innumerables millones de personas, varios países lograron avances significativos y reafirmaron su compromiso de extender una cobertura de protección social adecuada para todos y todas. No obstante, según estimaciones recientes, el 53,1 % (unos 4 100 millones de personas) todavía no están cubiertos por al menos un beneficio de protección social. Entre los diversos desafíos para lograr la cobertura universal de la protección social, se encuentra la extensión de la cobertura a los trabajadores no cubiertos, incluidos los de la economía informal y rural.

Se insta a los países a que amplíen la cobertura de los sistemas de protección social apropiados a nivel nacional para lograr una cobertura sustancial de las poblaciones pobres y vulnerables, incluidas las personas que dependen de los bosques para 2030 (ODS 1.3) mientras se abordan las consecuencias de la degradación ambiental y el cambio climático (ODS 13 y 15). La extensión de la protección social a todos y todas, incluidas las personas y las comunidades que dependen de los bosques, debe basarse en los derechos y alinearse con las normas internacionales pertinentes en la materia, incluidos el Convenio 102, la Recomendación 202, el Convenio 12 y la Recomendación 17, todos ellos instrumentos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Como se describe en la siguiente sección, las políticas para garantizar la cobertura de protección social para la población rural –incluidas las personas y las comunidades que dependen de los bosques y los responsables de las políticas– pueden utilizar dos enfoques comunes y complementarios entre sí, que son: la extensión del seguro social y la extensión de las prestaciones no contributivas.

A pesar de que las personas que viven en los bosques y sus alrededores están expuestas a múltiples riesgos y vulnerabilidades y, por lo tanto, tienen una gran necesidad de protección social, la cobertura de protección social es extremadamente deficiente en el sector forestal. El predominio del empleo informal en las zonas forestales puede dejar a las personas que dependen de los bosques sin disposiciones adecuadas de protección social, como los beneficios contributivos. Además, debido a las numerosas barreras de acceso, como la conciencia política, la exclusión social, la lejanía geográfica y las condiciones legales, financieras, institucionales y administrativas, las personas que dependen de los bosques enfrentan diversas dificultades para acceder a la protección social. Asimismo, es difícil determinar la cobertura legal y real porque los datos específicos son escasos, lo que aumenta la dificultad de obtener estimaciones útiles de la protección social existente y dónde llenar los vacíos.

Es necesario tener en cuenta varios aspectos al diseñar y extender los sistemas de protección social contributivos o no contributivos a los trabajadores agrícolas, incluidas las personas y las comunidades que dependen de los bosques. Estos mecanismos deben adaptarse a sus especificidades, por ejemplo, incluyéndolos en los marcos jurídicos. Esto implica un proceso de diseño incluyente, con la participación de los trabajadores agrícolas y las personas que dependen de los bosques, entre otros, las minorías étnicas, los pueblos indígenas y tribales y otros grupos marginados como mujeres, jóvenes y otros actores rurales como las organizaciones de productores forestales y las cooperativas (FAO, en publicación a y b).

Según la FAO y la OIT, para garantizar una cobertura de protección social adecuada para los trabajadores agrícolas, incluidas las personas que dependen de los bosques, los responsables de las políticas pueden basarse en los programas públicos de protección social existentes o diseñar nuevos programas (tanto contributivos como no contributivos), al mismo tiempo que se evita la fragmentación y se garantiza la cobertura a grupos de riesgo lo más grandes posible. De hecho, muchos países combinan los dos enfoques para garantizar al menos un nivel básico de protección social para todos y todas, proporcionando progresivamente mayores niveles de protección a tantas personas como sea posible. Dada la heterogeneidad de las personas que dependen de los bosques, así como sus medios de vida mixtos, no existe una “receta universal” en y entre países para extender adecuadamente la cobertura de protección social.

Extender la cobertura de protección social a todos y todas, incluidas las personas que dependen de los bosques, requiere que los Estados Miembros evalúen sus necesidades para valorar las brechas de cobertura y las barreras de acceso, que pueden ayudar a seleccionar opciones para extender los beneficios contributivos y no contributivos. La identificación de las personas que dependen de los bosques, incluidas las minorías, los pueblos indígenas y tribales, las organizaciones forestales, etc., en las zonas objetivo (pueblo, localidad, distrito, condado, etc.), a través de evaluaciones específicas de las necesidades, podría apoyar la expansión de la cobertura de protección social. Del mismo modo, esto se podría lograr formulando marcos políticos y jurídicos integrales y coherentes que incluyan a las personas que dependen de los bosques. A menudo, las personas que dependen de los bosques no se identifican como una de las poblaciones más vulnerables, sino que quedan marginadas y excluidas de la legislación y de los planes universales de protección social debido a su lejanía, su cultura y sus costumbres específicas. Todo el proceso debe incluir consultas incluyentes, de fácil acceso para las personas que dependen de los bosques y los subgrupos vulnerables y marginados (jóvenes, mujeres, pueblos indígenas y tribales, etc.), para obtener aportes de todas las partes interesadas, incluido el diálogo social, sobre todo a nivel local.

