CL 115/12
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Cent quinzième session |
Rome, 23-28 novembre 1998 |
CADRE STRATÉGIQUE DE LA FAO
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Le présent document contient une première version du Cadre stratégique proposé pour orienter, à moyen et à long termes, les travaux de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture. Il s'agit d'un "travail en chantier" présenté aux principales parties prenantes de la FAO, c'est-à-dire ses membres, ainsi qu'aux organisations soeurs du système des Nations Unies et à d'autres partenaires pour obtenir leurs réactions, observations et directives avant de procéder à un étoffement et un affinement des propositions.
Au cours du processus structuré de consultations qui se tiendra de septembre 1998 à septembre 1999, des versions successives de ce document seront préparées avant la mise au point définitive du Cadre stratégique de la FAO pour les années 2000-2015 (voir également Annexe 1), qui sera soumis à la Conférence de la FAO, en novembre 1999, pour examen et adoption. Le présent document ne constitue donc qu'un premier pas dans ce processus itératif et interactif, qui associera l'ensemble des membres de la FAO à cet exercice et mettra à profit les vastes connaissances et la vision stratégique de ses partenaires.
La structure du document est la suivante:
La première partie analyse les tendances de l'environnement externe et les défis à relever par les pays et la communauté internationale pour réaliser les objectifs du Sommet mondial de l'alimentation; elle examine aussi les perspectives de développement de l'agriculture, de la foresterie et des pêches. Elle rappelle ensuite le mandat et la raison d'être de la FAO, ainsi que les objectifs des membres à la réalisation desquels elle est appelée à contribuer, puis fait la synthèse des principales conclusions tirées des premières consultations avec les membres et des analyses du Secrétariat qui ont abouti aux propositions contenues dans ce document.
La deuxième partie propose cinq grandes stratégies pour la FAO, ou cinq secteurs où la FAO peut mener une action stratégique à moyen ou long termes, en définissant dans chaque cas deux ou trois objectifs stratégiques pour l'Organisation. Dans le cadre du processus d'élaboration progressive du Cadre stratégique, des stratégies interdisciplinaires en bonne et due forme devront être formulées pour chaque objectif, en fonction notamment des indications reçues.
La troisième partie identifie cinq grandes questions stratégiques de nature interorganisations et indique les mesures prises ou envisagées pour y faire face. En fonction des indications reçues, des stratégies en bonne et due forme seront également formulées sur ces questions.
L'Annexe I indique les étapes successives qui aboutiront à l'approbation et à la publication du Cadre stratégique. Ces étapes étaient déjà mentionnées dans le document JM 98/1 soumis au Comité du Programme et au Comité financier à leurs sessions de mai 1998. Ce document décrit également les préparatifs au sein du Secrétariat et illustre les mesures à prendre après l'adoption du Cadre stratégique par la Conférence en 1999, y compris l'établissement de liens avec le Plan à moyen terme et le Programme de travail et budget et la définition de critères permettant de déterminer les priorités relatives, selon les ressources disponibles.
L'Annexe II présente les résultats de l'analyse préliminaire des réponses reçues au questionnaire envoyé par le Secrétariat en juin 1998. L'analyse, qui sera achevée plus tard dans l'année, prendra en considération d'autres réponses reçues entre-temps et les résultats des consultations tenues avec les organisations partenaires sur la base de la présente version.
Le document est soumis au Conseil conformément aux dispositions
de la Résolution 6/97 de la Conférence, reproduite ci-après.
Ce document constitue la version 1.0 du Cadre stratégique, comme indiqué à l'Annexe I. Le Conseil souhaitera peut-être examiner le cadre proposé dans les parties II et III en vue d'un étoffement ultérieur et d'un affinement des propositions dans la version 2.0 |
A. Contribuer à l'éradication de l'insécurité alimentaire et de la pauvreté rurale et faire face aux situations d'urgence touchant l'alimentation, l'agriculture et les ressources naturellesIII. STRATÉGIES POUR ABORDER LES QUESTIONS INTERORGANISATIONS
B. Promouvoir l'approche interdisciplinaire
C. Elargir les partenariats et les alliances
D. Continuer à améliorer le processus de gestion
E. Assurer un effet multiplicateur des ressources
pour la FAO et ses membres
Phases successives aboutissant à l'approbation et à la publication d'un cadreAnnexe II:
stratégique de la FAO pour 2000-2015
Questionnaire aux Etats Membres - Analyse préliminaire sur la base des réponses
Evolution du rôle et des fonctions de l'Etat
2. On peut prévoir que les pouvoirs publics continueront à se retirer de fonctions qui sont assumées de façon plus efficace par le secteur privé et les forces du marché et à se concentrer davantage sur la fourniture de biens d'intérêt général et sur la mise en place d'un cadre favorisant la croissance économique durable et la lutte contre la pauvreté. Il faut néanmoins noter que les instruments à la disposition des Etats seront de plus en plus limités par les accords internationaux. On peut prévoir une réduction des effectifs et une décentralisation de l'administration publique, l'accent étant mis davantage sur l'obligation redditionnelle et l'efficacité, et sur la privatisation de certains services publics.
Poursuite de la mondialisation et de la libéralisation des échanges
3. L'intégration croissante des circuits commerciaux et des marchés financiers devrait probablement se poursuivre, limitant encore les options disponibles pour les pays. La libéralisation du commerce des produits agricoles devrait se poursuivre conformément à l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay et à d'autres cadres réglementaires, conventions et instruments juridiques internationaux. Si des mécanismes adéquats ne sont pas mis en place, le marché des capitaux pourrait rester fluide et instable, et avoir des retombées négatives sur l'agriculture et la sécurité alimentaire. Il y aura une augmentation des transferts de technologie opérés dans le cadre d'investissements privés et d'échanges.
Croissance du nombre de pays à revenu moyen et importance accrue des blocs régionaux
4. On peut prévoir que la différence se creusera davantage entre pays à revenu moyen et pays démunis. Les pays à revenu moyen connaîtront une évolution rapide qui les fera passer d'une agriculture de subsistance à une agriculture commerciale, mais des poches de pauvreté urbaine et rurale pourraient persister. Ils seront aussi moins dépendants à l'égard de la communauté internationale pour l'assistance technique en matière de développement agricole. On peut prévoir un renforcement des groupements régionaux et sous-régionaux et un accroissement de leur influence au niveau mondial.
Persistance de la pauvreté et aggravation de l'inégalité - creusement du fossé entre les nantis et les déshérités
5. Les tendances actuelles révèlent que les actes ne sont guère en harmonie avec les objectifs déclarés (tels que l'équité en matière de développement humain, social et économique). On assiste à une disparité croissante entre riches et pauvres, sur le plan tant national que mondial. La croissance économique ne suffit pas, en soi, à réduire l'insécurité alimentaire parmi les couches les plus pauvres de la population. De même, l'accès de plus en plus inégal aux ressources, à l'éducation et aux technologies ne fait que creuser le fossé entre les nantis et les déshérités.
Risque continu de crises complexes et de situations d'urgence causées par des catastrophes
6. Le nombre de situations d'urgence dues aux catastrophes et de crises complexes pourrait rester élevé et on pourrait même assister à une aggravation des problèmes d'insécurité alimentaire, de migrations et d'instabilité sociale, économique et politique; de plus, pour s'attaquer aux causes fondamentales de ces crises, des ressources déjà limitées, des ressources pourtant limitées devront être détournées de l'assistance proprement dite. Les pays touchés sont souvent parmi les plus pauvres et les plus vulnérables et leur économie est largement tributaire de l'agriculture. La vulnérabilité accrue en cas de crise économique/financière et la dépendance excessive à l'égard d'un nombre limité de produits et de technologies sont autant de risques supplémentaires auxquels ils sont exposés.
Evolution du rôle attendu de l'agriculture dans des sociétés de plus en plus urbanisées
7. La part de la population des pays en développement vivant dans des villes augmente rapidement, ce qui a d'importantes implications pour le rôle de l'agriculture tant en milieu rural que dans les zones péri-urbaines. L'accès à la nourriture deviendra plus complexe car une part croissante des aliments sera achetée dans le cadre d'échanges commerciaux. La production agricole devra être plus intensive et plus axée sur le secteur commercial, ce qui suppose de nouvelles augmentations de productivité des terres et de la main-d'oeuvre agricoles. Le rôle polyvalent du secteur agricole qui, outre ses dimensions économiques, a également des fonctions sociales, culturelles et écologiques, pourrait avoir diverses implications au niveau des politiques.
Evolution des perceptions des consommateurs et meilleure sensibilisation du public à l'égard des questions d'alimentation et d'environnement
8. L'évolution des préférences des consommateurs et des modes de consommation alimentaire, déjà manifeste dans les pays développés, pourrait se poursuivre et se développer même dans les pays à revenu moyen. Il pourrait y avoir une augmentation de la demande de poissons, de fruits et légumes et de produits autres que les denrées de base, ainsi que de produits "biologiques". Les consommateurs étant davantage sensibilisés aux questions d'innocuité des aliments et d'environnement, ils demanderont l'adoption de nouvelles normes à base scientifique pour réglementer le commerce international et national.
