Introducción y cuadro panorámico
Objetivo y alcance
Los recursos hídricos mundiales
El sector hídrico y la política sobre recursos naturales
Es difícil establecer generalizaciones acerca del agua. Aunque se puede afirmar que el agua es uno de los recursos más abundantes de la Tierra, se sabe que la proporción disponible con seguridad para el consumo humano no llega al 1 por ciento del total. El agua es un líquido, en su mayor parte, pero también puede ser un sólido o un vapor. El agua potable es sin duda indispensable para la supervivencia humana, pero las enfermedades de origen hídrico constituyen la amenaza más frecuente para la salud en el mundo en desarrollo, y se estima que cada día cobran alrededor de 25 000 vidas humanas1.
1 PNUMA. 1991. Freshwater pollution. UNEP/GEMS Environmental Library, N° 6. Nairobi.Sin embargo, hay algo que puede afirmarse sin reservas: la existencia humana depende del agua. Tanto la geosfera como la atmósfera y la biosfera están ligadas a ella. El agua interactúa con la energía solar para determinar el clima, y transforma y transporta las sustancias físicas y químicas necesarias para toda forma de vida en la Tierra.
En los últimos años, los problemas del agua han sido objeto de una preocupación y un debate crecientes en el plano internacional. Del 26 al 31 de enero de 1992 tuvo lugar en Dublín (Irlanda) la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (ICWE), patrocinada por el sistema de las Naciones Unidas. Dicha Conferencia destacó la necesidad de métodos innovadores para evaluar, desarrollar y manejar los recursos de agua dulce, y ofreció asesoramiento normativo para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992. La CNUMAD, a su vez, puso de relieve la necesidad de reformar los sectores de los recursos hídricos en todo el mundo.
En 1993 el Banco Mundial publicó un exhaustivo documento de política en el que se definían sus nuevos objetivos en el sector de los recursos hídricos. La FAO, por su parte, ha establecido recientemente un Programa de Acción Internacional sobre el Agua y el Desarrollo Agrícola Sostenible (PAI-ADAS). De la misma manera, el PNUD, la OMS, el UNICEF, la OMM, la Unesco y el PNUMA están coordinando programas especiales relacionados con los recursos de aguas, o participando en ellos.
También otras organizaciones internacionales, nacionales o locales están ocupándose más activamente de los problemas hídricos. La reunión celebrada en Montreal en 1990 con el nombre de «NGOs Working Together» centró su atención en el abastecimiento de agua potable y el saneamiento. El Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional, el Ministerio de Cooperación y Desarrollo de Francia, la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), la Administración del Reino Unido para el Desarrollo de Ultramar y la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) de los Estados Unidos han formulado en los últimos tiempos estrategias para la asistencia exterior en materia de recursos hídricos.
El principal mensaje emanado de todas estas iniciativas es que el agua es un recurso cada vez más escaso y valioso. Lo más preocupante es que aún no se acepta que las reservas de agua no son infinitas. No cabe duda de que la creciente escasez y el mal aprovechamiento del agua dulce constituyen una grave amenaza para el desarrollo sostenible.
La competencia entre la agricultura, la industria y las ciudades por los limitados suministros de agua ya está restringiendo las actividades de desarrollo en muchos países. A medida que las poblaciones se expandan y las economías crezcan, la competencia por este escaso recurso se intensificará, y con ella, también los conflictos entre los usuarios del agua.
Pese a la escasez de agua, su utilización errónea es un fenómeno generalizado. Las pequeñas comunidades y las grandes urbes, los agricultores y las industrias, los países en desarrollo y las economías industrializadas, todos están manejando mal los recursos hídricos. La calidad del agua de superficie se está deteriorando en las principales cuencas a causa de los residuos urbanos e industriales. Las aguas freáticas se contaminan desde la superficie y se deterioran irreversiblemente con la intrusión de agua salada. Los acuíferos sobreexplotados están perdiendo su capacidad de contener agua, y las tierras se están hundiendo. Las ciudades no son capaces de atender debidamente las necesidades de agua potable y saneamiento. El anegamiento y la salinización están reduciendo la productividad de las tierras regadas. Y con la merma de los caudales están disminuyendo asimismo la generación de energía hidroeléctrica, la asimilación de la contaminación y los hábitats de los peces y de la flora y fauna silvestres.
A primera vista, la mayoría de estos problemas hídricos no parecen estar directamente relacionados con el sector agrícola. Sin embargo, este sector es, con mucho, el que absorbe la mayor cantidad de agua a nivel mundial. Más de las dos terceras partes del agua extraída de los ríos, lagos y acuíferos del mundo se utilizan para el riego. Ante el aumento de la competencia, los conflictos, la escasez, el desperdicio, la utilización excesiva y la degradación de los recursos hídricos, los responsables de las políticas están volviendo cada vez más la vista hacia la agricultura como la válvula de seguridad del sistema.
La agricultura no sólo es el sector que consume más agua en el mundo en términos de volumen; también representa, en comparación con los otros, un uso de bajo valor, poco eficiente y muy subvencionado. Estos factores están forzando a los gobiernos y a los donantes a reconsiderar las repercusiones económicas, sociales y ambientales de los grandes proyectos de riego financiados y administrados por el sector público. En el pasado, el gasto interno en riego era la principal partida de los presupuestos agrícolas en países de todo el mundo. Por ejemplo, desde 1940 México ha destinado el 80 por ciento de su gasto público en la agricultura a proyectos de riego. En China, Indonesia y el Pakistán, el riego ha absorbido más de la mitad de la inversión agrícola. En la India, se ha consagrado a él alrededor del 30 por ciento de la inversión pública total2.
2 R. Bhatia y M. Falkenmark. 1992. Water resource policies and the urban poor: innovative approaches and policy imperatives. Documento de referencia de la ICWE, Dublín, Irlanda.Una parte importante de la asistencia internacional para el desarrollo se ha destinado a establecer sistemas de riego. En los años ochenta, el riego acaparó casi el 30 por ciento de los préstamos agrícolas del Banco Mundial. Y los organismos de ayuda le consagraron, en total, más de 2 000 millones de dólares al año durante el decenio pasado.
Una vez establecidos, los proyectos de riego se convierten en una de las actividades económicas más subvencionadas del mundo. A mediados de los años ochenta, Repetto3 estimó que las subvenciones medias al riego en seis países asiáticos cubrían el 90 por ciento de los costos totales de funcionamiento y mantenimiento. Los estudios de casos revelan que, por término medio, los derechos que se pagan por el riego representan menos del 8 por ciento del valor de los beneficios que esta actividad aporta.
