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1. Les mesures sanitaires et phytosanitaires répondent au principe bien connu selon lequel "mieux vaut prévenir que guérir". Toute défaillance dans l’application des directives sanitaires pertinentes peut mener à des jugements négatifs sur les produits tels que "contaminés", "nocifs", "rappelés". De tels jugements ont été appliqués ces dernières années à divers fruits frais et jus de produits autres que les agrumes, avec des préjudices financiers importants pour les compagnies et la perte de marchés d’exportation pour les fruits frais. La confiance des consommateurs et des autorités sanitaires nationales dans les agrumes frais et transformés est la condition essentielle pour un commerce viable et grandissant de ces produits.
2. Le commerce international des agrumes a connu une longue période relativement exempte de problèmes d’ordre sanitaire ou phytosanitaire. Un optimisme excessif n’est toutefois pas de mise, de même qu’il convient de se garder de toute apathie. Les questions sanitaires et phytosanitaires revêtent une extrême importance pour cette industrie, importance qui est probablement appelée à croître dans les prochaines années.
3. L’Accord de l’OMC sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires couvre toutes les mesures sanitaires et phytosanitaires qui peuvent, directement ou indirectement, affecter le commerce international. L’Accord SPS réaffirme le droit des Membres de l’OMC de prendre leurs propres mesures sanitaires et phytosanitaires pour la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou pour la préservation des végétaux à condition que celles-ci:
L’Accord SPS favorise donc, aux fins de l’élaboration et du maintien de mesures SPS, un processus décisionnel cohérent et transparent, qui devrait à son tour empêcher la prise de décisions arbitraires.
4. L’Accord SPS reconnaît l’importance d’une harmonisation des normes à l’échelon international afin de réduire au minimum, voire d’éliminer, le risque que celles-ci ne constituent un obstacle au commerce. Dans un souci d’harmonisation, l’Accord SPS indique les normes, directives et recommandations internationales de trois organisations, à savoir la Commission du Codex Alimentarius, l’Office international des épizooties et la Commission des mesures phytosanitaires, instituée aux termes du Nouveau texte révisé de la Convention internationale pour la protection des végétaux (IPPC), comme les mesures préférentielles pour adoption par les Membres de l’OMC. Les Secrétariats de la Commission mixte FAO/OMS du Codex Alimentarius et de l’IPPC sont basés à la FAO.
5. L’harmonisation des réglementations et la transparence dans la formulation et l’application des normes SPS produiront des bénéfices à court et à long terme autant pour les exportateurs que pour les importateurs. Ces bénéfices ne se manifesteront toutefois pas sous la forme d’une libéralisation instantanée du commerce accompagnée de débouchés commerciaux immédiats. Il s’agira plutôt d’une réforme du système de commercialisation visant à offrir aux Membres une protection contre toutes mesures arbitraires.
6. L’un des avantages immédiats est l’institution de Points d’information, auprès desquels les pays ont la possibilité de prendre connaissance des réglementations actuelles et projetées d’un partenaire commercial. Ils peuvent également demander des renseignements concernant les procédures d’évaluation des risques et les facteurs pris en considération pour l’élaboration des réglementations. Par ailleurs, le système de notification permet aux Membres de l’OMC de communiquer à d’autres Membres leur intention de réviser leurs réglementations si les modifications projetées s’écartent des normes internationales (ou s’il n’en existe pas) et/ou lorsqu’elles risquent d’avoir un effet sensible sur les échanges commerciaux avec d’autres Membres. Ce processus réserve le droit de présenter des observations sur les changements projetés et de solliciter une consultation sur les observations faites. Un Membre qui apporte des modifications à ses réglementations ne peut se soustraire à la consultation requise.