Pression accrue sur les ressources naturelles et concurrence pour l'utilisation de ces ressources
9. Il y aura probablement une augmentation des risques découlant des pressions exercées sur les ressources naturelles, notamment sur les eaux et les terres, et de la dégradation des ressources naturelles du fait de l'intensification de la compétition pour l'utilisation des ressources, notamment lorsque le marché n'arrive pas à assurer une gestion efficace. La disponibilité moyenne par habitant d'eau douce devrait continuer à baisser. Les problèmes de qualité de l'eau persisteront, d'où risque accru de maladies et de salinisation des terres irriguées. La compétition pour l'usage des ressources en eau douce augmentera, y compris de part et d'autre des frontières nationales. La dégradation des terres augmentera, tout comme la compétition entre l'agriculture et d'autres secteurs, notamment sous l'effet de l'urbanisation. L'occupation des sols se fera encore plus intense. La diversité biologique restera menacée: abandon de cultivars traditionnels de plantes cultivées, poursuite de la déforestation et perte d'habitats. Environ 30 pour cent des races d'animaux domestiques sont pratiquement en voie d'extinction alors que dans le domaine des pêches, les espèces introduites menacent d'éroder la diversité génétique naturelle. L'augmentation de la demande de produits ligneux sera l'élément moteur du développement commercial de la foresterie mais la transformation de forêts sub-tropicales et tropicales en terres agricoles se poursuivra. On peut craindre un épuisement généralisé des ressources halieutiques, qu'elles soient maritimes ou continentales. Les variations climatiques qui sont la cause principale de la fluctuation de la production agricole, devraient probablement augmenter. D'ici à 2015, on devrait nettement mieux cerner le problème des changements climatiques et comprendre dans quelle mesure il est causé par l'homme.
Progrès constants de la recherche et de la technologie et persistance de l'inégalité d'accès à ces ressources
10. Il y aura des progrès technologiques dans tous les domaines mais tous les pays ne pourront pas y accéder sur un pied d'égalité, ce qui pourrait affecter leur capacité à faire face à la concurrence sur les marchés mondiaux. Il y aura probablement d'importantes percées technologiques dans les domaines de l'énergie, des transports, de la biotechnologie et de l'information. On assistera à une mondialisation croissante de la recherche agronomique, et le secteur privé se chargera de la plupart des recherches sur les biotechnologies. Il est probable que le secteur privé ne tiendra pas suffisamment compte des besoins des agriculteurs relativement démunis des pays en développement et il appartiendra donc au secteur privé, y compris aux organismes internationaux, de combler cette lacune.
Impact accru des technologies de l'information et des communications sur les institutions et les sociétés
11. A mesure que la révolution de l'information et des communications progresse et acquiert des dimensions mondiales, les technologies deviendront probablement une importante source de richesses. On peut prévoir une aggravation des inégalités, dans la mesure où les pays développés contrôlent l'essentiel des technologies de l'information. Les pays en développement auront de plus en plus accès à ces ressources mais les investissements dans les technologies seront peut-être insuffisants, faute de capitaux, pour combler le fossé avec les pays développés.
Evolution de la nature et de la composition des financements consacrés au développement agricole
12. On ne prévoit pas un accroissement significatif de l'ensemble des ressources disponibles pour l'aide extérieure, à l'exclusion du soutien du FMI, et il se peut même qu'elles baissent. Il pourrait y avoir une augmentation de la part de l'assistance totale livrée par des organisations privées à but non lucratif. Les prêts provenant d'institutions financières multilatérales pourraient toutefois se maintenir au même niveau ou peut-être augmenter légèrement. On prévoit également un rôle accru pour les investissements extérieurs directs ainsi qu'une concurrence plus forte pour l'obtention de ces ressources.
Evolution du rôle du système des Nations Unies et de son image auprès du grand public
13. Il est difficile de prévoir comment le système des Nations Unies sera perçu dans 10 ou 15 ans, compte tenu du scepticisme affiché actuellement dans certains pays développés. L'amélioration de l'image de l'ensemble du système dépendra dans une large mesure des facteurs suivants: capacité à mieux faire connaître les réalisations des Nations Unies, réformes en cours dans de nombreux organismes du système et capacité des Nations Unies à adopter une approche coordonnée garantissant une synergie accrue entre ses diverses composantes. Il y aura probablement une poursuite de la tendance à créer des structures "parallèles" auxquelles seront associés des acteurs ne faisant pas partie du système des Nations Unies pour résoudre des questions exigeant une coopération internationale ou une action collective au niveau mondial; les organisations non gouvernementales et les acteurs de la société civile continueront probablement à revendiquer un rôle accru dans les questions dont s'occupent les Nations Unies.
Primauté des réformes
15. Malgré un progrès sans précédent du potentiel technique et économique, on assiste en cette fin de siècle à un ralentissement continu de la croissance de la production agricole mondiale, alors que des centaines de milliers de personnes, notamment d'enfants, continuent à souffrir chroniquement de faim et de malnutrition. L'existence de ces deux tendances ne signifie nullement que le monde ne soit pas en mesure, dans l'ensemble, de produire les aliments supplémentaires nécessaires à l'élimination de la sous-alimentation. La persistance de la faim est plutôt due à des échecs du développement. Par exemple, nombre de pays à faible revenu fortement tributaires de l'agriculture n'ont pas réussi à promouvoir la production vivrière locale et le développement rural. On peut et doit trouver des stimulants favorisant les innovations et les investissements afin d'assurer la durabilité du développement agricole et, en fin de compte, de produire suffisamment de nourriture pour tous, mais il faut pour cela introduire des réformes et des ajustements institutionnels appropriés et accorder l'attention voulue à l'équité sociale. Quelles sont les possibilités de progrès au cours des 10 ou 15 prochaines années?
Nouvelles améliorations des indicateurs moyens de l'alimentation et de la nutrition
16. La croissance démographique est le principal facteur déterminant la croissance de la demande globale d'aliments. L'augmentation de la population mondiale, en chiffres absolus, qui avait atteint le chiffre de près de 90 millions de personnes par an dans la seconde moitié des années 80, est maintenant tombée à environ 80 millions de personnes par an, dont plus de 90 pour cent dans les pays en développement. Parallèlement, si l'on en croit les dernières évaluations des perspectives de croissance économique publiées par la Banque mondiale, les perspectives globales des pays en développement devraient s'améliorer au cours des dix prochaines années, mais il y aurait des différences considérables d'un pays à l'autre. Selon ces analyses, on peut s'attendre à une nouvelle amélioration des indicateurs moyens de l'alimentation et de la nutrition pour l'ensemble du monde et pour les pays en développement, mais les problèmes d'insécurité alimentaire et de sous-alimentation persisteront dans de nombreux pays (probablement à des niveaux légèrement inférieurs).
Légère baisse du nombre de personnes sous-alimentées
17. Dans l'ensemble des pays en développement, les disponibilités alimentaires par habitant devraient augmenter. L'incidence de la sous-alimentation devrait baisser, en valeur relative, dans les pays en développement (c'est-à-dire en pourcentage de la population totale) mais compte tenu des tendances de la croissance démographique, il n'y aura qu'une faible baisse du nombre absolu de personnes sous-alimentées par rapport au niveau actuel de plus de 800 millions de personnes. Les taux de sous-alimentation pourraient rester élevés en Afrique subsaharienne mais légèrement baisser en Asie du Sud. L'efficacité des politiques de lutte contre la pauvreté et de promotion de moyens de subsistance durables parmi les groupes vulnérables jouera donc un rôle déterminant dans la lutte contre la sous-alimentation.
La production locale, source principale d'aliments dans les pays en développement, malgré les possibilités d'une augmentation des importations.
18. Pour satisfaire la croissance de la demande effective d'aliments (c'est-à-dire telle qu'elle est exprimée sur le marché), la production agricole mondiale devra augmenter à un rythme d'environ 1,8 pour cent par an. C'est de la production locale que viendront pour l'essentiel les augmentations des disponibilités totales d'aliments dans les pays en développement. Pour nombre de ces pays, le développement agricole et rural est essentiel pour assurer les approvisionnements alimentaires, mais il sert aussi à garantir les moyens d'existence d'un grand nombre de ruraux.
19. Les importations nettes de produits alimentaires devraient néanmoins continuer à augmenter dans les pays en développement. Les importations nettes de céréales pourraient passer du niveau de 100-110 millions de tonnes des dernières années à plus de 160 millions de tonnes en 2010 et augmenter encore par la suite. Une partie de ces importations de produits alimentaires devrait être fournie sous la forme d'aide alimentaire.