3 R. Repetto. 1986. Skimming the water: rent-seeking and the performance of public irrigation systems. Research Report No. 4. Washington, D.C., Instituto Mundial sobre Recursos.No obstante las ingentes inversiones y subvenciones, los indicadores de los resultados del riego no alcanzan los niveles esperados en cuanto al aumento del rendimiento, la superficie regada y la eficiencia técnica en el aprovechamiento del agua. En algunos casos se desperdicia hasta el 60 por ciento del agua captada o bombeada para el riego4. Aunque ciertas pérdidas son inevitables, con frecuencia el agua en exceso se vuelve a filtrar en el terreno, provocando anegamiento y salinidad. Una cuarta parte de todas las tierras regadas de los países en desarrollo está afectada por grados variables de salinización5. Además, el agua estancada y el drenaje insuficiente del riego elevan la incidencia de las enfermedades de origen hídrico, causando sufrimiento humano y mayores gastos en salud.
4 FAO. 1990. Programa de Acción Internacional sobre el Agua y el Desarrollo Agrícola Sostenible. Roma.Hoy día, la agricultura no está, en muchos casos, en condiciones de competir económicamente por el agua escasa. Las ciudades y las industrias pueden pagar más por el agua, y su tasa de rentabilidad económica por unidad de agua es más alta que la del sector agrícola. (Para los economistas, el agua fluye cuesta arriba, hacia el dinero.) Por primera vez en la historia de muchos países, la agricultura se está viendo obligada a ceder agua en favor de usos más valiosos en las ciudades e industrias. En algunas zonas, quienes riegan deben ahora pagar por el agua que reciben, incluido el costo total de su suministro. En otras partes, la nueva reglamentación exige que los agricultores paguen cuando contaminan ríos, lagos y acuíferos.5 Ibid.
Lo curioso es que se prevé que en el futuro la agricultura de regadío producirá mucho más, consumiendo menos agua que ahora. Hoy día, esta actividad proporciona empleo, alimento e ingresos a unos 2 400 mil Iones de personas (alrededor del 55 por ciento de la producción total de trigo y arroz es de regadío). Se estima que en los próximos 30 años el 80 por ciento de los suministros adicionales que se requerirán para alimentar a la población mundial procederá de cultivos de regadío6.
6 Instituto Internacional de Ordenación del Riego. 1992. Developing environmentally sound and lasting improvements in irrigation management: the role of international research. Colombo, Sri Lanka.Esta perspectiva plantea grandes dificultades a los responsables de las políticas agrícolas y a los agricultores. En todo el mundo, el Estado es el principal responsable de garantizar la seguridad alimentaria, y puesto que la producción de alimentos depende cada vez más del riego, la seguridad alimentaria está estrechamente ligada a la seguridad hídrica. Entre el 30 y el 40 por ciento de los alimentos del mundo procede del 16 por ciento regado del total de tierras cultivadas; alrededor de una quinta parte del valor total de la producción íctica proviene de la acuicultura de agua dulce; y las necesidades actuales de agua potable para el ganado ascienden en total a 60 000 millones de litros diarios (los pronósticos indican un aumento de 400 millones de litros por año). En el próximo siglo, la seguridad alimentaria estará íntimamente vinculada a los rendimientos del riego.
El riego puede contribuir a aumentar el atractivo como propuesta de inversión de las innovaciones que elevan el rendimiento, pero no garantiza los aumentos del rendimiento agrícola. Muchos proyectos de riego han dado resultados decepcionantes debido a su concepción equivocada, a una construcción y ejecución insuficientes o a una gestión ineficaz. El mediocre desempeño del sector del riego está agravando asimismo muchos problemas socioeconómicos y ambientales; sin embargo, estos problemas no son ni inherentes a la tecnología ni inevitables, como algunos sostienen.
Los proyectos de riego pueden contribuir mucho a elevar los ingresos y la producción agrícola, en comparación con la agricultura de secano. Además, el riego ofrece más seguridad, y permite ampliar y diversificar más las pautas de cultivo, y también producir cultivos de mayor valor. La contribución del riego a la seguridad alimentaria en China, Egipto, la India, Marruecos y el Pakistán es ampliamente reconocida. Por ejemplo, en la India el 55 por ciento de la producción agrícola procede de tierras de regadío. Además, los ingresos agrícolas medios han crecido entre un 80 y un 100 por ciento gracias al riego, y los rendimientos se han duplicado con respecto a los que se alcanzaban antes con la agricultura de secano; los días de trabajo adicionales utilizados por hectárea han aumentado entre un 50 y un 100 por ciento. En México, la mitad del valor de la producción agrícola y las dos terceras partes del de las exportaciones agrícolas procede del tercio de las tierras de labranza que recibe riego.
El riego es un componente fundamental del conjunto de medidas técnicas necesarias para elevar la productividad. En el futuro, cuando las tierras de cultivo requieran altos niveles de insumos caros para mantener los aumentos del rendimiento, la seguridad y eficiencia de la producción de regadío se volverán aún más importantes para la agricultura mundial. El agua ya no será abundante y barata. Será escasa, cara de obtener y de mantener, y valiosa. La perspectiva del alto costo del agua puede parecer, en un principio, uno más de los problemas que se perfilan para las economías de bajos ingresos. Sin embargo, el alto costo será un incentivo para que el agua se aproveche de manera más eficiente. El factor que más limita la adopción de la tecnología de riego y drenaje de valor comprobado es el bajo costo del agua. Además, si los agricultores tienen oportunidad de destinar el agua a usos de mayor valor y de obtener beneficios, tanto los gobiernos como ellos mismos invertirán en el riego.
Este dilema que plantea el agua -cómo producir más de manera sostenible y con menos agua- pone de relieve la necesidad de establecer mecanismos de regulación de la demanda para reasignar los suministros disponibles, fomentar el aprovechamiento más eficiente y promover el acceso más equitativo. Los encargados de la formulación de políticas habrán de establecer una estructura de incentivos, normas, licencias, restricciones y multas que ayuden a orientar, influenciar y coordinar las formas en que las personas utilizan el agua, promoviendo, al mismo tiempo, las innovaciones en las tecnologías economizadoras de agua.
Hasta hace poco, las prácticas de ordenación de los recursos hídricos estaban dominadas por los criterios de la oferta. El agua se manejaba físicamente con medios técnicos y de ingeniería que la captaban, almacenaban, transportaban y trataban. Sin embargo, la era en que la creciente demanda se satisfacía explotando nuevas fuentes de suministro está llegando a su fin. En la economía hídrica de nuestros días, la ordenación de los recursos no está apuntando ya a captar más agua, sino más bien a formular criterios centrados en la demanda y en los usuarios, que modifiquen los comportamientos.
Este capítulo especial está destinado principalmente a los responsables de las políticas agrícolas, administradores de recursos hídricos, investigadores, estudiantes, planificadores del desarrollo y donantes de proyectos agrícolas. Sus propósitos son ayudar a reflexionar sobre la forma en que hoy en día se manejan los recursos hídricos; aportar una contribución al debate sobre el aprovechamiento sostenible del agua; y estimular la reflexión, la investigación y el cambio. Las decisiones que en este decenio se tomen con respecto a la utilización del agua repercutirán en los suministros futuros.
En la primera sección se presenta un cuadro panorámico de los recursos hídricos del mundo y se examinan brevemente sus aspectos principales: la escasez, la calidad y la relación con la salud.