7. Un des principaux avantages du système de l’OMC est d’offrir aux pays un système neutre pour le règlement des différends en cas de désaccords concernant des mesures sanitaires et phytosanitaires. Il s’agit d’un processus en deux étapes. La première prévoit que les pays concernés se consultent pour tenter de régler leur différend. Un pays peut demander à ce que la question soit portée devant le Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires. Ce dernier a notamment pour fonction d’encourager et de faciliter des consultations ou des négociations spéciales entre les Membres sur des questions sanitaires et phytosanitaires. Si le différend ne peut être réglé par une consultation, le pays concerné peut alors passer à la deuxième étape et demander à l’Organe de règlement des différends de l’OMC de constituer un groupe spécial chargé d’examiner la question.
8. A titre d’exemple, si un produit d’un pays exportateur répond aux normes internationales mais que le droit d’entrée lui est néanmoins refusé, le pays exportateur peut activer la procédure de règlement des différends de l’OMC. Il devra en premier lieu présenter des arguments suffisants démontrant que la mesure SPS appliquée par le pays importateur n’est pas compatible avec l’Accord SPS. Le Groupe spécial prendra alors une décision prima facie sur la question. Si celle-ci est favorable au pays exportateur, la charge de la preuve reviendra au pays importateur qui devra réfuter les assertions du pays exportateur.
9. Un pays peut également tenter de résoudre le litige en recourant aux procédures de règlement des différends de l’IPPC. Ce processus est complémentaire de la procédure de l’OMC et n’empêche en aucun cas le pays de soumettre la question à cette Organisation. Comme prévu par la procédure de l’OMC, les pays intéressés sont invités à se consulter dans les plus brefs délais en vue de régler le différend. En revanche, les recommandations formulées par le Comité éventuellement désigné à cet effet au titre de l’IPPC n’ont pas un caractère obligatoire pour les parties.
10. Les mesures phytosanitaires ont pour objectif de protéger les végétaux d’un pays contre tout risque lié à l’entrée, à l’établissement ou à la diffusion d’organismes nuisibles. Entrée en vigueur en 1952, l’IPPC a été amendée en 1979, puis révisée en 1997. Le Nouveau texte révisé de l’IPPC laisse apparaître ses liens avec l’OMC par le truchement de l’Accord SPS. Adopté par la Conférence de la FAO en novembre 1997, il attend actuellement d’être ratifié par les signataires de l’IPPC et est ouvert à l’adhésion des Etats n’ayant pas signé l’IPPC. Le Nouveau texte révisé établit notamment une Commission des mesures phytosanitaires qui aura entre autres fonctions celle d’élaborer des normes internationales touchant les mesures phytosanitaires.
11. L’IPPC invite les pays à mettre en place une organisation
nationale de protection des végétaux (ONPV). Le Nouveau texte
révisé de l’IPPC en décrit les fonctions, à
savoir:
12. Pour entraver le moins possible le commerce international, l’IPPC
demande aux pays, dans l’exercice de leur pouvoir de réglementer
l’entrée de végétaux et de produits
végétaux, de s’engager notamment à:
13. L’IPPC assure l’accessibilité du processus décisionnel en demandant aux pays de communiquer et de publier, à l’intention de la FAO, des organisations régionales de protection des plantes et de tous les pays directement intéressés, des informations sur les questions susmentionnées.
Pour l’exportation de produits agricoles frais et de matériel
végétal, agrumes compris, vers des pays appliquant des normes
très rigoureuses, l’infrastructure nécessaire est la suivante:
Il est nécessaire que les exigences du pays importateur soient
satisfaites. Aussi l’ONPV du pays importateur pourra-t-elle procéder
à des contrôles afin de:
14. L’ONPV du pays exportateur doit donc avoir ses propres systèmes de contrôle afin de vérifier que les procédures de production et de certification permettent effectivement de satisfaire aux exigences du pays importateur.