20. Le reste du monde (et notamment les grands pays exportateurs de l'OCDE) ne devrait pas avoir de grandes difficultés à produire ces disponibilités exportables supplémentaires de céréales (et de produits animaux), puisque: a) leur propre demande intérieure augmentera très lentement en volume et b) les exportations supplémentaires destinées aux pays en développement seront probablement compensées en partie par la forte baisse des exportations en direction de l'Europe de l'Est et des pays de l'ex-URSS. Cette dernière région pourrait probablement devenir un petit exportateur net de céréales.
21. A plus long terme, le groupe des pays en développement (tel qu'il est actuellement défini) pourrait passer d'une situation d'exportateurs nets de produits agricoles primaires à une situation d'importateurs nets, c'est-à-dire que ces pays devront régler leurs importations de produits alimentaire en partie à l'aide de recettes tirées d'exportations de biens et services non agricoles et de produits agricoles à plus haute valeur ajoutée.
Baisse des stocks et prix plus fermes mais plus instables
22. On peut s'attendre à ce que la baisse séculaire, en valeur réelle, des cours mondiaux des produits agricoles, et notamment des céréales, prenne fin à moyen terme. Il y aura moins de pression à la baisse sur les prix du fait de l'application des accords du Cycle d'Uruguay qui se traduira par une baisse des excédents structurels et une réduction des effets de distorsion découlant du soutien de la production et du commerce agricoles. On prévoit également qu'avec la baisse des stocks détenus par les pouvoirs publics et la modification de la répartition géographique des stocks détenus dans le monde, il y aura un risque plus élevé d'instabilité des cours mondiaux et de réduction des volumes disponibles pour l'aide alimentaire.
L'intensification durable comme moteur de la croissance de la production
23. Selon les prévisions, environ les quatre cinquièmes des augmentations prévues de la production végétale dans les pays en développement proviendront de l'intensification de la production agricole, et plus précisément d'une augmentation des rendements dans les deux tiers des cas et, pour le reste, d'une augmentation de l'intensification de cultures (cultures multiples, raccourcissement des jachères), notamment dans les pays où les conditions agro-écologiques s'y prêtent et où il n'est guère possible d'accroître les superficies cultivées. Pour obtenir cette hausse des rendements, il faudra accorder une priorité élevée aux investissements dans le secteur agricole primaire et dans la recherche et la vulgarisation agricoles, de façon à disposer de toute une gamme de technologies modernes.
24. L'augmentation et l'intensification prévues de la production agricole ont diverses implications au niveau de l'environnement et de la durabilité: a) l'expansion limitée des terres agricoles ne doit pas nécessairement se traduire par un taux de déforestation rapide, tel qu'il a été observé dans les zones tropicales par le passé, mais il faut pour cela assurer une utilisation durable des terres; b) l'eau devient rapidement un grand facteur limitant et des politiques doivent être introduites pour assurer une gestion efficace des ressources en eau, y compris pour accroître le coût payé par les utilisateurs; c) il y aura une nouvelle intensification de l'emploi de produits agrochimiques (engrais, pesticides) dans les pays en développement, mais à un rythme moindre que par le passé et d) il est indispensable d'appliquer les intrants externes en toute sûreté (engrais, pesticides et variétés améliorées) pour favoriser une agriculture durable.
25. La possibilité d'assurer un développement agricole et rural durable dépendra dans une large mesure de l'application concertée d'une série d'instruments appropriés. L'utilisation efficace des technologies et la mise au point de nouvelles technologies sont, potentiellement, un moyen très efficace d'assurer l'intensification durable de la production. Si des mesures incitatives sont prises et de favoriser les innovations et les investissements afin de réaliser pleinement ce potentiel, il devrait être possible de réduire au minimum les arbitrages à faire entre croissance de la production vivrière et protection de l'environnement.
Le grand défi: réduire de moitié le nombre de personnes sous-alimentées d'ici à 2015 au plus tard
26. Les paragraphes ci-dessus indiquent les "résultats les plus probables". Un certain nombre de facteurs, qu'il n'est pas possible de cerner avec précision à ce stade, pourraient toutefois infléchir cette évolution. Un de ceux-ci pourrait être, par exemple, la mise en oeuvre efficace du plan d'action adopté lors du Sommet mondial de l'alimentation, et notamment de l'objectif visant à réduire de moitié le nombre de personnes affamées d'ici à 2015 au plus tard. Selon les tendances actuelles, le nombre de personnes souffrant de sous-alimentation chronique devrait diminuer pour cette date, mais pas de moitié. La réalisation de cet objectif du Sommet suppose donc un effort important. Au niveau planétaire, les quantités supplémentaires d'aliments qu'il faudrait produire et commercialiser seraient minimes. L'objectif est également réalisable au niveau des pays, à condition que ceux où la sous-alimentation est généralisée accordent une haute priorité au développement agricole et mènent des politiques nettement plus vigoureuses afin d'améliorer les possibilités d'activités rémunératrices pour les pauvres. On estime également que les investissements dans le secteur agricole devrait, dans ces pays, augmenter de 20 à 30 pour cent par rapport au niveau tendanciel.
27. Selon des analyses préliminaires, même en prenant pour hypothèse des taux exceptionnellement élevés de croissance des revenus et de la demande, et la possibilité de combiner production intérieure et importations, nombre de pays éprouveront les plus grandes difficultés à atteindre l'objectif fixé lors du Sommet mondial de l'alimentation, à moins qu'ils ne réussissent à améliorer sensiblement la répartition des aliments sur le territoire national. Souvent, on trouve dans ces pays une forte croissance démographique (plus de 2 pour cent par an), un faible niveau de disponibilités caloriques par habitant (moins de 2 000 calories par jour) et une répartition assez inégale des aliments. S'ils veulent atteindre l'objectif fixé lors du Sommet mondial de l'alimentation, ils devront absolument s'efforcer d'éliminer les iniquités en matière d'accès aux aliments par toute une série de mesures de lutte contre la pauvreté, y compris par un meilleur accès aux moyens de production et à l'emploi.
28. En conclusion, la situation de la sécurité alimentaire mondiale semble en général suivre un scénario de progrès lent et inégal, comme prévu dans les documents techniques établis par la FAO pour le Sommet mondial de l'alimentation. Dans la pratique, pour autant que l'on puisse en juger à ce stade initial, le rythme des progrès est loin d'avoir atteint le niveau qui serait nécessaire pour réaliser l'objectif du Sommet. A moins que des efforts de grande ampleur ne soient consentis pour améliorer les disponibilités alimentaires et éliminer l'iniquité, l'incidence de la sous-nutrition risque, dans certains pays, de se situer encore dans une fourchette allant de 15 à 30 pour cent de la population totale. Or, c'est précisément cette perspective d'une baisse trop lente de la sous-alimentation qui a animé les débats du Sommet et débouché sur l'adoption de l'objectif prévoyant la réduction de moitié du nombre de personnes sous-alimentées d'ici à 2015.
30. Le Préambule de l'Acte constitutif de la FAO (voir encadré
2) énonce l'objectif fondamental à la base de la création
de la FAO en 1945. La "Déclaration de Québec" de 1995, adoptée
par la Réunion ministérielle convoquée à l'occasion
du cinquantenaire de l'Organisation et approuvée par la suite par
la Conférence de la FAO, a réaffirmé que les membres
restent fermement attachés aux principes qui ont présidé
à la création de l'Organisation et renouvellent leur soutien
politique à l'Organisation dans l'accomplissement de sa mission
qui est "d'aider à construire un monde dans lequel tous pourront
vivre avec dignité, confiants en la sécurité alimentaire".
Le Préambule est libellé comme suit:
L'Article I définit comme suit le mandat de la FAO: "1. L'Organisation réunit, analyse, interprète et diffuse tous renseignements relatifs à la nutrition, l'alimentation et l'agriculture. Dans le présent Acte, le terme "agriculture" englobe les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts de l'exploitation forestière. 2. L'Organisation encourage et, au besoin, recommande toute action de caractère national et international intéressant:
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32. Un commun dénominateur des déclarations et plans d'action adoptés lors des conférences mondiales était le principe de la responsabilité nationale et de la solidarité internationale. Seuls les Etats peuvent réaliser les objectifs définis, mais les institutions multilatérales, selon leur mandat et dans leurs domaines de compétence, sont invitées à les aider et à les appuyer dans cet effort. Il est donc essentiel d'identifier, dans un premier temps, les objectifs des membres que la FAO peut contribuer à réaliser. Après avoir analysé les Textes fondamentaux de la FAO et les différents textes adoptés par les conférences, on peut retenir trois objectifs:
33. Trois "objectifs globaux" conformes à ceux décrits ci-dessus ont été identifiés dans le questionnaire envoyé à tous les membres lors de la première phase de consultations des principales parties prenantes de la FAO; on demandait à cette occasion aux destinataires d'indiquer s'ils étaient d'accord avec l'objectif tel qu'il est libellé, d'accord quant au fond, mais pas avec ce libellé, ou en désaccord. D'après une analyse préliminaire des réponses reçues au 27 juillet 1998 (voir Annexe 2), les membres appuient massivement ces objectifs, quant au fond, mais d'aucuns craignent que les énoncés concis proposés ne couvrent pas de façon adéquate tous les aspects des accords qui se sont dégagés lors des conférences internationales. L'objet du Cadre stratégique n'étant certainement pas de rouvrir le débat sur des objectifs déjà approuvés, mais plutôt d'orienter les mesures à prendre par la FAO pour y répondre, on a jugé préférable de renvoyer les membres aux textes en question plutôt que d'essayer, dans ce document, d'en faire une synthèse.
