The consequences of urban growth are becoming increasingly alarming: by the year 2025, 61 percent of the world’s population will be living in urban areas – for the most part, close to or even below the poverty threshold. The formulation of appropriate policies, strategies and programmes is the central objective of FAO’s interregional Food Supply and Distribution to Cities Programme which the author describes in this article. The programme is a major contribution to the commitments made by FAO to its member countries at the World Food Summit.
The Summit highlighted the need for greater effectiveness of market systems and for linkages between areas of production and consumption, thus facilitating access to food and improving food security in developing countries and countries in transition. The strategic axes of the programme are the dissemination of information and documentation, the building of local capabilities, the fostering of institutional dialogue and collaboration and the promotion of local and regional expertise.
Los efectos del crecimiento urbano son cada vez más preocupantes: para el año 2025, el 61 por ciento de la población mundial habitará en zonas urbanas, en su mayor parte cerca del umbral de pobreza o por debajo de él. El objetivo del programa interregional de la FAO sobre Abastecimiento y distribución de alimentos en las ciudades, que el autor describe en este artículo, es la formulación de políticas, estrategias y programas apropiados. Este programa es una contribución importante a los compromisos adquiridos por la FAO hacia los Estados Miembros en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
En la cumbre se concedió prioridad a la mejora de la eficacia de los sistemas de comercialización y a los vínculos existentes entre las zonas de producción y las de consumo, a fin de facilitar el acceso a los alimentos y de esta manera mejorar la seguridad alimentaria en los países en desarrollo y en transición. Los elementos estratégicos del programa son la difusión de información y de documentación, la creación de competencia local, el diálogo y la colaboración institucionales y el establecimiento de una metodología y unos conocimientos prácticos locales y regionales.
Olivio Argenti
Coordonnateur Programme Approvisionnement et distribution alimentaires des villes – AGSM1
Lors du Sommet mondial de l’alimentation qui s’est tenu à la FAO en novembre 1996, la communauté internationale a souligné que l’amélioration de l’efficacité des systèmes de commercialisation et des relations entre les zones de production et de consommation est un objectif prioritaire pour la sécurité alimentaire dans les pays en développement et en transition. La Conférence Habitat II de 1996 a attiré l’attention sur les niveaux élevés d’urbanisation et de croissance urbaine dans les pays en développement et en transition, et sur les relations entre croissance urbaine et paupérisation.
Le programme de la FAO Approvisionnement et distribution alimentaires des villes poursuit la réflexion sur les relations entre dynamiques urbaines, coûts de commercialisation des produits alimentaires et sécurité alimentaire des villes. Ce programme représente donc un effort important pour le suivi et la réalisation du programme d’action en support des engagements souscrits par les Etats Membres de la FAO lors du Sommet mondial de l’alimentation.
Dans les années 60, deux habitants sur 10 des pays africains et asiatiques vivaient dans les villes. Il est estimé que près de
60 pour cent de leurs populations habiteront en milieu urbain en l’an 2025: la population de la plupart des villes de ces pays auront en effet doublé dans moins de 20 ans.
La situation est différente en Amérique latine, où le problème se pose moins en termes de rapidité de la croissance urbaine qu’en termes d’alimentation d’une population qui, en 2025, sera à 85 pour cent urbaine et toujours plus pauvre, comme le montrent les bidonvilles qui entourent la plupart des grandes villes de ce continent.
Dans les pays en transition d’Europe de l’Est et de la Communauté des Etats indépendants (CEI), les niveaux d’urbanisation devraient atteindre 75 à 80 pour cent en l’an 2025 malgré des taux de croissance urbaine souvent inférieurs à
1 pour cent. Dans ces pays le problème se pose alors en termes d’organisation de la production, de la transformation et du commerce alimentaires pour satisfaire la demande d’une population de plus en plus menacée par la pauvreté.
L’explosion démographique, l’extension des zones urbanisées et les niveaux élevés d’urbanisation de nombreux pays en développement et en transition (PDT) posent de nouvelles questions que les politiques et les programmes de développement et de sécurité alimentaire doivent affronter. Pour répondre à des besoins croissants, ces pays ont jusqu’ici recouru largement aux importations. Les politiques d’assainissement économique et, pour plusieurs d’entre eux, la dévaluation de leur monnaie, les obligent à présent à recourir de plus en plus aux productions locales qui peuvent être stimulées par la reconquête des marchés nationaux. Mais cette reconquête n’est pas facile. En effet, quand la demande alimentaire augmente, les systèmes d’approvisionnement et de distribution alimentaires (SADA) sont tenus d’acheminer vers les villes des quantités de denrées toujours plus importantes provenant le plus souvent de zones de production dont l’éloignement fait augmenter les coûts d’approvisionnement.
