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1. Las cuestiones sanitarias y fitosanitarias (SFS) responden al antiguo concepto de que "más vale prevenir que curar". La falta de aplicación de unas directrices sanitarias adecuadas puede dar lugar a que los productos sean condenados como "contaminados" o "insalubres" o sean "retirados". En los últimos años se han expresado juicios de esta índole sobre diversos frutos frescos no cítricos y jugos (zumos), que han ocasionado cuantiosas pérdidas financieras para las empresas y la pérdida de mercados de exportación para las frutas frescas. La confianza de los consumidores y de las autoridades sanitarias nacionales en los cítricos frescos y elaborados es el fundamento de un comercio de cítricos viable y en aumento.
2. El comercio internacional de cítricos ha disfrutado de un período relativamente largo durante el cual no ha habido problemas en el ámbito sanitario o fitosanitario. Sin embargo, éste no es un motivo para darse por satisfechos o permanecer inactivos. Las cuestiones SFS son extremamente importantes para esta industria y lo serán sin duda cada vez más en los próximos años.
3. El Acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias es aplicable a todas las medidas sanitarias y fitosanitarias que pueden afectar, directa o indirectamente, al comercio internacional. El Acuerdo SFS confirma el derecho de los miembros de la OMC a establecer sus propias medidas para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que tales medidas SFS:
Por consiguiente, el Acuerdo SFS fomenta la adopción de decisiones coherentes y transparentes en cuanto a la elaboración y el mantenimiento de medidas SFS, las cuales a su vez contribuirán a evitar la adopción de decisiones arbitrarias.
4. El Acuerdo SFS reconoce la importancia de armonizar las normas a nivel internacional de manera que se reduzca al mínimo o se elimine el riesgo de que las normas sanitarias y fitosanitarias se conviertan en obstáculos al comercio. En lo que respecta a la armonización, el Acuerdo SFS se refiere a las normas, directrices y recomendaciones internacionales de tres organizaciones, a saber la Comisión del Codex Alimentarius, la Oficina Internacional de Epizootias y la Comisión de Medidas Fitosanitarias, establecida en virtud de lo dispuesto en el Nuevo Texto Revisado de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), como medidas que han de adoptar preferiblemente los miembros de la OMC. Las Secretarías de la Comisión FAO/OMS del Codex Alimentarius y de la CIPF tienen su sede en la FAO.
5. Cabe prever que la armonización de los reglamentos y la transparencia en la formulación y aplicación de las normas SFS proporcionarán beneficios a corto y largo plazo tanto para los exportadores como para los importadores. Sin embargo, estos beneficios no asumirán la forma de un comercio liberalizado istantáneamente que ofrezca oportunidades inmediatas de comercialización. Lo que se está produciendo es una reforma del sistema de comercialización de manera que los miembros puedan protegerse contra medidas arbitrarias.
6. Uno de los beneficios inmediatos es la institución de servicios de información. Gracias a estos servicios los países pueden conocer los reglamentos actuales y previstos de un interlocutor comercial. También pueden solicitar información sobre los procedimientos de evaluación de riesgos y los factores que se han tomado en consideración al elaborar las reglamentaciones. Además, el sistema de notificación prevé que los miembros de la OMC informen a otros miembros si proyectan modificar sus reglamentaciones, en aquellos casos en que las modificaciones no se ajustan a las normas internacionales (o no existen tales normas) y/o tendrán probablemente un efecto significativo sobre el comercio con otros miembros. Este proceso incluye el derecho a formular observaciones acerca de los cambios y a solicitar una consulta sobre las mismas. Un miembro que modifique sus reglamentaciones no podrá negarse a mantener esta consulta.
7. Un beneficio importante del sistema de la OMC es que los países tienen ahora acceso a un procedimiento neutral de solución de diferencias para resolver las discrepancias en cuanto a las medidas sanitarias y fitosanitarias. Este procedimiento consta de dos fases. En la primera, los países interesados celebrarán consultas entre ellos con miras a resolver sus discrepancias. Un país podrá pedir que sus preocupaciones se sometan al Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Una de las funciones de este Comité es fomentar y facilitar la celebración entre los países de consultas o negociaciones especiales sobre cuestiones sanitarias y fitosanitarias concretas. Si no es posible resolver las discrepancias mediante consultas, el país interesado podrá pasar a la segunda fase y solicitar al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC que designe un Grupo que entienda en el litigio.