En la segunda sección se hace hincapié en la necesidad de integrar el sector hídrico en la economía nacional y se analizan los aspectos físicos, económicos y sociales del agua. Luego se ofrece una base conceptual para comprender las circunstancias que intervienen en el éxito o el fracaso de las políticas de recursos hídricos, y se evalúan los enfoques alternativos al manejo público de las aguas.
En la tercera sección se examina la aplicación del análisis de políticas a la planificación de los recursos hídricos, con inclusión de consideraciones sobre la oferta (físicas e hidrológicas) y sobre la demanda. Además se analizan las diversas opciones normativas para los aspectos de política apremiantes relativos al agua freática y de superficie.
La cuarta sección versa sobre tres aspectos de política de la agricultura de regadío: la merma del crecimiento y las tendencias de la inversión; las dificultades que plantea la degradación del medio ambiente provocada por el riego; y los esfuerzos encaminados a reformar los sistemas de gestión y administración.
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RECUADRO 8 El agua circula continuamente por el planeta. El ciclo hidrológico no tiene principio ni fin, pero se puede describir a partir del agua de los océanos, que cubre alrededor de las dos terceras partes de la Tierra. La radiación del sol y la energía eólica, que indirectamente también deriva de la energía solar, provocan la evaporación del agua, que se eleva en forma de vapor y constituye las nubes. Si las condiciones son adecuadas, éstas, a su vez, se condensan y vuelven a caer sobre la tierra en forma de lluvia, granizo o nieve. Una parte de esta precipitación se evapora del follaje y del suelo, otra discurre sobre la superficie y forma las corrientes de agua, y otra aun se filtra en el suelo, donde puede ser aprovechada por las plantas y volver a la atmósfera por medio de la transpiración o regresar a la superficie por la capilaridad del suelo. Una parte de la humedad del suelo se evapora, en tanto que otra cala hasta más abajo de la zona de las raíces y va a engrosar los depósitos de aguas freáticas. Estas aguas subterráneas se filtran a través de los poros del suelo y de las rocas, pudiendo reaparecer en la superficie a bajas altitudes en forma de manantiales o llegar por percolación a los torrentes y ríos, para terminar así reincorporándose a los océanos. Por último, una parte de estas aguas permanece en los depósitos subterráneos o acuíferos, y puede ser extraída mediante un pozo entubado mecánico o un pozo abierto. El ciclo hidrológico ilustrado en la figura es el
sistema por el cual el agua circula desde los océanos hacia la
atmósfera, y de vuelta a los océanos por la superficie y por
debajo de la tierra. El agua dulce disponible es una forma escasa de agua, ya
que el 99 por ciento del total es agua salada (el 97 por ciento de toda el agua
se halla en los océanos) o congelada (el 2 por ciento está en los
casquetes polares y los glaciares). Del agua restante (el 1 por ciento), la
mayor parte es subterránea, con minúsculas proporciones en los
lagos de agua dulce, la humedad del suelo, los ríos y los sistemas
biológicos. |
La escasez de agua
La utilización mundial de agua
El agua y la salud
El agua como recurso estratégico
Cada día, el ciclo hidrológico renueva los recursos mundiales de agua dulce por medio de la evaporación y la precipitación (Recuadro 8). La pluviosidad mundial anual sobre la superficie terrestre es de 110 000 km3, pero alrededor de 70 000 km3 se evaporan antes de llegar al mar. Los restantes 40 000 km3 están potencialmente disponibles para su aprovechamiento humano. El consumo mundial de agua dulce se cifra actualmente en 4 000 km3, o sea, tan sólo el 10 por ciento del suministro renovable anual.
Estas cifras parecen indicar una abundante disponibilidad de agua para el consumo humano; sin embargo, un examen más detenido revela una situación más complicada. Los 40 000 km3 de agua disponibles están distribuidos de manera muy desigual, y las dos terceras partes de ellos se pierden en anegamientos. Esto deja un saldo de unos 14 000 km3 como suministro relativamente estable. De esta cantidad disponible, una buena parte ha de ser dejada seguir su curso natural a fin de salvaguardar los pantanos, los deltas, los lagos y los ríos7. Por ejemplo, actualmente se necesitan 6 000 km3 de agua para diluir y transportar las aguas residuales, estimadas en 450 km3, que cada año afluyen a los ríos de todo el mundo8. Y a menos que se hagan inversiones sustanciales en el tratamiento de aguas residuales y se adopte una reglamentación más eficaz, la cantidad de agua requerida para diluir y transportar los desechos líquidos irá en aumento.
7 S. Postel. 1992. Last oasis: facing water scarcity. Nueva York, Norton.Las precipitaciones, las extracciones y la disponibilidad de agua varían considerablemente en el mundo. El Cuadro 6 presenta las variaciones regionales de la disponibilidad de agua por habitante desde 1950, junto con pronósticos para el año 2000. La disponibilidad por persona más alta corresponde a América Latina, y la más baja a Africa del Norte y el Cercano Oriente, mientras que las cifras de extracción más altas se registran en América del Norte y las más bajas en Africa. En Europa y América del Norte la disponibilidad de agua por persona no debería variar mucho para el año 2000, en tanto que los asiáticos, africanos y latinoamericanos experimentarán una disminución del agua disponible por habitante, ya que sus poblaciones siguen creciendo.8 Véase la nota 1.
En la actualidad, Asia consume más de la mitad del total de agua del mundo. La Figura 11 ilustra el consumo regional de agua durante el presente siglo. Los pronósticos para el año 2000 indican que Asia absorberá el 60 por ciento del total mundial, seguida de América del Norte con un 15 por ciento, Europa con un 13 por ciento y Africa con menos del 7 por ciento. La parte correspondiente a América Latina se pronostica en menos del 5 por ciento, pese a que la cifra de esta región se ha casi cuadruplicado desde 1950.
Las actividades humanas generan escasez de agua de tres maneras: por el crecimiento de la población, por la utilización errónea del agua y por la falta de equidad en el acceso a ella9. El crecimiento de la población contribuye a la escasez de agua simplemente porque el suministro de agua disponible debe repartirse entre un número cada vez mayor de personas. Cada país tiene una cantidad más o menos fija de recursos hídricos internos, que se definen como el caudal medio anual de los ríos y acuíferos generado por la precipitación. Con el tiempo, esta reserva interna renovable va dividiéndose entre un número cada vez mayor de personas, hasta que sobreviene la escasez de agua.