35. Parallèlement aux consultations tenues avec les membres, on a fait la synthèse du processus détaillé de réflexion et d'analyse entrepris au sein du Secrétariat de la FAO au cours du premier semestre de 1998 afin de déterminer les principaux avantages comparatifs et les compétences de base de l'Organisation, ainsi que les facteurs qui pourraient empêcher la FAO de remplir sa mission. Les résultats de ce questionnaire, combinés à une définition des principaux risques et opportunités identifiés lors de l'analyse de l'environnement externe ont été utilisés pour formuler les objectifs et stratégies des différents départements, puis de l'ensemble de l'Organisation. Finalement, les résultats préliminaires du questionnaire envoyé aux membres ont été utilisés pour affiner davantage les propositions de stratégie au niveau de l'Organisation à la fois pour les cinq grands domaines de travail et pour les cinq grandes questions de nature interorganisations. Ces propositions, qui constituent la première version d'un Cadre stratégique de la FAO pour les années allant de 2000 à 2015, sont présentées dans les parties II et III ci-après.
37. Par souci de brièveté, il a fallu renoncer à spécifier toutes les stratégies départementales et à présenter de manière très détaillée les partenariats envisagés dans le cadre de chaque objectif stratégique. Dans ce dernier cas, on s'est limité pour chaque objectif à un paragraphe résumant les perspectives générales. De même, un travail important a été effectué pour identifier des indicateurs au niveau départemental, bien qu'il soit apparu de plus en plus clairement que ces indicateurs seraient plus réalistes au stade du plan à moyen terme, dans lequel des projets visant des objectifs assortis de délais précis seront définis.
38. Le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation reconnaît que des efforts d'une ampleur exceptionnelle seront nécessaires pour atteindre l'objectif fixé par le Sommet de réduire le nombre de personnes sous-alimentées de moitié d'ici l'an 2015. Tant la Déclaration de Rome que le Plan d'action stipulent que la pauvreté est l'une des principales causes de l'insécurité alimentaire et que des progrès durables en matière d'éradication de la pauvreté sont indispensables pour améliorer l'accès à la nourriture.
39. L'Engagement Deux invite à mettre en oeuvre des politiques visant à éradiquer la pauvreté et l'inégalité et à améliorer l'accès physique et économique de tous, à tout moment, à une alimentation suffisante, adéquate du point de vue nutritionnel et sanitaire, et son utilisation efficace; il envisage à la fois des mesures pour améliorer les revenus des pauvres et assurer des approvisionnements alimentaires sains et accessibles et des mesures visant à assister les plus démunis, les plus vulnérables et les plus défavorisés. L'Engagement Cinq invite les pays à s'efforcer de prévenir les catastrophes naturelles et les crises provoquées par l'homme, d'y être préparés et de répondre aux besoins alimentaires d'urgence d'une façon qui stimule la reprise, le redressement et le développement et renforce la capacité de satisfaire les besoins futurs.
40. L'analyse de l'environnement extérieur laisse entrevoir la persistance de la pauvreté et l'élargissement du fossé entre les riches et les pauvres tant entre les pays qu'au sein de nombreuses sociétés. Le Plan note que les tendances actuelles sont favorables à une croissance économique générale, mais qu'elles n'entraînent qu'une lente réduction de l'insécurité alimentaire. L'analyse des facteurs extérieurs conclut que souvent les mesures nécessaires sont rendues plus difficiles par un certain nombre de tendances extérieures à l'agriculture et aux économies rurales et que l'ampleur des problèmes à résoudre justifie que l'on mette plus particulièrement l'accent sur l'aide aux pays pauvres et aux groupes vulnérables dont les besoins sont les plus criants.
41. L'analyse interne a identifié comme atout majeur l'autorité et le statut de la FAO en tant qu'organisation mondiale neutre capable de traiter ces questions tant au niveau international qu'au niveau national, à la fois directement et en partenariat avec d'autres organisations. Sont également cités l'éventail de ses disciplines pertinentes et son expertise technique, ainsi que ses cinquante ans d'expérience et de mémoire institutionnelle.
42. Les analyses des facteurs extérieurs et intérieurs notent la persistance des crises et des situations d'urgence, qu'elles soient d'origine humaine ou liées à des catastrophes naturelles et l'exacerbation qui en découle de l'insécurité alimentaire, des migrations, de l'instabilité et du détournement des ressources allouées à l'assistance pour remédier aux causes profondes de ces crises. La capacité de la FAO, dans son domaine de compétence, d'affronter toutes les phases du cycle des situations d'urgence, de l'alerte rapide et de la prévention des catastrophes au développement, en passant par les secours et le redressement, est considérée comme un atout. C'est pourquoi l'Organisation devrait renforcer ses partenariats avec d'autres organismes pour contribuer à l'instauration d'un système international de préparation et de réaction aux situations d'urgence de mieux en mieux ciblé et coordonné.
43. Les réponses au questionnaire témoignent de l'importance accordée par les membres à ce domaine de travail, la plupart d'entre eux lui attribuant un rang de priorité élevé, quand ce n'est pas le plus élevé. En ce qui concerne le rôle de la FAO comme fournisseur de services, la majorité de ceux qui ont répondu au questionnaire le considèrent comme d'importance majeure, voire capitale. La formulation des trois objectifs stratégiques décrits ci-après tient compte des observations faites par plusieurs membres dans leurs réponses au questionnaire.
45. Le travail normatif de la FAO consistera essentiellement à montrer que le niveau de vie et la sécurité alimentaire des populations rurales peuvent être améliorés par des moyens qui contribuent également à la croissance économique nationale. Ainsi, l'Organisation donnera des conseils aux pays membres et s'efforcera de mobiliser les fonds nécessaires auprès de sources intérieures et internationales. En testant et en diffusant des moyens de réduire la pauvreté rurale et d'améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition, notamment grâce à son Programme spécial sur la sécurité alimentaire (PSSA), elle cherchera à acquérir l'expérience sur laquelle les pays pourront fonder leurs réformes politiques et leurs programmes nationaux d'amélioration de la sécurité alimentaire, conformément aux engagements du SMA.
Partenariats
46. Cet objectif interdisciplinaire exige que les conseils en matière de politique et d'investissements s'appuient sur le travail normatif de toutes les unités de la FAO de manière cohérente. Parmi les partenaires extérieurs, les institutions financières internationales joueront un rôle essentiel pour accroître les flux d'APD à l'appui de la sécurité alimentaire. Les organisations des Nations Unies membres du réseau du CAC sur le développement rural et la sécurité alimentaire joueront un rôle majeur, de même que le système du GCRAI, les instituts universitaires et de recherche, les ONG et le secteur privé.
48. La FAO cherchera essentiellement à promouvoir et à appuyer une action directe pour améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition des ménages, notamment parmi les populations souffrant d'insécurité alimentaire et socialement défavorisées. Elle sensibilisera les gouvernements, au niveau le plus élevé, à la nécessité de politiques et programmes intégrant des objectifs nutritionnels; elle aidera les pays à tirer parti des systèmes d'information et de cartographie de l'insécurité alimentaire et de la vulnérabilité pour concevoir et mettre en oeuvre des mesures efficaces de lutte contre la sous-alimentation chronique; évaluera et appuiera les politiques et programmes d'assistance alimentaire nationaux, répondra aux besoins des groupes de populations pauvres et marginalisés en donnant des avis sur le choix et l'utilisation des technologies et des services de soutien adaptés aux zones à déficit vivrier et aux écosystèmes fragiles; et travaillera avec des institutions partenaires pour mettre au point des stratégies de mobilisation de ressources en faveur de programmes ciblés visant à réduire la sous-alimentation.
Partenariats
49. Tous les départements et toutes les unités décentralisées concernées contribueront à la stratégie. La coopération et la collaboration avec les autres organismes d'aide alimentaire basés à Rome, à savoir le FIDA et le PAM, pourraient être sensiblement renforcées. D'autres organisations des Nations Unies, les institutions financières internationales, les ONG et certains éléments du secteur privé pourront participer aux efforts ciblés des pays.