15. En bref, pour répondre aux conditions requises par un pays importateur, la coopération entre l’autorité gouvernementale du pays exportateur et les exportateurs et producteurs est essentielle. Ces groupes doivent mettre au point des mécanismes adéquats et efficaces pour que l’ONPV d’un pays importateur puisse avoir confiance dans les systèmes de production et de certification. La procédure de certification doit prévoir des contrôles de conformité afin que seuls les agrumes répondant aux conditions requises soient exportés. Sans une infrastructure appropriée et le concours des autorités et du secteur concerné, il est peu probable que les exigences phytosanitaires puissent être satisfaites.
16. Des efforts supplémentaires doivent être déployés dans le domaine phytosanitaire. Il s’agit en effet:
17. Les spécifications sanitaires mettent en jeu des normes concernant l’innocuité et la qualité des produits alimentaires. Le Codex Alimentarius FAO/OMS, en tant qu’organisme reconnu par l’OMC pour l’élaboration de normes alimentaires, établit des normes, des codes de pratique pour la fabrication et d’autres lignes directrices, dans le but de protéger la santé des consommateurs et de mettre un terme aux pratiques déloyales dans le commerce international, notamment pour les agrumes et les jus d’agrumes. Le concept d’innocuité des aliments embrasse l’utilisation des additifs, les médicaments vétérinaires, les résidus de pesticides, les contaminants, les méthodes d’analyse et d’échantillonnage et les codes d’usages et lignes directrices en matière d’hygiène.
18. Le Codex Alimentarius a publié une série de normes concernant les agrumes, en particulier les suivantes: 15-1981 pour les pomelos en conserve; 68-1981 pour les mandarines en conserve; 80-1981 pour la marmelade d’agrumes; CAC/RCP 2-1969, Code d’usages en matière d’hygiène pour les fruits et légumes en conserve; 64-1981 pour le concentré de jus d’orange; et 45-1981, pour le jus d’orange conservé exclusivement par des procédés physiques. La vingt-troisième session de la Commission du Codex Alimentarius (juin 1999) se penchera, pour adoption, sur des projets de normes Codex concernant le lime, le lime du Mexique et les pomelos. Le Comité du Codex sur les fruits et légumes frais, dont le gouvernement hôte est le Mexique, s’apprête également à élaborer des projets de normes Codex pour les pamplemousses et les oranges.
19. En raison de la grande importance que revêtent les résidus
de pesticides pour le commerce des fruits frais, la section ci-après
est consacrée aux réglementations pertinentes. Les résidus
de pesticides sont réglementés dans le but d’offrir à
la société et à l’environnement une protection
maximale contre les risques découlant de l’utilisation des
pesticides, tout en limitant au maximum les entraves au commerce. Les limites
maximales de résidus (LMR) s’appliquent aux produits locaux et
importés. L’établissement d’une LMR relève
d’un processus complexe qui comporte essentiellement les
éléments suivants:
20. Comme les LMR varient d’un pays à l’autre, les accords SPS tentent de faciliter le commerce en fixant des règles pour l’établissement des normes.
21. Pour traiter de façon pertinente la question des résidus de pesticides, le pays doit disposer d’un système de réglementation lui permettant d’établir des LMR et de les mettre en application. Ainsi, les pays exportateurs doivent instituer des organismes privés ou gouvernementaux chargés de:
22. Résoudre les problèmes liés aux résidus de pesticides n’est pas chose aisée et requiert des ressources importantes. L’Accord de l’OMC reconnaît que les pays en développement peuvent rencontrer des difficultés pour se conformer aux mesures SPS internationales, du fait de leurs ressources limitées. Aussi un traitement spécial et différencié est-il réservé aux pays en développement afin de leur accorder des délais plus longs pour satisfaire aux conditions requises. Les pays en développement ont ainsi un délai de six ans pour répondre à leurs obligations, délai qui est porté à dix ans pour les pays les moins avancés. Les pays exemptés n’ont à fournir aucune justification scientifique pour les spécifications sanitaires ou phytosanitaires avant la fin de la période d’introduction graduelle.