L’expansion urbaine et des bidonvilles, l’intensification de la circulation urbaine et le manque d’infrastructures commerciales entravent la distribution alimentaire en milieu urbain. Les niveaux élevés et croissants de la demande alimentaire ont aussi des répercussions importantes sur l’espace périurbain et rural permettant d’approvisionner les villes. En effet, entre le moment où les récoltes sont engrangées et celui où les denrées arrivent sur la table du consommateur, toute une série d’interventions (collecte, manipulation, transformation, emballage, transport, stockage, commercialisation, etc.) vont aggraver la pression sur les SADA actuels. Ainsi, l’approvisionnement et la distribution alimentaires deviennent toujours plus onéreux et le transport représente souvent le facteur prépondérant de l’augmentation de ces coûts.
Parallèlement, le dynamisme même de la ville et la vie urbaine modifient les habitudes alimentaires et le comportement d’achat des consommateurs, ce qui favorise la création d’emplois informels, mais contribue à grever le budget des citadins dans des villes où, très souvent, le pourcentage et le nombre des populations marginalisées continuent d’augmenter. Les estimations prévoient pour l’avenir une croissance très limitée du revenu des citadins. La hausse des prix des denrées alimentaires se heurte donc à la baisse du pouvoir d’achat et la sécurité alimentaire de la majorité des consommateurs urbains se détériorera progressivement. L’un des principaux défis des décennies à venir sera de parvenir à distribuer efficacement des produits alimentaires nutritifs et peu coûteux aux populations urbaines les plus démunies.
L’action directe des institutions étatiques n’ayant pas été probante, il est urgent de mettre à la disposition du commerce alimentaire privé des services et des infrastructures opérantes et bien gérées en établissant un cadre juridique et réglementaire approprié, en stimulant les investissements privés et en offrant l’appui nécessaire pour permettre de satisfaire à moindre coût une demande alimentaire urbaine en constante évolution. Des SADA à la fois dynamiques et efficaces sont indispensables pour améliorer la sécurité alimentaire des consommateurs urbains, et notamment des moins aisés, car ils facilitent l’accès aux aliments souhaités et aux services requis à des prix raisonnables et favorisent la création d’emplois, et donc de revenus, ce qui permet d’accroître le pouvoir d’achat des populations. De nombreux petits commerçants, vendeurs de rue ou restaurateurs ambulants peuvent gagner leur vie, et nourrir aussi leur famille grâce à la transformation ou à la vente des produits alimentaires.
Une meilleure intégration des producteurs de denrées alimentaires dans le marché peut stimuler la production nationale par des prix de revient plus rémunérateurs, tout en réduisant les prix au consommateur. Faire face aux exigences nouvelles posées par la croissance urbaine et par les taux élevés d’urbanisation, réduire la dépendance économique vis-à-vis des importations tout en renforçant la sécurité alimentaire, acheminer, à moindre coût, les denrées jusqu’aux consommateurs tout en créant des emplois dans la distribution: voici quelques-uns des défis lancés aux acteurs du développement des PDT.
Le programme de la FAO Approvisionnement et distribution alimentaires des villes propose plusieurs initiatives destinées à l’amélioration des systèmes d’approvisionnement et de distribution alimentaires. Le programme tient compte des différents aspects de la question et de plusieurs approches disciplinaires, et veut favoriser la formation d’une culture spécifique dans les SADA, ainsi que la mise en œuvre de programmes ou politiques pour l’amélioration de leur efficacité.
Il s’agit donc, à long terme, de garantir la sécurité alimentaire des consommateurs urbains les moins aisés par des SADA plus performants et dynamiques. Dans un premier temps, une plus grande efficacité des SADA et la réduction des prix de revient aux producteurs devraient favoriser une plus grande disponibilité des denrées alimentaires plus accessibles aux populations urbaines les moins aisées et permettre d’accroître la part de la production alimentaire nationale dans la consommation urbaine. Pour atteindre cet objectif, les politiques, les stratégies et les programmes de développement doivent tenir compte des questions d’approvisionnement et de distribution alimentaires et les appréhender aux différentes échelles territoriales.
La préparation du programme implique donc une campagne de sensibilisation des professionnels du secteur (acteurs des SADA, décideurs et chercheurs) ainsi que l’élaboration d’outils et la formation d’opérateurs dans les régions concernées. Une meilleure diffusion de l’information et la production d’une documentation spécifique, l’amélioration des compétences locales par des expertises locales et régionales, la formation des techniciens et la promotion de la recherche – en particulier des approches interdisciplinaires et intersectorielles – constituent les points stratégiques du programme s’adressant directement aux acteurs des politiques et des SADA et à tous les professionnels du secteur qui opèrent dans les institutions locales et nationales, publiques ou privées (Etat, collectivités locales, chambres consulaires, associations de consommateurs, commerçants, producteurs, transporteurs, ONG, instituts de recherche et organismes financiers). Le programme bénéficiera aux consommateurs urbains les moins aisés (amélioration de l’accès aux aliments), aux petits et moyens commerçants (activité plus compétitive) et aux producteurs de produits alimentaires (meilleure intégration au marché).