8. Por ejemplo, si se niega la entrada a un producto de un país exportador que cumple una norma internacional, dicho país exportador podrá recurrir al procedimiento de solución de diferencias de la OMC. En primer lugar, será necesario que el país exportador facilite argumentos suficientes para demostrar que la medida SFS del país importador no es compatible con el Acuerdo SFS. A continuación el Grupo emitirá un fallo prima facie sobre el caso. Si su fallo es favorable al país exportador, la carga de la prueba para refutar las reclamaciones de éste corresponderá al país importador.
9. Otra posibilidad es que un país trate de resolver la cuestión mediante los procedimientos de solución de diferencias de la CIPF, que son complementarios de los de la OMC y no impiden a un país plantear sus preocupaciones ante la OMC. Este procedimiento, al igual que el de la OMC, exige que los países interesados celebren consultas entre ellos con miras a resolver sus diferencias en primera instancia. Contrariamente al procedimiento de la OMC, las recomendaciones de un comité de la CIPF no son vinculantes para las partes.
10. Se entiende por medidas fitosanitarias las que se aplican para proteger los vegetales de un país contra los riesgos resultantes de la entrada, radicación o propagación de plagas. La CIPF entró en vigor en 1952 y fue modificada en 1979 y revisada en 1997. En el Nuevo Texto Revisado de la CIPF se refleja su relación con la OMC mediante el Acuerdo SFS. Fue aprobado por la Conferencia de la FAO en noviembre de 1997. Actualmente está en espera de ser ratificado por los signatarios de la CIPF y está abierto a la adhesión de países que no son signatarios de la CIPF. El Nuevo Texto Revisado establece, entre otras cosas, una Comisión de Medidas Fitosanitarias cuyas funciones incluirán el establecimiento de normas internacionales sobre medidas fitosanitarias.
11. La CIPF exige que los países establezcan, en la mejor forma que puedan, una organización nacional de protección fitosanitaria (ONPF). En el Nuevo Texto Revisado de la CIPF se describen las funciones de estos ONPF, entre las que se incluyen las siguientes:
12. Con el fin de reducir al mínimo la intervención en el comercio internacional, la CIPF exige a los países que, en el ejercicio de su autoridad, regulen la entrada de plantas y productos vegetales para asegurar, entre otras cosas, lo siguiente:
13. La CIPF asegura el acceso a las decisiones adoptadas exigiendo a los países que comuniquen a la FAO, a las organizaciones regionales de protección fitosanitaria pertinentes y a cualquier país directamente interesado las cuestiones antes mencionadas, y que las publiquen.
Para la exportación de productos agrícolas frescos y materiales de plantación, incluidos los cítricos, a países con requisitos rigurosos, es necesaria una infraestructura con los componentes siguientes:
Un país importador deberá tener la certeza de que se cumplen sus requisitos. La ONPF del país importador podrá adoptar las medidas siguientes:
14. Por consiguiente, la ONPF del país exportador deberá disponer de sistemas propios de verificación para asegurarse de que los procedimientos de producción y certificación se desarrollan de tal manera que posibilitan el cumplimiento de los requisitos del país importador.
15. En resumen, para que se cumplan los requisitos de un país importador, debe haber una cooperación entre la autoridad gubernamental del país exportador y los exportadores y productores. Es necesario que estos grupos creen sistemas eficaces y eficientes para que la ONPF de un país importador pueda confiar en los sistemas de producción y certificación. El procedimiento de certificación deberá incluir verificaciones de la conformidad, de modo que sólo se exporte material de plantación de cítricos que cumpla los requisitos. Sin una infraestructura apropiada, con participación del sector público y de la industria, hay pocas probabilidades de que puedan cumplirse los requisitos fitosanitarios.