La coherencia normativa se define como la “promoción sistemática de políticas y programas complementarios y coherentes en todos los sectores, creando así sinergias para combatir la pobreza de manera más efectiva”. Mejorar la coherencia normativa para el desarrollo sostenible es la Meta 17.14 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y también se refleja en el Marco estratégico de la FAO a través de las dimensiones económica, social y ambiental interconectadas de los sistemas agroalimentarios.

La extensión de la protección social no debe realizarse de manera aislada, sino que debe coordinarse con otras políticas más amplias y sectoriales (como la formalización, las políticas de empleo o las políticas de desarrollo agrícola) para garantizar la coherencia y crear sinergias. Las intervenciones coherentes entre la protección social y la actividad forestal buscan maximizar los beneficios económicos y sociales para las personas que dependen de los bosques al tiempo que garantizan la sostenibilidad ambiental del sector. Fomentar la coherencia normativa significa reconciliar los pilares social, económico y ambiental del desarrollo sostenible hacia sistemas agroalimentarios sostenibles, incluyentes y resilientes.

La protección social, cuando se combina con la actividad forestal y la gestión de los recursos naturales, puede generar una amplia gama de impactos positivos: impulsar el crecimiento económico; mejorar la productividad de los hogares rurales y ayudarlos a diversificar las fuentes de ingresos; lograr la seguridad alimentaria y nutricional; mejorar la gestión sostenible de los recursos naturales; y fomentar la resiliencia. Los programas de protección social que funcionan coherentemente con las políticas de la gestión forestal pueden sentar las bases para la creación de activos forestales a fin de reducir la dependencia del uso y el manejo insostenibles de los recursos forestales, así como para mejorar el acceso a financiación y al mercado. Del mismo modo, las intervenciones coherentes contribuyen a mejorar la función de los bosques como redes de seguridad sin poner en peligro su conservación y su gestión sostenible. Por lo tanto, la coherencia normativa en el sector forestal, la protección social, la adaptación mitigación al cambio climático y la conservación de la biodiversidad pueden actuar como el catalizador que propicie el cambio a la escala requerida para alcanzar los ODS y hacer que los sistemas agroalimentarios sean más eficientes, incluyentes, resilientes y sostenibles. Por último, la coherencia normativa es esencial para los procesos de transición justa destinados a optimizar las oportunidades sociales y económicas de la acción por el clima, minimizando y compensando cualquier desafío.

La promoción de la coherencia entre la actividad forestal y la protección social debe planificarse e implementarse en colaboración con los actores del sector forestal, ya que se deben tomar en cuenta sus especificidades. De acuerdo con el enfoque específico desarrollado por la FAO (2022), esto puede llevarse a cabo abordando el entorno propicio, el nivel administrativo y el diseño y las operaciones de los programas.

La FAO identifica cuatro factores ambientales propicios para crear y fortalecer la coherencia entre las políticas de protección social y las forestales: i) la voluntad política de liderar los esfuerzos para crear coherencia; ii) los marcos jurídicos y normativos existentes que incorporan la coherencia; iii) las capacidades institucionales y humanas, y iv) los recursos financieros para promoverlos. Se puede aprovechar una serie de iniciativas locales, regionales e internacionales para fomentar la coherencia, incluidos, por ejemplo: fondos para el cambio climático, la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo, y la conservación y mejora de las reservas de carbono forestal (REDD+) y los enfoques participativos de la actividad forestal. Se necesitan marcos normativos intersectoriales para proporcionar la visión general y la orientación necesarias para convertir en acción los compromisos de la coherencia normativa. Las sólidas capacidades institucionales y la coordinación (tanto horizontal como vertical) facilitan la alineación y la armonización de las políticas forestales y de protección social. Los medios para movilizar la financiación necesaria incluyen planes de inversión intersectoriales, esquemas de financiación mundial, mancomunación de fondos e inversión de impuestos locales.