9 T.F. Homer-Dixon, J.H. Boutwell y G.W. Rathjens. 1993. Environmental change and violent conflict. Sci. Am. (febrero).CUADRO 6
|
Región |
1950 |
1960 |
1970 |
1980 |
2000 |
|
(miles de m3) |
|||||
|
Africa |
20,6 |
16,5 |
12,7 |
9,4 |
5,1 |
|
Asia |
9,6 |
7,9 |
6,1 |
5,1 |
3,3 |
|
América Latina |
105,0 |
80,2 |
61,7 |
48,8 |
28,3 |
|
Europa |
5,9 |
5,4 |
4,9 |
4,4 |
4,1 |
|
América del Norte |
37,2 |
30,2 |
25,2 |
21,3 |
17,5 |
Fuente: N.B. Ayibotele. 1992. The world's water: assessing the resource. Documento de fondo de la ICWE, Dublín, Irlanda.Cuando la cifra anual de los recursos internos renovables de agua es inferior a 1 000 m3 por persona, se considera que la disponibilidad de agua es una limitación importante al desarrollo socioeconómico y a la protección del medio ambiente. En el Cuadro 7 se enumeran los países en que esta cifra habrá descendido por debajo de 1 000 m3 al final del presente decenio. La mayoría de los países con problemas de escasez crónica de agua se hallan en Africa del Norte, el Cercano Oriente y el Africa al sur del Sahara. Los países con menos de 2 000 m3 por persona se encuentran en una preocupante situación de escasez marginal de agua, y enfrentan grandes problemas en los años de sequía. Al final del decenio de 1990 la disponibilidad de agua habrá descendido por debajo de 2 000 m3 por persona en más de 40 países.
En muchos países, aunque la escasez no constituye un problema importante a nivel nacional, la grave falta de agua está causando dificultades en algunas regiones y cuencas hidrográficas, por ejemplo el norte de China, la India occidental y meridional y partes de Marruecos.
Los seres humanos provocan escasez de agua también al contaminar y sobreexplotar los suministros existentes. En el Recuadro 9 se describen algunos de los más apremiantes problemas de contaminación de las aguas. Esta clase de escasez puede considerarse como el consumo del «capital» del recurso. Por ejemplo, un acuífero representa el capital del recurso, y proporciona generalmente una fuente de agua renovable (o «ingreso») que puede aprovecharse para el consumo humano. La explotación sostenible del acuífero deja el capital intacto, de manera que las futuras generaciones puedan seguir utilizando la parte renovable o ingreso. En cambio, si el bombeo es superior a la recarga, el acuífero se agota y por consiguiente el capital se consume.
La utilización excesiva de las aguas freáticas ya es un problema importante en China, la India, Indonesia, México, el Cercano Oriente, Africa del Norte, Tailandia, el oeste de los Estados Unidos y muchos países insulares afectados por la intrusión de agua del mar. El bombeo en exceso de los acuíferos no sólo reduce las fuentes de agua hasta el punto que ya no es posible abastecerse de ellas, sino que también puede causar el asentamiento o descenso de las tierras situadas sobre el acuífero, lo que en casos extremos provoca un daño estructural general izado. Bangkok y México, D.F., son conocidos ejemplos de este fenómeno.
CUADRO 7
Países en los que se pronostica escasez de recursos
hídricos en el año 2000
|
País1 |
Población en el año 2000 |
Disponibilidad de agua |
|
|
Recursos internos renovables |
Recursos de aguas2 |
||
|
|
(millones de habitantes) |
(m3 por persona) |
|
|
Egipto |
62,4 |
29 |
934 |
|
Arabia Saudita |
21,3 |
103 |
103 |
|
Jamahiriya Arabe Libia |
6,5 |
108 |
108 |
|
Emiratos Arabes Unidos |
2,0 |
152 |
152 |
|
Jordania |
4,6 |
153 |
240 |
|
Mauritania |
2,6 |
154 |
2843 |
|
Yemen |
16,2 |
155 |
155 |
|
Israel |
6,4 |
260 |
335 |
|
Túnez |
9,8 |
384 |
445 |
|
República Arabe Siria |
17,7 |
430 |
2008 |
|
Kenya |
34,0 |
436 |
436 |
|
Burundi |
7,4 |
487 |
487 |
|
Argelia |
33,1 |
570 |
576 |
|
Hungría |
10,1 |
591 |
11 326 |
|
Rwanda |
10,4 |
604 |
604 |
|
Botswana |
1,6 |
622 |
11 187 |
|
Malawi |
11,8 |
760 |
760 |
|
Omán |
2,3 |
880 |
880 |
|
Sudán |
33,1 |
905 |
3923 |
|
Marruecos |
31,8 |
943 |
943 |
|
Somalia |
10,6 |
1 086 |
1 086 |
1 La categoría de las naciones con escasez de agua comprende también varios otros países con poblaciones más pequeñas, como Barbados, Cabo Verde, Djibouti, Malta, Qatar y Singapur,Por último, un cambio en las pautas de acceso o distribución puede concentrar los recursos hídricos en manos de un grupo y someter a los demás a una extrema escasez. En muchas ciudades del mundo en desarrollo, grandes cantidades de personas se ven obligadas a recurrir a los vendedores de agua, pagando hasta cien veces el valor de la tarifa fijada por la empresa de servicios públicos (Cuadro 9).2 Incluidos los caudales procedentes de otros países.
Fuente: Cálculos de la FAO basados en datos del Banco Mundial y del Instituto Mundial sobre Recursos.
CUADRO 8
Relación entre los precios cobrados por los
vendedores y por las empresas de servicios públicos en algunas
ciudades
|
País |
Ciudad |
Razón |
|
Bangladesh |
Dhaka |
12-25 |
|
Colombia |
Cali |
10 |
|
Côte d'Ivoire |
Abidjan |
5 |
|
Ecuador |
Guayaquil |
20 |
|
Haití |
Puerto Príncipe |
17-100 |
|
Honduras |
Tegucigalpa |
16-34 |
|
Indonesia |
Yakarta |
4-60 |
|
Surabaya |
20-60 |
|
|
Kenya |
Nairobi |
7-11 |
|
Mauritania |
Nuakchot |
100 |
|
Nigeria |
Lagos |
4-10 |
|
Onitsha |
6-38 |
|
|
Pakistán |
Karachi |
28-83 |
|
Perú |
Lima |
17 |
|
Togo |
Lomé |
7-10 |
|
Turquía |
Estambul |
10 |
|
Uganda |
Kampala |
4-9 |
Fuente: R. Bathia y M. Falkenmark. 1992. Water resource policies and the urban poor: innovative approaches and policy imperatives. Documento de referencia de la ICWE, Dublín, Irlanda.Numerosos estudios de los últimos tiempos demuestran que los pobres de las zonas urbanas pagan precios mucho más altos por el agua -desembolsando para ello una proporción mucho mayor de sus ingresos- que las familias que tienen acceso a un sistema de abastecimiento municipal10. Las familias más pobres de algunas grandes ciudades gastan hasta el 20 por ciento de sus ingresos en agua. Como el costo es tan alto, estas familias utilizan poca agua para el lavado y la higiene personal, lo que origina graves problemas de salud.
10 Véase la nota 2.Figura 11: CONSUMO DE AGUA POR REGIONES, 1900-2000
Figura 12: UTILIZACION MUNDIAL DE AGUA POR SECTORES
Fuente: I.A. Shiklomanov. 1990. Global water resources.