51. Les stratégies proposées visent à aider les pays à prévenir et à atténuer les effets des situations d'urgence liées aux catastrophes naturelles et à accélérer leur redressement en cas de catastrophe naturelle ou provoquée par l'homme, y compris les situations d'urgence complexes. En ce qui concerne les secteurs de l'agriculture, de l'élevage, des forêts et des pêches, cette aide inclura des conseils sur la préparation aux situations d'urgence, l'alerte rapide et la fourniture d'une assistance pour assurer l'approvisionnement en denrées agricoles de secours, le redressement et la transition vers le développement, y compris la mobilisation de l'investissement.
Partenariats
52. Des mécanismes bien rodés assureront la coordination interne. Les partenaires extérieurs incluent: pour l'alerte rapide et l'évaluation des besoins alimentaires, le PAM, les organismes bilatéraux et les ONG; pour les secours d'urgence et le redressement, les organisations du système des Nations Unies, sous l'égide du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies et un soutien financier de la part des organismes multilatéraux ou bilatéraux et des ONG.
53. La mondialisation de l'économie de marché, la concurrence accrue que suscitent les ressources et le retrait des gouvernements des organismes de production et de commercialisation rendent d'autant plus nécessaire l'élaboration de cadres réglementaires aux niveaux international et national qui soient équitables, durables, favorables au développement économique et propices à la résolution des conflits. Ceci a été amplement reconnu dans les conclusions des conférences et sommets mondiaux de ces dernières années et plus récemment par le Sommet mondial de l'alimentation, notamment dans les Engagements Un, Trois, Quatre et Sept.
54. L'analyse de l'environnement extérieur confirme que les échanges intérieurs et internationaux de produits agricoles, halieutiques et forestiers sont un facteur important de la sécurité alimentaire. Elle montre également que la pertinence des cadres réglementaires régissant le commerce tant entre les pays qu'au sein des pays est de plus en plus reconnue. L'analyse interne note qu'au niveau international, la FAO peut fournir une expertise technique, économique et juridique et proposer un forum neutre pour la négociation et l'élaboration d'accords internationaux, de codes de conduite, de normes techniques et d'autres instruments. Elle peut également intégrer les enjeux alimentaires et agricoles dans les négociations ayant lieu dans d'autres instances, notamment celles relatives au commerce et à l'environnement. Elle est particulièrement bien placée pour appuyer l'adoption de politiques et de législations nationales qui répondent aux besoins nationaux et aux exigences internationales.
55. Les réponses au questionnaire témoignent de l'importance accordée à cette question par les membres, qui lui attribuent dans leur grande majorité un rang de priorité élevé, voire primordial. En ce qui concerne le rôle de la FAO en tant que fournisseur de services au niveau international, le consensus est tout aussi élevé. Pour ce qui est du rôle de la FAO dans l'assistance aux pays, les réponses sont plus diversifiées, compte tenu du fait que les pays membres ont besoin de l'assistance de la FAO en fonction essentiellement du degré de développement de leurs capacités nationales. La réponse de la FAO consiste à proposer les deux objectifs stratégiques ci-après.
57. Il s'agira notamment de proposer un forum pour des négociations politiques sur le cadre réglementaire international visant l'alimentation et l'agriculture aux niveaux mondial et régional; de renforcer la contribution du commerce international des denrées agricoles à la sécurité alimentaire grâce à des activités de développement des produits, à la diffusion de renseignements sur les produits et à des consultations internationales sur des questions liées aux produits; d'élaborer des normes fondées sur des données scientifiques pour la mise en oeuvre du cadre réglementaire international dans les domaines de la qualité et de l'innocuité des aliments, des produits agricoles, des mesures phytosanitaires, des semences et du matériel végétal, de l'élevage et de la pêche responsable, y compris l'aquaculture; de renforcer la capacité des membres à participer aux négociations se déroulant dans d'autres instances et plus particulièrement leur capacité d'influencer les réformes de l'environnement commercial international et de participer avec profit aux débats sur des questions relatives aux conventions et conférences des Nations Unies; et de faciliter la coopération et l'adoption d'accords sur l'utilisation transfrontières de l'eau et des ressources génétiques végétales et animales.
Partenariats
58. Pour faciliter la négociation d'accords et de normes internationales, la FAO sollicitera la contribution de ses unités techniques, économiques et juridiques. Les partenaires extérieurs incluent l'OMC, la CNUCED et d'autres organisations pertinentes des Nations Unies, d'autres organismes techniques ou commerciaux, ainsi que les ONG et les institutions universitaires pertinentes.
60. Les services offerts par la FAO dans ce domaine revêtent de toute évidence une importance particulière pour les pays en développement. Elle conseillera les pays et cherchera à renforcer leurs capacités en matière d'élaboration de politiques, législations et mécanismes institutionnels nationaux appropriés dans les domaines de l'alimentation et de l'agriculture qui correspondent aux besoins nationaux et aux exigences du cadre réglementaire international. Cette assistance couvrira l'établissement de normes appropriées et la promotion d'accords de partenariat avec les principaux donateurs multilatéraux et bilatéraux visant à aider les pays membres à mettre en oeuvre les accords internationaux incluant des normes de qualité et d'innocuité des aliments.
Partenariats
61. Les conseils aux pays seront multidisciplinaires et impliqueront les unités techniques, économiques, politiques et juridiques de l'Organisation. Les partenaires extérieurs seront les institutions financières internationales, l'OMC, la CNUCED, ainsi que d'autres organismes techniques ou commerciaux, les ONG et les institutions universitaires pertinentes.
62. L'Engagement Trois du Plan d'action du SMA invite les pays à "poursuivre des politiques et méthodes participatives et durables de développement alimentaire, agricole, halieutique, forestier et rural dans les régions à potentiel élevé comme dans celles à faible potentiel, qui sont essentielles pour assurer des approvisionnements alimentaires adéquats et fiables au niveau des ménages ainsi qu'aux échelons national, régional et mondial et à lutter contre les ravageurs, la sécheresse et la désertification, considérant le caractère multifonctionnel de l'agriculture. Les besoins d'investissements extrêmement importants notamment en ce qui concerne la mise au point de technologies, l'infrastructure rurale, l'irrigation et les industries agro-alimentaires, étaient soulignés dans la documentation préparée pour le SMA. En outre, la nécessité d'allouer et d'utiliser de manière optimale ces investissements est réitérée dans l'Engagement Six.
63. L'analyse des tendances et forces extérieures indique que, dans la mesure où l'Etat n'est plus considéré comme le principal exécutant des programmes de développement, mais plutôt comme chargé d'assurer un environnement porteur, les progrès dans ce secteur dépendront encore davantage de l'initiative des producteurs, du secteur privé et des chefs de petites entreprises. L'urbanisation et l'accroissement de la proportion de la population ne travaillant ni dans l'agriculture, ni dans l'agro-alimentaire annoncent des changements dans la demande de produits agricoles, forestiers et halieutiques, impliquant l'offre d'une gamme différente de produits et la rationalisation des chaînes d'approvisionnement.
64. La nécessité d'augmenter sensiblement la production, notamment dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier, implique que l'on tire parti au maximum, à court et à moyen termes, des technologies déjà disponibles, adaptées dans la mesure possible, pour accroître la production vivrière des petits agriculteurs. La FAO devra aider à combler le fossé entre les rendements dans les stations de recherche et ceux des agriculteurs, à promouvoir des moyens d'augmenter le revenu net des agriculteurs et à identifier, analyser et supprimer les obstacles à l'adoption de pratiques agricoles appropriées. La FAO pourrait transférer des connaissances aux pays et les aider à les diffuser auprès des agriculteurs, des pêcheurs et d'autres chefs d'entreprises rurales, en encourageant la démonstration d'approches globales par le biais de son programme de terrain, PSSA compris, qui jouerait le rôle d'outil catalytique.
65. Les réponses au questionnaire montrent, en première analyse, que ce domaine d'activités est considéré par une forte majorité de membres comme hautement, voire absolument, prioritaire. En ce qui concerne le rôle de la FAO comme fournisseur de services, les membres ont jugé qu'il était plus important d'aider les pays à faire des choix stratégiques que de faciliter l'adoption de programmes et de solutions appropriées. La formulation des deux objectifs stratégiques ci-après tient compte des observations de plusieurs membres.
67. La stratégie traitera aussi de la gestion de systèmes au niveau de l'unité des production, de la famille, de l'entreprise et de la collectivité, afin d'améliorer leur efficacité et leur adaptation au marché. Ces activités s'appuieront sur l'analyse des avantages et des inconvénients des changements et des tendances et sur des méthodes de diagnostic et d'analyse d'impact qui tiennent compte de toutes les parties prenantes. Les activités incluront la décentralisation, le développement rural multisectoriel et la mise en place de services de soutien fondée sur la demande et utilisant au mieux le secteur privé.