16. Es necesario seguir trabajando en el sector fitosanitario para:
17. Los requisitos sanitarios incluyen las normas relativas a la inocuidad y calidad de los alimentos. El Codex Alimentarius FAO/OMS, como órgano reconocido por la OMC para la formulación de normas alimentarias, establece tanto normas como códigos de buenas prácticas de fabricación y otras directrices para proteger la salud de los consumidores y eliminar prácticas desleales en el comercio internacional, incluidas las relativas a los frutos cítricos y los jugos (zumos). La inocuidad de los alimentos comprende la utilización de aditivos, medicamentos veterinarios, residuos de plaguicidas, contaminantes, métodos de análisis y muestreo y códigos y directrices de prácticas de higiene.
18. El Codex Alimentarius ha publicado una serie de normas para los cítricos, entre las que se incluyen las siguientes:15-1981 para los pomelos en conserva; 68-1981 para las mandarinas en conserva; 80-1981 para la mermelada de agrios; CAC/RCP 2-1969, Código de Prácticas de Higiene para Frutas y Hortalizas en Conserva; 64-1981 para el zumo (jugo) concentrado de naranja; y 45-1981 para el zumo (jugo) conservado por medios físicos exclusivamente. En su 23º período de sesiones (junio de 1999), la Comisión del Codex Alimentarius examinará también la adopción de proyectos de normas del Codex para la lima-limón, las limas mexicanas y el Citrus Grandi (pomelo). El Comité del Codex sobre Frutas y Hortalizas Frescas, hospedado por el Gobierno de México, está elaborando también anteproyectos de normas del Codex para las toronjas y las naranjas.
19. Dado que los residuos de plaguicidas tienen una notable importancia para el comercio de frutas frescas, la siguiente sección se centra en este conjunto de reglamentaciones. Los residuos de plaguicidas se regulan para proporcionar a la sociedad y al medio ambiente la máxima protección posible contra los riesgos asociados con el uso de plaguicidas, pero de manera que limite el comercio en el menor grado posible. Los límites máximos para residuos (LMR) se aplican a los productos nacionales e importados. El establecimiento de un LMR es un proceso complejo que entraña, en esencia, la evaluación de:
20. Dado que los LMR pueden variar de un país a otro, los acuerdos SFS intentan facilitar el comercio estableciendo reglas para la elaboración de normas.
21. Para tratar debidamente los residuos de plaguicidas, un país necesita un sistema de reglamentación para establecer y aplicar LMR. Los países exportadores han de crear organismos públicos o privados para:
22. La solución de los problemas planteados por los residuos de plaguicidas es difícil y requiere cuantiosos recursos. El Acuerdo de la OMC reconoce que los países en desarrollo pueden tener problemas para cumplir las reglamentaciones SFS internacionales por falta de recursos. Por consiguiente, estos países reciben un trato especial y diferenciado que les concede más tiempo para cumplir los requisitos. Los países en desarrollo tienen seis años para hacer frente a sus obligaciones, mientras que los países menos adelantados disponen de diez años. A los países exentos no se les exige que proporcionen una justificación científica de los requisitos sanitarios o fitosanitarios antes de que concluya la introducción gradual.
23. El Codex Alimentarius ha establecido una lista de LMR para los frutos cítricos. En el Anexo figura una recopilación de los LMR para los frutos cítricos publicada en el volumen 2B de la edición revisada del Codex Alimentarius de 1996.
24. Exportadores e importadores han colaborado en la elaboración de tres metodologías primarias para afrontar las preocupaciones sanitarias y fitosanitarias relacionadas con los productos hortícolas que son objeto de comercio internacional: 1) zonas libres de enfermedades y regiones de bajo riesgo; 2) aumento de las interceptaciones en los puertos de entrada; y 3) programas de despacho previo de aduanas.