Nat. Resour., 26: 34-43Nota: Por utilización de los embalses se entiende la evaporación en ellos.
En las civilizaciones primitivas de Asia, Africa y América Latina tuvieron lugar los primeros esfuerzos cooperativos para desarrollar la agricultura de regadío en los valles de los ríos. Gracias a las técnicas de riego, estas sociedades llegaron a controlar y manipular las fuentes naturales de agua para mejorar la producción agrícola, consiguiendo asegurarse, en muchos casos, un suministro abundante de alimentos. Así nacieron las primeras aldeas agrícolas estables, la división del trabajo y los excedentes económicos.
Aún se discute si la tecnología del riego facilitó el control político y el desarrollo del estado, o si fue el desarrollo político el que condujo al progreso de la tecnología. Sin embargo, nadie pone en duda la existencia de un nexo entre el desarrollo y el control sobre el uso del agua. En el mundo actual, la agricultura sigue consumiendo la mayor parte del agua. A nivel mundial, absorbe alrededor del 70 por ciento de la extracción total de agua. El restante 30 por ciento corresponde a los usos domésticos e industriales11.
11 Los usos domésticos comprenden los suministros de agua potable, el consumo en casas particulares y establecimientos comerciales, los servicios públicos y los suministros municipales.Los usos del agua varían mucho según el acceso, la cantidad, la calidad y las condiciones socioeconómicas. El Cuadro 9 muestra que el consumo agrícola de agua es mayor, como proporción de la utilización total, en los países de bajos ingresos (el 91 por ciento) que en el grupo de altos ingresos (el 39 por ciento). Sin embargo, si se calcula por habitante, los países de altos ingresos utilizan más agua para fines agrícolas que los de ingresos bajos.
CUADRO 9
Utilización sectorial de agua por grupos de
ingresos
|
Grupo de ingresos |
Utilización anual por persona |
Utilización por sectores |
||
|
Agric. |
Ind. |
Dom. |
||
|
|
(m3) |
(%) |
||
|
Bajos ingresos |
386 |
91 |
5 |
4 |
|
Ingresos medianos |
453 |
69 |
18 |
13 |
|
Altos ingresos |
1 167 |
39 |
47 |
14 |
Fuente: Banco Mundial. 1992. Informe sobre el desarrollo mundial 1992, basado en datos del Instituto Mundial sobre Recursos.La Figura 12 presenta las tendencias registradas en la utilización mundial de agua a partir de 1950. En total, el consumo mundial de agua se ha casi decuplicado en un siglo. La proporción correspondiente a la agricultura, que ascendía al 90 por ciento en el año 1900, habrá disminuido, según las estimaciones, a un 62 por ciento para el año 2000. Durante el mismo período, el consumo industrial habrá crecido de un 6 a un 25 por ciento, y el urbano del 2 a casi el 9 por ciento. En el año 2000 se estará utilizando alrededor del 35 por ciento de los suministros de agua disponibles, en comparación con menos del 5 por ciento a principios de siglo.
Los requisitos de cantidad y calidad del agua también difieren mucho según el tipo de uso. Las necesidades netas de la agricultura son especialmente grandes en relación con las de otros sectores. Por ejemplo, 15 000 m3 de agua bastan normalmente para regar 1 hectárea de arroz. Esta misma cantidad permite cubrir las necesidades de 100 nómadas y 450 cabezas de ganado durante tres años; o de 100 hogares rurales conectados a un sistema de distribución durante cuatro años; o de 100 familias urbanas durante dos años; o de 100 huéspedes de un hotel de lujo por 55 días12.
12 I. Carruthers y C. Clark. 1983. The economics of irrigation. Liverpool, Liverpool University Press.
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RECUADRO 9 La calidad del agua de diferentes procedencias es muy variable. La precipitación absorbe gases de la atmósfera y elimina partículas del aire. Cuando llega al suelo puede convertirse en escorrentía superficial o penetrar en el suelo. El agua de superficie fluye por canales cada vez más grandes hacia estanques, lagos y ríos, hasta que una parte llega al mar. En su curso, el agua de superficie recoge partículas orgánicas y minerales, bacterias y otros microorganismos, así como sales y otras sustancias solubles. El agua de los lagos y pantanos a veces adquiere olores, sabores y colores debido a la presencia de algas y otros organismos y a la descomposición de la vegetación. Desde tiempos inmemoriales, los metales pesados de la minería y los agentes patógenos de las ciudades han causado una contaminación grave, aunque localizada. Desde la revolución industrial, los problemas de contaminación del agua han adquirido dimensiones primero regionales, luego continentales y por último mundiales. Mucha agua se contamina en los usos industriales, agrícolas o domésticos. La minería es la principal causa de contaminación con metales, y otras industrias contribuyen a la acidificación. La intensificación de las actividades agrícolas ha provocado la contaminación de las aguas subterráneas con fertilizantes y otros productos químicos. Además, los proyectos de riego originan, con frecuencia, un rápido aumento de los niveles freáticos, lo que da lugar al anegamiento y la salinización del suelo. Desde 1977, el Sistema mundial de vigilancia del medio ambiente (SIMUVIMA) del PNUMA y la OMS está colaborando con la Unesco y la OMM para establecer una red mundial de vigilancia de la calidad del agua. Mediante el seguimiento de más de 50 variables, se obtiene información sobre la idoneidad del agua para el consumo humano y para el uso agrícola, comercial e industrial. Estudios recientes han indicado que los principales contaminantes del agua son los residuos líquidos, los nutrientes, los metales tóxicos y los productos químicos industriales y agrícolas. Algunas de las conclusiones que se pueden sacar de la evaluación del SIMUVIMA son las siguientes: la naturaleza y el grado de la contaminación del agua dulce dependen en gran medida del desarrollo socioeconómico; los contaminantes más comunes del agua son las materias orgánicas de las aguas servidas domésticas, los desechos municipales y los efluentes agroindustriales; y los altos niveles de nitrato hallados en el agua en Europa occidental y los Estados Unidos son consecuencia de los fertilizantes y abonos nitrogenados que se utilizan en la agricultura intensiva. La evaluación del SIMUVIMA también reveló un espectacular aumento del empleo de fertilizantes en los países en desarrollo, sobre todo en las zonas en que el riego intensivo permite el cultivo doble o triple. Otros problemas que se destacan en el informe del SIMUVIMA son la deforestación, la eutroficación, las partículas en suspensión y la salinidad. La deforestación, es decir, el aclareo de tierras para la agricultura y el desarrollo urbano, conduce a menudo a la contaminación del agua. Cuando el suelo es despojado de la cubierta vegetal que lo protege, queda expuesto a la erosión. Esta, a su vez, da lugar a un aumento de la turbidez del agua, a causa de la mayor cantidad de materia en suspensión, a la lixiviación de nutrientes y a una merma de la capacidad de retención de agua del suelo. Otro aspecto que preocupa es la destrucción de los pantanos, que arrasa con el hábitat de muchas especies y suprime los mecanismos naturales de filtración, permitiendo así que muchos contaminantes comunes