Partenariats
68. Des partenariats internes entre les unités techniques de la FAO et les équipes multidisciplinaires décentralisées seront essentiels. Au niveau national, il faudra coordonner les réactions avec le système des Nations Unies et les partenaires du GCRAI. La FAO cherchera également à apporter une perspective sectorielle aux activités macro-politiques des institutions financières internationales. En ce qui concerne les choix de politique générale et les outils de décision, la FAO collaborera avec les instituts universitaires et de recherche et avec les ONG. Le secteur privé international pourra être intéressé par des initiatives conjointes aux fins de la mise en place d'une infrastructure locale et du développement de l'agro-industrie.
70. Les activités incluront la promotion de l'intégration des cultures, du bétail et des arbres dans les systèmes de production durable, ainsi qu'une aide pour réduire le fossé entre la production agricole et animale effective et potentielle. En ce qui concerne les pêches et la foresterie, on veillera aussi à introduire de meilleures pratiques et des approches participatives dans la gestion de la production. Ce faisant, on cherchera à encourager une gestion fondée sur l'apprentissage, avec des liens entre les connaissances et les systèmes d'information à tous les niveaux et la création de connaissances sur un mode participatif fondée sur la demande.
Partenariats
71. Les unités techniques et les équipes multidisciplinaires de la FAO auront essentiellement à effectuer la synthèse de l'information et à la transférer, avec une valeur ajoutée évidente, en collaboration avec les instituts universitaires, le GCRAI et les systèmes nationaux de recherche et d'autres organismes de développement. Les ONG sont des partenaires actifs pour ce qui est de tester les approches localement. La FAO cherchera un soutien auprès des sources de financement traditionnelles, ainsi que par le biais de modalités novatrices telles que la coopération Sud-Sud au sein du PSSA.
72. L'accroissement impressionnant de la production alimentaire au cours des dernières décennies tient en grande partie à l'intensification de l'utilisation des ressources naturelles, notamment des terres et des eaux, mais aussi des ressources forestières et halieutiques. A l'avenir, toutefois, ce sont des technologies faisant un usage plus efficace et plus durable des ressources en terre et en eau qui devront assurer l'augmentation régulière de la production alimentaire.
73. S'il est vrai que les technologies d'intensification de la production de l'avenir devront passer le test de la durabilité, la sauvegarde de la viabilité à long terme des systèmes de production alimentaire du monde demeure une question beaucoup plus vaste. Depuis dix ou vingt ans, la communauté internationale prend peu à peu conscience des risques liés à la surexploitation des ressources marines, la destruction massive des forêts, la production croissante de gaz à effet de serre, la destruction de la couche d'ozone, la désertification et la salinisation et l'érosion de la biodiversité. Malgré cela, les incidences de ces processus induits par l'homme sur les approvisionnements alimentaires mondiaux ne sont pas encore bien comprises et seules des mesures limitées sont prises pour les freiner. L'un des principaux défis à relever est par conséquent de s'assurer que des systèmes de suivi appropriés sont en place pour mesurer l'ampleur de la destruction, que des instruments sont mis au point pour induire une utilisation plus responsable des ressources mondiales et que les moyens nécessaires sont mobilisés pour permettre une exploitation viable à long terme des ressources naturelles dont dépendent les approvisionnements alimentaires de l'humanité.
74. La communauté internationale s'est engagée à traiter ces questions dans le cadre d'Action 21, adopté par la CNUED en 1992. Dans le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation, elle a réaffirmé cet engagement, rappelant également un certain nombre d'autres accords et instruments internationaux relatifs à la conservation et à l'utilisation durable des ressources naturelles (ressources en terre et en eau et ressources halieutiques, forestières et génétiques), et elle a demandé aux institutions internationales d'appuyer l'action des gouvernements et de la société civile. La FAO, chargée à cet égard par son Acte constitutif d'"encourager et au besoin recommander toute action de caractère national et international intéressant... la conservation des ressources naturelles et l'adoption de méthodes améliorées de production agricole", ne peut manquer d'accorder une priorité élevée à l'aide à apporter aux Etats Membres pour relever ce défi.
75. Dans les réponses au questionnaire, les deux "domaines de contribution de la FAO" spécifiques proposés ont été vivement approuvés, la plupart des pays considérant que la FAO a un rôle "central" ou "majeur" à jouer dans ces domaines. Seuls quelques pays sont restés réservés. D'après les observations écrites jointes au questionnaire il semble que cette réserve soit due au fait que pour les pays développés la gestion des ressources naturelles est une question nationale pour laquelle ils n'ont pas besoin de l'assistance de la FAO. Compte tenu de ce qui précède, deux objectifs stratégiques sont proposés.
77. A cette fin, il faudra veiller à intégrer les questions de développement rural, de population et d'égalité entre les sexes et à renforcer les connaissances et les systèmes nationaux de recherche et d'informations sur l'agriculture. La stratégie inclura également l'orientation de la gestion des ressources génétiques en fonction des menaces visant la biodiversité et un soutien aux agriculteurs et aux collectivités pour qu'ils puissent identifier et utiliser des méthodes de gestion des terres et des eaux appropriées.
Partenariats
78. Toutes les unités de la FAO s'occupant de la gestion des ressources naturelles chercheront à mettre au point des approches intégrées. Les partenaires extérieurs incluent les institutions financières internationales, le FEM, le PNUD, l'UNESCO, le PNUE, le FNUAP, pour le soutien financier, la diffusion de l'information et des activités conjointes de sensibilisation et d'identification de solutions; le secteur privé et les ONG pour des initiatives spécifiques; les institutions scientifiques et le GCRAI, et plus particulièrement le CCT et les Secrétariats des SNRA.
80. La stratégie impliquerait la fourniture d'une assistance aux pays membres qui le demandent: pour élaborer des politiques intégrées de conservation et de remise en état, notamment pour résoudre les problèmes dans les écosystèmes fragiles; pour améliorer la capacité institutionnelle de planification et d'exécution; et pour intégrer les préoccupations de durabilité dans la recherche agricole nationale, de façon à renforcer les fondements scientifiques des décisions. On veillerait plus particulièrement à faciliter les liaisons intersectorielles entre les ministères concernés et les instituts de recherche avancée, les universités, les ONG, les services de vulgarisation, le secteur privé et les organisations d'agriculteurs.
Partenariats
81. Les contributions internes et les partenariats extérieurs seraient identiques à ceux décrits pour D.1. D'éventuels partenaires supplémentaires possédant une bonne connaissance d'aspects spécifiques - politique ou information - pourraient être recherchés parmi d'autres organisations internationales ou nationales.
82. Ce domaine de travail tire avant tout sa légitimité des Textes fondamentaux et plus particulièrement de l'Article 1 de l'Acte constitutif. En outre, l'adoption du Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation et le fait que le Comité de la sécurité alimentaire mondiale de la FAO ait été chargé d'en suivre l'exécution, confirment la responsabilité de l'Organisation pour ce qui est du suivi mondial et de l'évaluation de tous les aspects de l'alimentation et de l'agriculture et des progrès accomplis sur la voie de la sécurité alimentaire pour tous.
83. L'analyse des forces et des tendances extérieures permet d'identifier un certain nombre d'incidences potentielles pour la FAO. La demande d'informations, qu'il s'agisse des séries technologiques existantes ou de nouveaux éléments de données, devrait continuer à croître et à évoluer, l'accent étant mis sur l'information à l'appui des conseils politiques, de façon que les questions émergentes d'une importance cruciale figurent obligatoirement et de manière visible à l'ordre du jour international. C'est le cas notamment de l'évaluation des ressources naturelles. De même, l'importance croissante des cadres réglementaires entraîne un besoin d'informations accessibles sur les normes à appliquer.
84. L'analyse interne démontre que malgré le succès du projet WAICENT qui a permis de regrouper les données FAO dans une seule banque utilisant des normes communes, l'aptitude de la FAO à protéger la qualité des données statistiques les plus récentes est limitée. Il semble que la qualité des systèmes de collecte de données au niveau national se dégrade et que l'Organisation ne soit pas à même de rectifier la situation. L'analyse interne voit l'information comme l'un des principaux atouts de la FAO: "une source sans équivalent" - mais le risque existe que l'Organisation perde cet atout important si elle ne s'emploie pas avec détermination à en tirer parti et à élargir et à améliorer ses données. En outre, on s'inquiète de ce que l'environnement clos traditionnel qui n'autorise l'introduction dans le système WAICENT et dans les systèmes connexes que d'informations approuvées et générées par la FAO risque d'exclure cette organisation des réseaux d'échange d'informations plus novateurs qui sont déjà en place.
85. Tant l'analyse externe qu'interne notent l'augmentation probable de la demande de produits analytiques de la FAO et l'occasion que cela représente pour l'Organisation de rendre des services dans un domaine qui lui convient tout particulièrement. Un autre domaine, apparenté mais distinct, dans lequel la FAO devrait renforcer son activité, est celui du plaidoyer en faveur de la sécurité alimentaire mondiale et de la réalisation des objectifs du Sommet, la promotion des mesures nécessaires et le suivi des progrès accomplis.