23. Le processus Codex a établi une liste de LMR pour les agrumes. Cette liste qui est présentée en annexe au présent document, est extraite du volume 2B de l’édition révisée 1996 du Codex Alimentarius.
24. Dans un effort concerté, les exportateurs et les importateurs ont mis au point trois grandes stratégies pour faire face aux problèmes sanitaires et phytosanitaires inhérents au commerce international des produits horticoles, qui peuvent être ainsi synthétisées: 1) zones exemptes de maladies et régions à faible risque; 2) interceptions renforcées aux points d’entrée; et 3) programmes d’acceptation préalable.
25. Le concept de base est que les pays aient la possibilité d’exporter des produits provenant de zones jugées exemptes ou à faible prévalence d’une maladie spécifique, même si la maladie ou l’organisme nuisible en question est présent ailleurs dans le pays. Cette approche constitue une reconnaissance du caractère régional de bien des produits alors que par le passé les pays devaient être à risque zéro sur l’ensemble de leur territoire. La charge de prouver qu’une zone ou une région est exempte de maladies, incombe au pays exportateur, bien qu’il n’existe aucune méthodologie formelle pour la reconnaissance des zones exemptes de maladies.
26. En 1995, après une longue campagne et d’importants investissements pour le lâcher de mouches stériles pour lutter contre la mouche méditerranéenne des fruits, Ceratitis capita, le Chili a été déclaré exempt de cet insecte. Pour les exportateurs chiliens, l’absence de contrôles phytosanitaires et de traitements par fumigation pour les fruits en provenance du Chili représente une économie de coût considérable et l’on estime à 500 millions de dollars E.-U. la progression possible des exportations totales de fruits entre 1995 et 2000.
27. Pour reconnaître comme telle une zone exempte de maladies, les exportateurs doivent pouvoir compter sur une solide infrastructure, car le processus de vérification est lent et coûteux, tandis que de leur côté les importateurs doivent être assurés que les régions ou zones déclarées exemptes le demeureront. Dans le cas des agrumes, il sera nécessaire de recueillir des données pendant une année, à partir du moment où il est proposé de considérer une région comme exempte de maladies. Les pays importateurs coopèrent souvent étroitement à ces efforts, dont ils supportent partiellement les coûts, car cela leur permet de réduire au minimum les poussées épidémiques imprévues dans leurs propres zones de culture. Les pays exportateurs permettent souvent aux pays importateurs d’envoyer leurs propres inspecteurs pour évaluer sur place la situation et vérifier les programmes de réglementation et les méthodes de contrôle phytosanitaire mis en place.
28. Les pays importateurs peuvent recourir à cette solution pour empêcher l’entrée sur leur territoire de produits infectés. Si un produit est intercepté et que la présence d’agents vecteurs d’une maladie y est décelée, il pourra alors être réexporté, fumigé ou bien détruit. La réexportation peut se faire vers le pays d’origine ou vers un pays importateur ayant des normes moins rigoureuses à cet égard. Le bromure de méthyle est le fumigant employé habituellement, bien qu’il tende à raccourcir la durée de conservation à moins de procéder à basses températures contrôlées. Ainsi par exemple, les oranges, les mandarines, les pomelos et les citrons peuvent subir une fumigation au bromure de méthyle aux points d’entrée dans les Etats-Unis si une maladie visée par la réglementation phytosanitaire est détectée.
29. En soi, le bromure de méthyle ne constitue pas un problème SPS, mais plutôt une préoccupation écologique car il est considéré comme un destructeur d’ozone et fait l’objet d’un programme d’abandon graduel d’ici 2001 dans les pays développés et 2010 dans les pays en développement. D’autres méthodes de remplacement sont envisagées, notamment les bains antiparasitaires, la phosphine, l’entreposage en atmosphère contrôlée, le réchauffement à la vapeur, l’immersion en eau chaude, le traitement par soufflerie d’air chaud, les traitements par le froid, le polywrapping, l’enrobage des fruits et l’irradiation.