lleguen a las fuentes de abastecimiento de agua. La eutroficación es el enriquecimiento de las aguas con nutrientes, especialmente fósforo y nitrógeno. Puede dar lugar a un mayor crecimiento vegetal y a la reducción de los niveles de oxígeno a medida que ese material vegetal se descompone. No siempre es un problema provocado por el hombre, pero con frecuencia está relacionado con los residuos orgánicos y la escorrentía agrícola. Hoy día, entre el 30 y el 40 por ciento de los lagos y embalses del mundo son eutróficos. Aunque no todas las intervenciones han dado buenos resultados, la eutroficación puede ser reversible si se aplican estrategias a mediano o largo plazo. Las leyes y medidas adoptadas para reducir los tripolifosfatos (utilizados sobre todo en los detergentes) y para eliminar el fósforo de las aguas residuales han tenido efectos positivos. Las partículas en suspensión son materiales que flotan en el agua. Proceden de tres fuentes principales: la erosión natural del suelo, la materia que se forma orgánicamente dentro de la masa de agua y los materiales producidos como consecuencia de la actividad humana. Las partículas en suspensión se asientan en el lecho de sedimentación y forman depósitos en ríos, lagos, deltas y estuarios. En lechos de lagos se han descubierto restos de partículas en suspensión originadas por el hombre en los tiempos de los romanos y los mayas, de lo que se deduce que ésta fue una de las primeras formas de contaminación del agua. La construcción de represas reduce la cantidad de partículas en suspensión que fluye por los ríos hasta los océanos, porque los embalses actúan como verdaderas sentinas para tales partículas. Se estima que el 10 por ciento de la descarga total de estas partículas al mar queda atrapado en los embalses; alrededor del 25 por ciento del agua que actualmente fluye a los océanos ha estado almacenada previamente en un embalse. La construcción de diques puede modificar también considerablemente la calidad del agua. El agua que sale de los embalses no sólo tiene menor cantidad de partículas en suspensión; también contiene menos nutrientes y suele ser más salina, lo que tiene efectos perjudiciales para la agricultura y la pesca río abajo. La salinidad es una forma importante y generalizada de contaminación del agua dulce, sobre todo en zonas áridas y semiáridas y en algunas regiones costeras. La causa principal de la salinización es el efecto combinado de un drenaje insuficiente y altas tasas de evaporación, que elevan la concentración de sales en las tierras regadas. La salinidad puede reducir la productividad de los cultivos de regadío, y también es perjudicial para los usos industriales y domésticos del agua. No se trata de un fenómeno nuevo; hace unos 6 000 años, la salinización del suelo y las aguas de la llanura aluvial de los ríos Tigris y Eufrates contribuyó a la decadencia de la civilización mesopotámica. El área mundial bruta de tierras de regadío se estima en 270 millones de hectáreas. De ellas, entre 20 y 30 millones están gravemente afectadas por la salinidad, mientras que otros 60 a 80 millones lo están parcialmente. El anegamiento del suelo, que agrava el problema de la salinidad, suele ser consecuencia del riego excesivo y de la falta de sistemas de drenaje adecuados. La escorrentía de las zonas agrícolas fertilizadas con abonos y productos químicos contamina los cursos de agua y las aguas freáticas, aumentando los niveles de nutrientes. El actual nivel de contaminación de las aguas justifica la adopción de medidas para evitar que los recursos hídricos se sigan deteriorando. Se requieren medidas más severas en la ordenación de los recursos hídricos, el tratamiento de las aguas residuales y el abastecimiento público de agua salubre. Tanto los países en desarrollo como los desarrollados deberían controlar y reglamentar el tratamiento y reciclaje de los efluentes industriales, y desplegar esfuerzos para sustituir los productos dañinos y prohibir los plaguicidas peligrosos. Está plenamente demostrado que el consumo de agua en los hogares y en las industrias puede reducirse en al menos un 20 ó 30 por ciento si se adoptan los debidos instrumentos de reglamentación y de política (tarifas, cupos, pagos por la extracción de aguas freáticas). Con una legislación que frene la contaminación y con incentivos económicos (tarifas del agua basadas en los costos económicos, pagos por la descarga de aguas residuales y préstamos a bajos tipos de interés para instalar plantas de tratamiento de las aguas servidas) puede fomentarse el reciclaje o la reutilización del agua en las industrias, obteniéndose así el doble beneficio de aumentar la disponibilidad de agua limpia y reducir la demanda. En la agricultura de regadío pueden realizarse economías análogas invirtiendo en el revestimiento de los canales, promoviendo los cultivos que requieren menor cantidad de agua (mediante los precios relativos de los productos) y elevando las tarifas de riego. Fuente: PNUMA. 1991. Freshwater pollution. UNEP/GEMS Environmental Library, N° 6. Nairobi. |
13 D.B. Gupta. 1992. The importance of water resources for urban socioeconomic development. En International Conference on Water and the Environment: Development Issues for the 21st Century. Documentos de fondo. Dublín, Irlanda.La demanda de agua para fines domésticos es moderada en comparación con la de la agricultura y la industria, pero sus requisitos de calidad son altos. Los usos domésticos y municipales incluyen el agua potable, el lavado, la preparación de alimentos y el saneamiento.
Dos de los aspectos del abastecimiento doméstico de agua que más preocupan a los encargados de la formulación de políticas son el acceso y la salud. En el mundo, cerca de 1 000 millones de personas carecen de agua potable. La facilitación del acceso al agua salubre mejora considerablemente la situación sanitaria. La higiene personal aumenta cuando la disponibilidad de agua supera los 50 litros diarios (lo que por lo general significa que el agua llega a la casa o al patio por una red de abastecimiento). Asimismo, se estima que 1 700 millones de personas no cuentan con servicios de saneamiento adecuados. La falta de recogida y tratamiento de las aguas residuales es una importante fuente de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas.
El personal de salud distingue cinco categorías de enfermedades de origen hídrico: i) las enfermedades transmitidas por el agua (fiebre tifoidea, cólera, disentería, gastroenteritis y hepatitis infecciosa); ii) las infecciones vinculadas a la falta de higiene en la piel y los ojos (tracoma, sarna, pian, lepra, conjuntivitis y úlceras); iii) las enfermedades que se transmiten por contacto con el agua (esquistosomiasis y dracunculosis; iv) las afecciones transmitidas por insectos relacionados con el agua, como los mosquitos y los simúlidos; y v) las infecciones causadas por el saneamiento insuficiente (anquilostomiasis).
En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 del Banco Mundial se estima que el acceso al agua salubre y a un saneamiento adecuado podría reducir anualmente en 2 millones el número de defunciones por diarrea entre los niños de corta edad y en 200 millones los episodios de enfermedades diarreicas.