A nivel administrativo, la coherencia se logra a través de criterios de elegibilidad claramente definidos, registros únicos o unificados, intercambio de información, la elección adecuada de los instrumentos y un marco de seguimiento y evaluación (SyE) compartido o armonizado adaptado a las personas que dependen de los bosques, basado en una clara teoría del cambio y un amplio conjunto de indicadores ambientales, sociales, económicos y de pobreza. Las tecnologías digitales, como el registro de agricultores, incluidos los forestales, se están utilizando increíblemente para identificar a los trabajadores agrícolas y apoyar la formulación y la ejecución de políticas personalizadas y diferenciadas para las personas y las comunidades que dependen de los bosques y las poblaciones rurales (FAO, 2023).

De manera similar, a nivel programático y operativo, la FAO identifica intervenciones forestales y de protección social coherentes que los países pueden desarrollar de tres maneras: i) diseñando o adaptando programas independientes de protección social o actividad forestal con objetivos comunes integrados de mitigación de la pobreza y gestión forestal sostenible. Por ejemplo, algunos programas de obras públicas pueden cumplir objetivos tanto de protección social como de conservación de los bosques porque proporcionan dinero en efectivo o alimentos a cambio de trabajo en proyectos de reforestación y forestación. Las transferencias de efectivo y el pago por servicios ambientales (PSA) se pueden utilizar para cumplir con los objetivos de protección social y conservación de los bosques a través de una condicionalidad como la conservación o la restauración de bosques; ii) mediante la integración de múltiples programas forestales y de protección social en un programa conjunto que se puede implementar en las zonas boscosas. Las iniciativas de REDD+ presentan oportunidades para la formulación de programas conjuntos, ya que pueden superponerse con las intervenciones de protección social dirigidas a las personas que viven cerca de los bosques. Otros ejemplos de programas conjuntos son los programas Cash+, que se implementan cada vez más en varios contextos en desarrollo para mejorar los medios de vida y contribuir al cambio de actitud y comportamiento. Por lo tanto, es posible prever una intervención de Cash+ más que ofrecería conjuntamente transferencias de efectivo con plántulas o capacitación en conservación y manejo forestal. Tal intervención contribuiría a lograr los objetivos forestales brindando, al mismo tiempo, oportunidades de generación de ingresos; iii) alineando programas forestales y de protección social separados con el objetivo de apoyar a personas que dependen de los bosques. Por ejemplo, las transferencias de efectivo o los planes de obras públicas alineados con las políticas forestales pueden utilizarse como incentivo para que las personas que dependen de los bosques restauren los paisajes forestales o compensen y aseguren los ingresos debido a las políticas forestales (por ejemplo, prohibiciones de tala o áreas protegidas). De manera similar, las políticas y programas forestales en coherencia con los esquemas de protección social pueden fomentar el desarrollo de cadenas de valor forestales en las zonas rurales o proporcionar oportunidades de trabajo diversificadas para las personas que dependen de los bosques.

Si bien la responsabilidad de ampliar la cobertura adecuada e integral de la protección social recae principalmente en el Estado, las acciones colectivas realizadas por organizaciones de la sociedad civil (OSC), incluidos los representantes de los trabajadores rurales y agrícolas y el sector privado como las organizaciones de productores forestales y las cooperativas, desempeñan un papel fundamental en la protección social.

Las OSC y las organizaciones y cooperativas de productores forestales están bien posicionadas para apoyar el diseño, la ejecución y el seguimiento de los programas formales de protección social, dado su alcance entre las personas que dependen de los bosques. Esto es posible dando forma al diseño y facilitando la ejecución de los programas de protección social provistos por el Estado, por ejemplo, abogando con las comunidades o miembros de las OSC para que participen y coticen en los fondos del seguro social; informando a los beneficiarios potenciales sobre sus derechos, y ofreciendo apoyo en la selección y realización de las actividades a nivel de la comunidad. También pueden proporcionar información y comentarios al gobierno para garantizar la prestación de servicios de protección social a las personas que más lo necesitan. De hecho, empoderan a las comunidades forestales para reclamar sus derechos y configurar los servicios de protección social para que respondan a sus prioridades. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil forestal y el sector privado han apoyado la ejecución de algunos programas de protección social a gran escala en países en desarrollo como Kenya y Malawi. Por lo tanto, las partes interesadas que amplían los programas públicos de protección social pueden aprovechar esos conocimientos y experiencias de base, ya que están muy bien equipados para apoyar el diseño, la ejecución y el seguimiento de los programas formales de protección social, dado su alcance entre las personas que dependen de los bosques.