30. En prévoyant une inspection et un traitement spécifiques des produits dans les pays exportateurs, et ce avant leur expédition, les programmes d’acceptation préalable évitent des conflits potentiels et des pertes financières aux points d’entrée. Ainsi par exemple, le Service APHIS d’inspection de santé animale et végétale du Département de l’agriculture des Etats-Unis, a travaillé en collaboration avec bon nombre de pays d’Amérique latine pour mettre au point des programmes concernant les mesures à prendre pour s’assurer qu’une marchandise exportée est bien exempte de parasites et de maladies. L’avantage pour les exportateurs est que le processus d’inspection s’en trouve ainsi accéléré tandis que les coûts relatifs aux traitements en entrepôts frigorifiques en sont réduits. Ils payent les services d’inspection APHIS par le truchement de fonds fiduciaires. Concernant les agrumes, des programmes d’acceptation préalable existent aux Etats-Unis pour les oranges Unshu provenant du Japon, pour les mandarines produites dans la République de Corée, pour les agrumes venant du Mexique (traités par fumigation ou provenant de zones exemptes) et pour les citrons, les clémentines et les oranges Valencia d’Espagne. Dans le cas du Chili, avec une planification et des investissements stratégiques attentifs pour une recherche orientée, le pays a réussi à obtenir un allègement de nombreuses spécifications et cela grâce à des antécédents témoignant d’expéditions sans problèmes et de l’observation des réglementations imposées par les importateurs.
31. Face à l’évolution des problèmes relatifs aux pesticides et à l’innocuité des aliments, et au perfectionnement des capacités d’analyse et d’essai, les importateurs sont amenés à adopter de nouvelles procédures. Ainsi par exemple, on procède actuellement dans la CE à un exercice de surveillance portant sur les LMR pour les oranges importées. Sur la base de cette analyse, il pourra être décidé de supprimer ou de modifier ces limites, ou bien de changer les procédures d’inspection aux points d’entrée. La CE effectue cette surveillance en continu à partir d’importations différentes.
| Résidus de pesticide à
analyser Acéphate Bénomyl, groupe Chlorpyriphos Chlorpyriphos-méthyle Deltaméthrine Manèbe, groupe Imazalil Iprodione Méthamidophos Perméthrine Vinclozolin Lambda-cyhalothrine Métalaxyl Méthidathion Pirimiphos-méthyle Thiabendazole Diazinon Endosulfan Mécarbame Triazophos |
LMR (mg/kg) Oranges 1 5 0,3 (a) 0,05* 2 5 0,02* 0,2 0,5 0,05* 0,02* (b) 2 1 6 0,5 1 2 (b) |
* Indique une limite de détermination analytique inférieure
(a) Limite de détermination analytique inférieure appropriée
à compter du 1er janvier 1998, sauf adoption
d’une autre limite
(b) Aucune LMR fixée au niveau de la Communauté européenne
Source: Journal officiel des Communautés européennes, 9.12.97,
L337/16.
32. Une autre question pèse sur les échanges de produits horticoles, à savoir la préoccupation grandissante des pays importateurs concernant le risque de contamination par bactéries microbiennes et toxines d’origine naturelle potentiellement dangereuses pour la santé. Les produits frais sont considérés comme des vecteurs d’agents pathogènes. Aux Etats-Unis, par exemple, 64 foyers de maladies causés par des intoxications alimentaires véhiculées par les fruits et les légumes, accompagnés de décès, ont été enregistrés entre 1988 et 1992. Bien qu’il n’ait pas été démontré clairement que les risques pour la santé dérivant d’une contamination microbienne sont majeurs avec les produits importés qu’avec les produits locaux, en octobre 1997 les Etats-Unis ont toutefois proposé une loi permettant à l’Office de contrôle des médicaments et des produits alimentaires (FDA) d’inspecter les pratiques des autres pays en matière d’innocuité des aliments et de cesser toute importation de fruits et légumes provenant de pays ne répondant pas aux normes américaines. Le gouvernement des Etats-Unis, avec le concours de la communauté nationale et internationale, s’est donné environ un an pour mettre au point des lignes directrices pour de bonnes pratiques de culture et de production de fruits et légumes.