86. Les réponses au questionnaire montrent l'importance que les membres attachent à ces domaines d'activité. Viennent en tête l'analyse et l'évaluation des tendances, que les trois quarts des membres ayant répondu au questionnaire considèrent comme devant bénéficier du rang de priorité le plus élevé, puis la tenue à jour d'un ensemble mondial de données exactes et accessibles, considérée comme pratiquement aussi importante. Le troisième domaine d'activités, concernant la promotion de la sécurité alimentaire au coeur des préoccupations internationales, bénéficie d'un soutien moins uniforme, entre ceux qui estiment qu'il faut lui accorder la priorité la plus élevée et ceux qui considèrent cette activité comme hautement prioritaire, mais à traiter dans la mesure où les ressources le permettent.
87. Le rôle de la FAO comme fournisseur de services dans le domaine des évaluations et des analyses de tendance a été jugé d'une importance capitale pour la communauté internationale par près de 90 pour cent des membres ayant répondu au questionnaire à ce jour, soit le score le plus élevé accordé par les membres parmi toutes les questions qui leur étaient soumises. Bien entendu, les pays recherchant l'assistance de la FAO pour faire ce travail au niveau national sont beaucoup moins nombreux. Le rôle de la FAO dans la tenue à jour d'un ensemble mondial de données exactes et accessibles a également obtenu un score très élevé, les trois quarts des membres ayant répondu en indiquant qu'ils jugeaient cette activité d'une importance capitale, tandis que dans le cas de la promotion de la sécurité alimentaire au rang de préoccupation internationale primordiale, les deux tiers des membres ont considéré que la FAO devait jouer un rôle central. Trois objectifs stratégiques sont proposés.
89. La stratégie inclurait les éléments ci-après:
Partenariats
90. Le projet WAICENT mobilise des contributions de tous les départements techniques, avec un soutien substantiel d'AF et de GI pour l'infrastructure, les communications et le savoir-faire en matière d'information du public, afin d'adapter les systèmes de données de la FAO aux exigences des clients. Les partenariats extérieurs sont très larges: donateurs et institutions financières internationales pour renforcer la collecte de données locales; autres organisations des Nations Unies, GCRAI, ONG et organes régionaux pour les échanges actifs d'informations.
92. Dans ces domaines, l'accent sera mis sur la nécessité d'identifier les questions d'actualité exigeant une action en temps opportun. La diffusion des évaluations de la FAO doit s'appuyer sur une expertise professionnelle afin de sensibiliser la communauté internationale à ces questions et de l'encourager à agir.
Partenariats
93. Cet objectif exige de fortes liaisons internes afin d'obtenir des évaluations et des analyses exhaustives. Les partenariats extérieurs sont nombreux dans la mesure où le travail analytique de la FAO dépend de données ou de contributions émanant des institutions financières internationales, d'autres organisations des Nations Unies ou d'organisations spécialisées et d'institutions universitaires.
95. L'assistance fournie aux pays pour faciliter leur participation aux conférences et sommets mondiaux de suivi s'inscrit dans un cadre à l'échelle du système des Nations Unies, où le rôle principal de la FAO, en collaboration avec le FIDA et le PAM, est de tirer parti de la synergie entre les partenaires des Nations Unies pour le suivi du Sommet mondial de l'alimentation par le biais du réseau du CAC sur le développement rural et la sécurité alimentaire. La stratégie s'appuiera sur ces efforts interconnectés pour sensibiliser tant les gouvernements que la société civile aux questions de sécurité alimentaire en utilisant tous les moyens à la disposition de l'Organisation et en faisant appel aux médias, d'intérêt général ou spécialisés, pour appuyer cet effort. La Journée mondiale de l'alimentation et les Campagnes nationales sur le thème "De la nourriture pour tous" impliquant tous les secteurs de la société civile auront un rôle particulier à jouer.
Partenariats
96. Toutes les unités de la FAO sont mobilisées pour des activités de promotion et à l'appui du Plan d'action du SMA. Les partenariats extérieurs sont les mêmes que ceux établis pour la préparation du Sommet, plus ceux impliqués dans des initiatives récentes tels que le SICIAV et le réseau du CAC.
98. Avec la réduction actuelle des ressources, jointe à la présence de nombreuses organisations s'intéressant à des domaines qui touchent aux secteurs de compétence de la FAO, cette dernière court le risque de ne plus être considérée comme une source privilégiée d'informations, d'avis et d'assistance, et par conséquent de ne pas toujours être perçue comme celle qui fait le plus autorité.
99. Par ailleurs, la FAO est dans une situation privilégiée pour tirer parti de ses atouts: vaste gamme de disciplines réunies sous un même toit, 50 années d'expérience, présence humaine et technique dans de nombreux pays, indépendance reconnue et acceptée de tous et portée mondiale.
100. Il est donc essentiel de choisir les domaines dans lesquels la FAO devrait pouvoir conserver la priorité technique et de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir son rôle de centre d'excellence. En contrepartie, lorsque la FAO n'est pas le chef de file dans un domaine, ses activités doivent être planifiées en fonction des travaux des autres institutions afin d'éviter les chevauchements. Dans les deux cas, il faut renforcer les partenariats et les alliances, basés sur une répartition nette des tâches.
101. L'analyse interne souligne qu'il est nécessaire de tenir le personnel technique informé des faits récents survenus dans leurs disciplines respectives. Elle suggère aussi que l'Organisation devrait centrer davantage son action sur certains domaines prioritaires dans lesquels elle pourrait, avec autorité, prendre l'initiative, proposer une action collective et assumer la direction (mais pas l'exclusivité) de l'exécution de programmes concrets. L'analyse du contexte extérieur fait ressortir de nombreux domaines dans lesquels la FAO doit renforcer sa capacité de faire face à de nouveaux besoins (tels que les biotechnologies).
102. Parmi les critères proposés pour choisir ces domaines, citons la nécessité que les problèmes en jeu entrent dans les attributions et les capacités de la FAO, qu'ils aient des répercussions transfrontières et puissent donner lieu à des accords pour soutenir une action internationale, qu'il y ait une demande évidente et croissante d'activités dans ces domaines et que la FAO ait un net avantage dans ce secteur grâce à son unicité et ses atouts.
Stratégie
103. La stratégie proposée pour améliorer les capacités d'excellence de la FAO consiste à:
104. L'approche interdisciplinaire est une condition indispensable de la réussite et de la durabilité des programmes de développement agricole et rural. En effet, l'examen des activités "réussies" des départements techniques révèle souvent une forte composante interdisciplinaire à laquelle est fréquemment attribuée cette réussite (Agriculture à l'horizon 2010). L'Organisation est donc confrontée à deux questions fondamentales:
105. Cette question doit aussi être envisagée dans le contexte élargi du système des Nations Unies, car la FAO est elle-même un organisme sectoriel qui doit garantir que ses efforts de développement s'insèrent dans l'effort intersectoriel plus vaste des Nations Unies (se reporter à la section sur l'élargissement des partenariats et des alliances).
106. L'analyse interne confirme la nécessité d'améliorer les méthodes de planification du programme étant donné que le travail de l'Organisation nécessite une orientation stratégique plus poussée.
Stratégie
107. La stratégie proposée consisterait à:
108. La FAO est avant tout un membre de la famille des Nations Unies et les partenariats qui découlent de ce statut et qui constituent un avantage comparatif important, doivent être élargis et renforcés. Par ailleurs, l'évolution du contexte mondial oblige à instaurer de nouveaux partenariats ou alliances stratégiques avec des acteurs importants - entités publiques ou non extérieures au système des Nations Unies - pour garantir la complémentarité, éviter la fragmentation, privilégier les questions de politique générale et réduire les coûts.
109. L'analyse du contexte extérieur met en lumière le rôle d'un système des Nations Unies élargi pour aborder avec efficacité les problèmes multi-sectoriels. Les conférences et les sommets mondiaux, y compris le Sommet mondial de l'alimentation, ont eu une incidence notable sur la manière dont les objectifs, les stratégies et les programmes de développement sont définis par la communauté internationale. L'aide accordée par les organisations des Nations Unies aux pays pour traduire en action concrète les engagements, notamment dans le cadre de conventions internationales et du suivi de la CNUED, doit exploiter la masse de connaissances et le potentiel de synergie inhérent au système.
110. La FAO devra garder un rôle volontariste pour assurer une approche cohérente du système des Nations Unies à la mise en application du Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation, poursuivre et renforcer sa contribution au suivi d'autres conférences importantes et participer à d'autres initiatives à l'échelle du système. Il faudra aussi veiller tout particulièrement à renforcer les liens, et le potentiel de synergie, des organisations basées à Rome - FAO, PAM, FIDA et IPGRI.
111. Il faut tenir compte également des changements importants qui sont intervenus, ou interviendront, dans les responsabilités et les rôles respectifs de l'Etat, du marché et de la société civile. La FAO doit instaurer des relations et des partenariats constructifs et efficaces avec des acteurs extérieurs à l'Etat, sur la base des avantages comparatifs de chacun.