El agua, aun cuando es abundante, no suele permanecer ajena al dominio de la política. Las legislaciones nacionales y las normas consuetudinarias pueden ayudar a resolver las disputas relativas al agua a nivel de los países y aldeas, pero el derecho internacional no ha evolucionado con la rapidez necesaria para enfrentar el creciente número de conflictos relativos al agua que afectan a numerosos países y regiones. En 1989, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Egipto, Sr. Boutros-Ghali, declaró: «La seguridad nacional de Egipto está en manos de los otros ocho países africanos de la cuenca del Nilo»14. Como Postel señala, la declaración del Sr. Boutros-Ghali pone de manifiesto la importancia del agua para la economía egipcia, así como la ventaja de que gozan los países situados río arriba con respecto a sus vecinos de los territorios aguas abajo.
14 Véase la nota 7.El valor creciente del agua, la preocupación por su cantidad y calidad, y los problemas de acceso y denegación han dado origen al concepto de geopolítica del recurso o «hidropolítica». Dentro de este marco, el agua se convierte en un recurso estratégico, tal como lo son el petróleo y algunos minerales. Su creciente escasez y valor no harán sino intensificar el predominio de la hidropolítica y la frecuencia de los conflictos internacionales a este respecto.
Diversos países dependen fundamentalmente, en lo que respecta al agua, del caudal de ríos procedentes de otras naciones. Botswana, Bulgaria, Camboya, el Congo, Egipto, Gambia, Hungría, Luxemburgo, Mauritania, los Países Bajos, la República Arabe Siria, Rumania y el Sudán reciben más del 75 por ciento de sus suministros totales de agua de ríos procedentes de países vecinos. Más del 40 por ciento de la población mundial vive en cuencas fluviales compartidas por dos o más países.
Junto con las tierras y las fuentes de energía, el agua ha sido objeto de innumerables disputas y, en casos extremos, incluso de guerras. La división de las aguas del Indo y sus afluentes entre la India y el Pakistán brindó una saludable y ejemplarizadora advertencia. En los primeros años de la independencia, la guerra pudo ser evitada en el último momento mediante un acuerdo vinculante, respaldado por una masiva ayuda internacional, en virtud del cual se construyeron dos enormes embalses y un sistema de canales. De esta manera se pudo encauzar agua hacia las zonas del Pakistán que quedaron privadas de ella cuando algunos de los afluentes del Indo fueron desviados hacia territorio indio.
Los costos para todas las partes del acuerdo fueron ingentes, pero ciertamente menores que los costos humanos y financieros que habría entrañado un conflicto. Muchos otros ríos internacionales, entre ellos el Nilo, el Eufrates, el Ganges y el Mekong, son probables focos de litigios. El futuro de las aguas del Jordán ya es un componente esencial de las conversaciones de paz de la región, y constituye un buen ejemplo de lo compleja que puede ser la hidropolítica. El hecho de que los recursos de aguas freáticas también estén incluidos en las conversaciones añade al problema otra dimensión o dificultad más.
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RECUADRO 10 La Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (ICWE) tuvo lugar en Dublín (Irlanda) del 26 al 31 de enero de 1992. Esta Conferencia aportó la mayor parte de la información sobre los problemas del agua dulce que se presentó más tarde a la CNUMAD, convocada en Río de Janeiro (Brasil) en junio del 1992. La ICWE contó con la participación de 500 delegados procedentes de 114 países, 38 organizaciones no gubernamentales, 14 organizaciones intergubernamentales y 28 organismos y entidades de las Naciones Unidas. La labor de fondo de la ICWE estuvo a cargo de seis grupos de trabajo que debatieron los siguientes temas: · desarrollo y ordenación integrados de los recursos hídricos; Los dos principales resultados de esta iniciativa son la
Declaración de Dublín y el Informe de la Conferencia, que
contienen recomendaciones para una acción basada en cuatro principios.
Primero: la ordenación eficaz de los recursos hídricos exige un
enfoque integral que vincule el desarrollo social y económico con la
protección de los ecosistemas naturales, con inclusión de enlaces
entre las tierras y las aguas de las cuencas de captación o los
acuíferos subterráneos; segundo: el fomento y ordenación de
las aguas debería basarse en un criterio participativo que incluya a los
usuarios, los planificadores y los responsables de las políticas en todos
los niveles; tercero: las mujeres desempeñan un papel central en el
abastecimiento, gestión y protección del agua; y, por
último: el agua tiene un valor económico en todos sus usos
competitivos y debería ser reconocida como un bien
económico. |
En enero de 1992, la ICWE llegó a la conclusión de que la escasez y el mal aprovechamiento del agua dulce constituían una grave y creciente amenaza para el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente15. La Conferencia hizo hincapié en que la salud y el bienestar humanos, la seguridad alimentaria, el desarrollo económico y los ecosistemas estaban en peligro, si los recursos de aguas y tierras no se manejaban con más eficiencia en el futuro.
15 The Dublin Statement and Report of the Conference. 1992. ICWE, Dublín, Irlanda.Para afrontar los problemas hídricos en los planos local, nacional e internacional, la ICWE recomendó una serie de estrategias y políticas de desarrollo basadas en cuatro principios (Recuadro 10). Mientras que el texto de los tres primeros obtuvo rápidamente el acuerdo de los participantes en la Conferencia, el cuarto principio provocó un largo y áspero debate. El principio 4 declara que el agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos, y debería ser reconocida como un bien económico.
Para muchos, resulta difícil conciliar el concepto del agua como un bien económico con la idea tradicional del agua como una necesidad básica y un derecho humano. Hasta hace un tiempo, los libros de texto de economía elemental explicaban el siguiente enigma conceptual: por qué los diamantes, que tienen tan poca utilidad, son caros, mientras que el agua, indispensable para la vida, es barata. En los textos más recientes el agua ha desaparecido de esas viñetas. Al igual que el aire puro, antes era considerada un clásico bien gratuito; ahora que se está volviendo escaso, si bien todavía no es caro, al menos se reconoce su valor.
La escasez es uno de los aspectos más importantes cuando se examinan las distintas alternativas socioeconómicas para la asignación del agua entre diferentes usuarios. Las políticas y decisiones en materia de asignación determinan quién tendrá acceso al agua y en cuáles condiciones, así como las repercusiones que ello tendrá sobre la sociedad y la economía.
El bajo costo del agua es, con frecuencia, más aparente que real. Es un bien gratuito no porque su suministro esté exento de costos -lo que obviamente dista mucho de ser cierto-, sino porque el Estado ha decidido, por uno u otro motivo, no cobrar el costo total de los servicios de abastecimiento de agua16. Estas subvenciones están siendo ahora sometidas a revisión.
16 El agua puede considerarse un bien «gratuito» bajo la forma de lluvia, pero cuando este bien gratuito se capta y suministra a los clientes por medio de conductos, tubos u otros mecanismos, pasa a ser un servicio de abastecimiento. En general, provocan mucho menor resistencia las tarifas de los servicios de abastecimiento de agua que los derechos que se cobran por el agua misma.En el informe final de la Conferencia se admite que la falta de reconocimiento, en el pasado, del valor económico del agua y del costo real de la prestación del servicio ha dado lugar a formas de utilización derrochadoras y perjudiciales para el medio ambiente. Además, el Informe de la Conferencia señala que el manejo del agua como un bien económico es un medio importante para lograr una utilización eficiente y equitativa, así como para fomentar la conservación y protección de los escasos recursos hídricos.