25. Este concepto indica expresamente que los países deben tener la oportunidad de exportar desde zonas que estén manifiestamente libres de determinadas enfermedades o en las cuales la prevalencia de la enfermedad sea baja aun cuando la enfermedad o plaga que suscita preocupación pueda existir en otras partes del territorio nacional. Este planteamiento implica un reconocimiento de la regionalización para muchos productos, mientras que en el pasado se requería que los países estuvieran libres de riesgos en su totalidad. La carga de la prueba de que una zona o región está libre de enfermedades corresponde al país exportador, pero no se ha establecido una metodología oficial para el reconocimiento de zonas libres de enfermedades.
26. En 1995, después de una larga campaña y cuantiosas inversiones en la liberación de moscas estériles para luchar contra la mosca mediterránea de la fruta, Ceratitis capita, se declaró a Chile zona libre de esta plaga. La inexistencia de requisitos relativos a cuarentena y tratamiento con fumigación para la fruta chilena constituye un enorme ahorro de costos para los exportadores chilenos, y se estima que ha permitido aumentar en 500 millones de dólares EE.UU. las exportaciones totales de fruta entre 1995 y el año 2000.
27. Para conseguir este reconocimiento como zona libre de enfermedades, los exportadores necesitan una buena infraestructura, ya que el proceso de verificación es largo y costoso, y los importadores deben ser reasegurados de que las regiones o zonas declaradas libres de enfermedades seguirán estándolo probablemente. En el caso de las plagas de los cítricos, es necesario recoger datos durante un año una vez que se ha propuesto declarar libre de enfermedades una región. Los países importadores suelen cooperar activamente en estos esfuerzos, sufragando parte de los gastos, ya que ello contribuye a reducir al mínimo los brotes imprevistos en sus propias zonas productoras. El país exportador suele permitir al país importador enviar inspectores para evaluar las condiciones, los programas reglamentarios y los procedimientos de cuarentena que se están aplicando.
28. Los países importadores tienen esta opción para impedir que productos infectados entren en sus territorios. Si se comprueba que un producto interceptado contiene agentes que causan enfermedades, este producto puede reexportarse, fumigarse o destruirse. La reexportación puede tener como destino el país de origen o un país importador cuyas normas a este respecto sean menos estrictas. El fumigante habitual es el bromuro de metilo, que sin embargo puede reducir la duración en almacén si no se aplica a una temperatura suficientemente baja. Por ejemplo, las naranjas, las tangerinas, las toronjas y los limones pueden ser objeto de fumigación con bromuro de metilo en los puertos de entrada de los Estados Unidos si se detecta una plaga de cuarentena importante. La destrucción del producto es relativamente costosa.
29. El bromuro de metilo de por sí no representa una cuestión SFS, sino más bien un problema ambiental, ya que se considera que contribuye a la disminución del ozono y ha de eliminarse gradualmente en los países desarrollados para el año 2001 y en los países en desarrollo para el año 2010. Otros métodos previstos como alternativa son, por ejemplo, la inmersión en plaguicida, la fosfina, la atmósfera controlada, el vapor a alta temperatura, la inmersión en agua caliente, el tratamiento con aire caliente insuflado, el tratamiento en frío, la envoltura con polietileno, el revestimiento de las frutas y la irradiación.
30. Los programas de despacho previo de aduanas, consistentes en inspeccionar y tratar los productos sobre el terreno en los países exportadores antes del envío, evitan posibles conflictos y pérdidas financieras en los puertos de entrada. Por ejemplo, el Servicio de Inspección Sanitaria Vegetal y Animal (APHIS) del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos ha colaborado con muchos países de América Latina para establecer programas en los que se especifican los procedimientos que han de seguirse para asegurar que un producto de exportación no transmita plagas y enfermedades. Los exportadores se benefician de la aceleración del proceso de inspección y de la reducción de los costos del almacenamiento en frío, pagando los servicios de inspección del APHIS con fondos fiduciarios. En lo que respecta a los cítricos, existen programas de despacho previo de aduanas en los Estados Unidos para las naranjas Unshu del Japón, para las mandarinas de la República de Corea, para los cítricos de México (fumigados o procedentes de zonas libres de plagas) y para los limones, las clementinas y las naranjas de Valencia de España. En el caso de Chile, como resultado de una cuidadosa planificación estratégica y de una inversión en investigaciones selectivas, Chile ha logrado que se suavicen muchos de los requisitos gracias a su trayectoria de envíos "limpios" y de adecuación a las reglamentaciones establecidas por los importadores.