112. L'analyse interne note que la FAO possède des dizaines années d'expérience et de mémoire institutionnelle concernant les relations avec les organisations non gouvernementales qui travaillent dans ses domaines de compétence, en particulier les organisations de producteurs ruraux, et des liens étroits avec certains organismes du secteur privé, notamment l'industrie alimentaire. Les organes directeurs ont déjà approuvé la politique de renforcement de la collaboration avec les organisations de la société civile et le secteur privé, mais les modalités de cette collaboration, compte tenu de l'évolution du contexte général, doivent être mieux définies.
Stratégies
113. Les éléments de la stratégie de renforcement des partenariats au sein du système des Nations Unies seront les suivants:
114. La stratégie de renforcement des partenariats avec la société civile et les organisations non gouvernementales comprendra cinq composantes:
115. Pour le secteur privé, la stratégie consistera à:
116. L'analyse interne identifie un certain nombre de domaines où de nouvelles améliorations seraient possible concernant divers aspects du processus de gestion. Des mesures correctives ont déjà été prises mais, pour donner un tableau complet de la situation, cette question est traitée ci-après.
117. La FAO doit fournir des services de manière souple et rentable dans un contexte plus compétitif sans quoi elle sera dépassée par le secteur privé et les fournisseurs de services non gouvernementaux qui n'ont peut-être pas des compétences techniques aussi vastes et approfondies, mais peuvent agir de manière plus rapide et plus souple. Deux domaines clés ont été identifiés: la mise en valeur des ressources humaines et le soutien des systèmes au processus de gestion.
118. Les ressources humaines sont au coeur de tout organisme fournissant des services. Dans le cas de la FAO, elles représentent 84,5 pour cent du budget ordinaire, dont 68,4 pour cent pour le personnel et 16,1 pour cent pour les autres ressources humaines. Le problème essentiel est d'optimiser la planification, le recrutement, la gestion et la mise en valeur de ces ressources, afin d'attirer et de retenir des fonctionnaires ayant les compétences requises pour permettre à la FAO de conserver son rôle de centre d'excellence. Dans les 15 prochaines années on prévoit un renouvellement de 70 pour cent des effectifs, ce qui permettra à l'Organisation d'acquérir ou de renforcer les compétences et les qualifications nécessaires pour relever les défis à venir.
119. De plus, l'analyse interne signale un certain nombre de domaines où des améliorations seraient nécessaires dans l'immédiat, à savoir:
120. Pour chercher des solutions aux problèmes immédiats et jeter les bases qui permettront de régler les questions à long terme, la FAO doit garder présents à l'esprit les principes sur lesquels la Fonction publique internationale a été fondée au moment de la signature de la Charte des Nations Unies. Elle doit en outre continuer à poursuivre une répartition géographique équitable, conformément aux dispositions des Textes fondamentaux. L'élargissement de la collaboration déjà très intense avec les autres organisations appliquant le régime commun des salaires et indemnités des Nations Unies, serait un atout et un soutien précieux, en particulier dans le cadre des mesures relatives aux perspectives de carrière au sein de la Fonction publique internationale.
121. Enfin, elle s'engage, selon les termes de la Déclaration récente du CAC sur l'égalité entre les sexes et l'intégration des femmes aux travaux du système des Nations Unies, à garantir que la culture institutionnelle soit à la fois sensible et réceptive aux problèmes des femmes, et que les politiques du personnel, les budgets des programmes et les allocations de ressources reflètent son engagement en faveur de la parité homme-femme.
122. En ce qui concerne le soutien des systèmes au processus de gestion et son incidence sur la rationalisation des procédures et sur le flux des informations de gestion, l'analyse interne révèle un certain nombre de préoccupations:
123. En revanche, il faut souligner l'autre côté de la médaille qui est l'efficacité du contrôle financier et de la gestion à la FAO. L'analyse interne prend également acte du fait qu'aucune réserve n'a jamais été exprimée sur les comptes de l'Organisation, que la FAO a toujours géré ses ressources dans les limites du budget approuvé et qu'elle n'a jamais été insolvable. Il faudra donc prendre garde, en améliorant l'efficacité et la rationalisation, à ne pas perdre cet atout majeur grandement apprécié des donateurs qui confient leurs ressources à la garde de la FAO.
Stratégie
124. La plupart des éléments de la stratégie ci-dessous sont effectivement en cours d'application.
125. Au titre de la mise en valeur des ressources humaines:
126. En ce qui concerne le soutien des systèmes au processus de gestion, la stratégie vise à développer un système d'information de gestion et des modules en matière de planification, budget, ressources humaines et comptabilité qui répondent au mieux aux besoins de gestion de l'institution tout en permettant de rationaliser les procédures et d'améliorer les informations de gestion.
127. La FAO est entravée dans l'accomplissement de la mission par la restriction des ressources mises à la disposition, au titre du Programme de travail ordinaire et des contributions extrabudgétaires pour l'assistance technique. Il n'est pas facile de prévoir comment évolueront les choses. Y aura-t-il un retour du pendule en faveur des organisations internationales d'aide multilatérale que les gouvernements et le grand public apprécient pour les services uniques qu'ils fournissent?
128. Si les ressources restent stationnaires, l'écart ira croissant entre les espérances placées dans l'institution et la capacité de celle-ci à y répondre.
Stratégie
129. La stratégie proposée consiste à assurer un effet multiplicateur des ressources pour aider la FAO à exécuter les activités prescrites dans son mandat en gérant le programme avec efficacité, en axant ses activités sur les domaines prioritaires qui intéressent les donateurs, en regroupant et en élargissant les sources de financement et en offrant au public et aux gouvernements une image positive de l'action de la FAO.
130. En élaborant la stratégie, on mettra l'accent sur l'accroissement des ressources totales employées pour les programmes adoptés par l'Organisation et pas nécessairement sur le montant des ressources gérées par la FAO. A cet égard, un aspect essentiel sera la mobilisation de ressources internes et externes pour le secteur agricole et rural, et en particulier la préparation de programmes et de projets d'investissement associant toutes les parties prenantes aux niveaux national et international, afin d'assurer un suivi approprié, tant par l'engagement local que par les financements provenant des principaux donateurs d'aide multilatérale.
Conception, efficience et efficacité du programme
131. En ce qui concerne le Programme de travail ordinaire, l'approche consiste à améliorer la gestion du programme pour que les gouvernements soient assurés de la validité des activités et des priorités de la FAO (se reporter à la section sur le renforcement de l'approche interdisciplinaire).
132. Pour ce qui est des programmes d'investissement et d'assistance technique, l'accent sera mis sur la formulation, l'efficacité et la rapidité, selon les modalités suivantes:
Ciblage des programmes
133. En ce qui concerne le Programme ordinaire, le ciblage est assuré par le processus stratégique et la planification à moyen terme. Toutefois, pour accroître le niveau total des ressources disponibles pour assurer les fonctions normatives prévues dans le mandat de la FAO, les donateurs doivent être encouragés à appuyer les activités du Programme ordinaire mais sans interférences dans les réalisations normatives finales.
134. Pour le programme de terrain, les priorités doivent être tout d'abord de soutenir les programmes pilotes de la FAO visant à éprouver les hypothèses normatives de la FAO et deuxièmement de formuler de bons programmes et projets. Afin d'assurer un effet local maximal aux activités de terrain de la FAO, ainsi qu'à une grande partie de son travail normatif, il faut continuer à soutenir son importante fonction de préparation et de promotion des investissements. L'effort portera sur la mobilisation de fonds multilatéraux de sources officielles comme les IFI pour le développement agricole et rural, en particulier à l'appui de la sécurité alimentaire, mais aussi sur le flux des fonds publics nationaux, ainsi que sur les crédits et l'épargne privés nationaux et internationaux qui doivent être dirigés vers l'investissement dans le secteur rural. Parmi les organisations du système des Nations Unies, la FAO est la seule qui possède un mécanisme de suivi des investissements ayant fait ses preuves. Il doit être pleinement exploité pour donner la plus large incidence possible aux travaux de l'Organisation dans les pays membres en développement.
Regroupement et expansion des sources de financement
135. Outre les différents moyens qu'elle déploie actuellement pour atteindre les donateurs traditionnels, la FAO devra:
Perception de l'action de la FAO
136. Bien que des pressions s'exercent en faveur d'une réduction de la part des ressources limitées qui est consacrée aux activités d'information et de communication, il semble nécessaire que la stratégie visant à assurer l'effet multiplicateur des ressources comprenne des investissements destinés à sensibiliser l'opinion publique. La FAO ne peut plus compter sur l'influence de quelques personnes bien informées pour "vendre" à l'extérieur la valeur ajoutée de l'Organisation. Les médias mettent de plus en plus en question les organisations des Nations Unies et il semble qu'il y ait bien peu de groupements politiques prêts à les défendre.
137. On propose ce qui suit:
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