Ante esta situación, la ICWE y la CNUMAD pidieron que se adoptara un nuevo enfoque para la evaluación, aprovechamiento y ordenación de los recursos de agua dulce. El enfoque propuesto entraña la gestión del agua dulce como un recurso finito y vulnerable, así como la integración de los planes y programas sectoriales en el marco de la política económica y social nacional17.
17 Naciones Unidas. 1992. Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce. Capítulo 18, Programa 21, Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
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RECUADRO 11 El documento de política del Banco Mundial sobre la ordenación de los recursos hídricos presenta varios ejemplos tomados de la India meridional para ilustrar las clases de problemas que origina la adopción de decisiones fragmentada. Desde tiempos antiguos, el caudal sumamente variable del río Chittur ha sido desviado en numerosos puntos hacia pequeños embalses con objeto de regar el cultivo principal de arroz. Los canales de derivación son bastante anchos para dar cabida al caudal de crecida originado por las lluvias monzónicas. Por consiguiente, cuando se construyó una presa de almacenamiento, el canal superior fue capaz de absorber prácticamente todo el caudal regulado. Ahora, los depósitos superiores suelen permanecer llenos durante todo el año, acaparando los beneficios y acrecentando las pérdidas por evaporación. Las zonas bajas más extensas han vuelto al incierto cultivo de secano, y el valor añadido total de la agricultura ha disminuido. La construcción de la presa sin la debida consideración de los usuarios río abajo ni de la capacidad de almacenamiento de la cuenca es un ejemplo de las cuantiosas pérdidas económicas que puede causar la ejecución aislada de proyectos individuales. La construcción de la presa de Sathanur en el río Ponnani, en Tamil Nadu, para abastecer a una zona bajo riego controlado en la ribera izquierda dejó a las productivas áreas del delta sin agua de riego. Si bien las normas de funcionamiento de la presa reconocen los derechos de los regantes río abajo, la mayor parte del caudal regulado se desvía en la parte alta del río; las pérdidas de agua han aumentado mucho en el ancho lecho arenoso, que desde hace 20 años o más no descarga agua de superficie en el mar. Los continuos derrames ocurridos en alrededor del 50 por ciento de los años sirvieron de pretexto para la construcción posterior de una zona bajo riego controlado en la ribera derecha, lo que agravó todavía más la escasez en el delta y dio lugar a constantes conflictos entre ambas zonas de Sathanur. Entretanto, nuevas represas de almacenamiento construidas en los afluentes río arriba están elevando las pérdidas por evaporación en la que ya era una cuenca plenamente aprovechada. El riego en la feraz región del delta ha disminuido aún más, y las zonas bajo riego controlado también se están viendo afectadas. La antigua producción de cultivos de alto valor en las riberas del río principal está siendo sustituida por el cultivo de tierras menos productivas, abastecidas por anuentes que son más variables que el río principal. El río Amaravati, un afluente del Cauvery, es, de los grandes ríos de la India, el que más disputas ha suscitado. A falta de un acuerdo al respecto, Karnataka (el estado ribereño situado aguas arriba) no ha cesado de ejecutar grandes planes de riego, privando al delta (el cuenco de arroz de Tamil Nadu) de sus suministros habituales. Entretanto, Tamil Nadu ha estado explotando el Amaravati. Al igual que en Sathanur, la presa de Amaravati entrega agua a las zonas tradicionales, pero éstas se hallan a bastante distancia río abajo, y el sistema de caudales de crecida controlados ha estimulado el establecimiento de bombas privadas en las orillas del río. Aunque ahora se han prohibido las nuevas conexiones eléctricas, no es mucho lo que se puede hacer para frenar las conexiones ilegales o el empleo de bombas diesel; por consiguiente, poca agua llega ahora a las zonas de riego más bajas, y mucho menos al Cauvery. Mientras tanto, en Kerala y en Tamil Nadu se siguen construyendo nuevos embalses en los afluentes, que privan de agua no sólo a las áreas tradicionales, sino también a las nuevas tierras y a las zonas de bombeo. Fuente: Banco Mundial. 1993. Water resources management: a policy paper. |
18 P. Rogers. 1992. Comprehensive water resources management: a concept paper. Documento de trabajo sobre investigación de políticas, Washington, D.C., Banco Mundial.La adopción de un criterio más amplio e integrado para las políticas y problemas del sector hídrico es importante debido al carácter especial del agua como recurso unitario. El uso de agua en una parte del sistema altera la base del recurso y afecta a los usuarios de otros lugares.
Las presas construidas en un país a menudo reducen, durante años, los caudales de agua que reciben las naciones situadas río abajo, afectando así su capacidad hidroeléctrica y de riego. Cuando una ciudad bombea demasiada agua de una reserva subterránea, los caudales de las zonas circundantes pueden mermar; cuando contamina el agua de superficie, puede contaminar también las aguas freáticas. Algunas acciones humanas a nivel local pueden contribuir a acelerar los cambios climáticos, con repercusiones a largo plazo para el sistema hidrológico del mundo entero.
Las políticas, leyes, proyectos, normas y medidas administrativas relacionadas con el agua a menudo pasan por alto estas conexiones. En general, los Estados suelen organizar y administrar las actividades del sector hídrico por separado: un departamento se encarga del riego; otro supervisa el abastecimiento de agua y el saneamiento; un tercero se ocupa de las actividades relativas a la energía hidroeléctrica; un cuarto supervisa el transporte; un quinto controla la calidad del agua; un sexto dirige la política ambiental; y así sucesivamente.
Estas administraciones fragmentadas adoptan decisiones no coordinadas, debido a que cada organismo tiene responsabilidades independientes de las de los demás. Con mucha frecuencia, los planificadores estatales aprovechan una misma fuente de agua, de un sistema interdependiente, para usos diferentes y competitivos (Recuadro 11). Este criterio de trabajo proyecto por proyecto, departamento por departamento y región por región ya no es apropiado para tratar los asuntos de los recursos hídricos.
Para ayudar a resolver el creciente número de problemas hídricos, los responsables de las políticas están teniendo que dedicarse a analizar y explicar las condiciones, los problemas y los progresos que se registran en el sector hídrico en su conjunto. Este criterio integrado exige que los encargados de la ordenación de las aguas entiendan no sólo el ciclo hidrológico (con inclusión de la precipitación, la distribución, las interacciones de los ecosistemas y el entorno natural, así como los cambios en el aprovechamiento de la tierra), sino también las variadas necesidades de recursos hídricos del desarrollo inter-sectorial.
En la siguiente sección se examina más a fondo el importante concepto de la vinculación del sector hídrico a la economía nacional y se brinda una base conceptual para entender la función de la formulación de políticas económicas.