33. A long terme, l’harmonisation des mesures sanitaires et phytosanitaires devrait profiter au commerce des agrumes frais. Des ajustements seront d’autre part demandés par les pays exportateurs, notamment dans leurs efforts pour une élimination progressive des méthodes de traitement habituelles prévoyant l’emploi de bromure de méthyle, et la mise au point de solutions de remplacement, vu l’intérêt accru porté à l’environnement. De l’avis général, si les interdictions relatives au bromure de méthyle entrent en application sur les marchés des pays développés, les importations d’agrumes traités au bromure de méthyle ne seront plus autorisées. Cette situation risque de poser de sérieux problèmes à bien des pays en développement, surtout si les coûts encourus pour l’observation des normes SPS (y compris les investissements dans de nouvelles installations de traitement, etc.) l’emportent sur les bénéfices, en cas d’exportations peu volumineuses.
34. De nombreux facteurs sont à prendre en compte pour des exportations efficaces d’agrumes. Après avoir pris connaissance des spécifications sanitaires et phytosanitaires les plus récentes du ou des pays importateurs potentiels, l’exportateur ou l’ONPV du pays exportateur doit déterminer si les procédures habituelles, ou autres méthodes garantissant un niveau de protection équivalent, peuvent être mises en place pour garantir la conformité du produit aux conditions requises. Quelles que soient les conditions d’importation, mises à part les plus élémentaires, l’observation des spécifications phytosanitaires requiert des efforts, un savoir-faire et des frais considérables. Considérant les avantages nutritionnels des agrumes, les perspectives sont prometteuses. Toutefois, pour pouvoir en tirer le meilleur profit, il est essentiel que ces fruits soient sans risques et propres à l’alimentation humaine.
35. Compte tenu des tendances nouvelles enregistrées dans de nombreux pays pour ce qui concerne l’innocuité des aliments frais et les limites de résidus appliquées aux agrumes importés, les délégués pourront, s’ils le souhaitent, demander au Secrétariat de suivre l’évolution de la situation pour en référer au Groupe. D’autre part, vu l’importance de la question de l’élimination graduelle du bromure de méthyle, le Groupe pourra demander à avoir des informations précises et à jour sur ce point à l’occasion de sa prochaine réunion.
| Résidus Captane Carbaryl Chlorfenvinphos Chlorpyriphos 2,4-D Diméthoate Ethion Fénitrothion Fenthion Ion Bromure Malathion Mévinphos Monocrotophos Phosalone Phosphamidon Thiabendazole Trichlorfon Cyhexatine Bromopropylate Thiophanate-méthyle Chinométhionate Chlorothalonil Pririmiphos-méthyle Méthomyl Pirimicarbe Phosmet Oxyde de Fenbutatin Imazalil Propargite Guazatine Aldicarbe Cyperméthrine Fenvalerate Perméthrine Mécarbame Oxamyl Phentoate Azocyclotin Diflubenzuron Isofenphos Méthiocarbe Métalaxyl Clofenfenzine Heptachlore |
LMR 15 (provisoire) 7 1 0,3 2 2 2 2 2 30 4 0,2 0,2 1 0,4 10 Traitement après récolte 0,1 2 5 10 Traitement après récolte 0,5 5 2 1 0,05 (à la limite de détermination ou à proximité) 5 5 5 Traitement après récolte 5 5 Traitement après récolte 0,2 2 2 0,5 2 5 1 2 1 2 0,05 (à la limite de détermination ou à proximité) 5 Traitement après récolte 0,5 0,01 |
Source: Codex Alimentarius FAO/OMS, Volume 2B, édition révisée 1996.