31. A medida que evolucionan las preocupaciones relativas a los plaguicidas y a la inocuidad de los alimentos y que mejora la capacidad para realizar análisis y ensayos, los importadores adoptan nuevos procedimientos. Por ejemplo, en la CE se están realizando actualmente las actividades de vigilancia que se indican a continuación en lo que respecta a los LMR para las naranjas importadas. Sobre la base de este análisis, podrá estudiarse la posibilidad de eliminar o modificar esos niveles o cambiar los procedimientos de inspección en los puertos de entrada. La CE lleva a cabo esta vigilancia de diferentes importaciones en forma permanente.
32. Otra cuestión que tiene repercusiones para el comercio hortícola es la creciente preocupación entre los países importadores por la contaminación con bacterias y con toxinas de origen natural que pueden representar un peligro para la salud humana. Los productos frescos se identifican como vehículos portadores de patógenos que causan enfermedades. Por ejemplo, entre 1988 y 1992 en los Estados Unidos hubo 64 brotes y muertes a causa de enfermedades transmitidas por los alimentos asociadas con frutas y hortalizas. Aunque no hay datos que demuestren claramente que los riesgos para la salud debidos a la contaminación microbiana son mayores en los productos importados que en los productos nacionales, en octubre de 1997 se propuso en los Estados Unidos una legislación por la que se autorizaba a la Administración de Productos Alimenticios y Farmacéuticos (FDA) a inspeccionar las prácticas extranjeras relacionadas con la inocuidad de los alimentos y a suspender la importación de frutas y hortalizas de países que no cumplieran las normas de los Estados Unidos. El Gobierno de este país, con la colaboración de la comunidad nacional e internacional, tiene la intención de publicar dentro de un año aproximadamente directrices sobre buenas prácticas agrícolas y de fabricación para frutas y hortalizas.
33. Se prevé que la armonización de las medidas sanitarias y fitosanitarias beneficiará a la larga el comercio de frutos cítricos frescos. Al mismo tiempo, será necesario que los países exportadores introduzcan ciertos ajustes, en particular mientras eliminan progresivamente la aplicación de métodos de tratamiento con bromuro de metilo establecidos desde hace tiempo y buscan otras alternativas, a causa de las preocupaciones ambientales. Está muy extendida la opinión de que si en los mercados de los países desarrollados se prohíbe el bromuro de metilo, podrían no autorizarse las importaciones de frutos cítricos tratados con este producto. Esta situación podría plantear problemas importantes para muchos países en desarrollo, especialmente si los gastos efectuados para cumplir las normas SFS (incluidas las inversiones en nuevas instalaciones de tratamiento, etc.) son superiores a los beneficios correspondientes a un pequeño volumen de exportación.
34. Es necesario tener en cuenta muchos factores para poder exportar con éxito frutos cítricos. Tras obtener información actualizada sobre los requisitos sanitarios y fitosanitarios del presunto país importador, el exportador y la ONPF del país exportador han de determinar si se pueden aplicar los mismos procedimientos u otros procedimientos que logren un grado de protección equivalente, de manera que el producto pueda cumplir los requisitos. Puede que sean necesarios esfuerzos, conocimientos técnicos y gastos considerables para cumplir incluso el más sencillo de los requisitos fitosanitarios de importación. Dados los beneficios nutricionales, las perspectivas de los frutos cítricos son alentadoras. Sin embargo, para poder obtener el máximo provecho nutricional de estos frutos es necesario que sean inocuos y sanos.
35. Teniendo en cuenta la evolución en muchos países de los acontencimientos relacionados con la inocuidad de los alimentos frescos y los límites de residuos aplicados a los cítricos importados, puede que los delegados deseen que la Secretaría vigile esta situación con miras a informar al Grupo en el futuro. Dada la importancia de la eliminación gradual del uso de bromuro de metilo, el Grupo podrá, si lo considera oportuno, recibir información actualizada específica sobre este tema en su próxima reunión.