Les principaux résultats du programme consistent à évaluer plus précisément les contraintes que les dynamiques urbaines imposent aux SADA, à améliorer les compétences techniques en matière de développement et à formuler des propositions d’intervention ou de politiques. Les diverses questions que posent les SADA intéressent différents secteurs de la recherche scientifique et tous les niveaux de réflexion et d’action du développement des PDT. Tenir compte de la complexité des SADA et de la multiplicité des facteurs signifie encourager la collaboration entre organismes de recherche et structures opérationnelles et entre différents niveaux administratifs (collectivités locales et institutions nationales ou internationales) pour favoriser la mise en œuvre de programmes et de projets, mais aussi les échanges entre centres de recherche de différents domaines pour encourager l’élaboration de méthodologies intégrant différentes approches scientifiques.
Le programme est actuellement opérationnel. La première phase (1995-1997), représentée par le programme sous-régional Approvisionnement et distribution alimentaires des villes de l’Afrique francophone, financé par la France, l’Italie et la FAO, et auquel plusieurs institutions internationales et nationales ont contribué, a permis d’établir un premier bilan du niveau des connaissances, de la recherche et des pratiques et de mettre en place une structure permanente d’échanges et de réflexion (le réseau «aliments dans les villes»). Il a ainsi été possible de rassembler la documentation technique spécifique, d’élaborer une méthode interdisciplinaire et de préparer le programme-cadre d’investissements et de développement des SADA de Dakar.
Le séminaire sous-régional FAO-ISRA (Institut sénégalais de recherches agricoles) Approvisionnement et distribution alimentaires des villes de l’Afrique francophone, auquel ont participé les maires de plusieurs villes africaines, a conclu cette première phase à Dakar, en avril 1997. Ce colloque a permis de dégager la nature des contraintes et d’évaluer l’importance des SADA en ce qui concerne la sécurité alimentaire urbaine. Cela a permis en outre de définir les objectifs prioritaires (réduction des coûts du déplacement dans l’espace et dans le temps des aliments, développement des spécialisations et des compétences à tous les niveaux, réalisation d’équipements performants, d’infrastructures adéquates et bien gérées et établissement d’un cadre législatif adapté aux mutations du contexte socioéconomique. A cette occasion, on a pu aussi dégager le rôle des collectivités locales dans le développement des SADA. Une des missions futures de ces collectivités sera d’intégrer la question des SADA aux projets d’aménagement du territoire: en effet, pour accroître leur efficacité, il est indispensable d’appréhender la question en relation avec la planification et la gestion de l’espace urbain, périurbain et rural, et de considérer l’importance croissante des villes secondaires dans la réorganisation des circuits et flux alimentaires.
La seconde phase du programme met à la disposition des institutions et des professionnels des PDT un ensemble de services et d’activités élaborés au cours de la première phase du programme: la revue et la collection Aliments dans les villes, avec l’accès gratuit à une documentation spécialisée électronique; Aliments dans les villes: le réseau informel de recherche et de réflexion sur les relations entre urbanisation, dynamiques urbaines et SADA; un service d’information sur les événements, les institutions, les programmes fournis par le Centre d’information aliments dans les villes (CIAV); et une méthode d’analyse et de préparation des programmes de développement des SADA.
Le réseau facilite la collaboration et l’échange d’expériences et d’assistance entre professionnels et institutions de la même région. Aliments dans les Villes, revue et collection, comprend aussi un centre d’information et une méthodologie, et fournit un appui à la recherche, des expertises et des sites Web spécialisés.
Si le soutien financier des bailleurs de fonds le permet, la seconde phase du programme comprendra jusqu’à cinq sous-programmes régionaux indépendants:
Chaque sous-programme sera structuré en volets régionaux et nationaux indépendants pour assurer la flexibilité nécessaire à la mise en œuvre de chaque volet. Le volet régional sera consacré à l’information, à la recherche et à la formation et comprendra des activités (études de cas, séminaires et expertises). Le volet national sera consacré à la formation et au développement et comprendra des activités à échelle nationale. A chaque volet correspondra un projet national comprenant des activités normatives (révision du cadre législatif et normatif réglant le commerce et la transformation alimentaire), et organisationnelles (constitution et formation d’équipes spécialisées), et la formulation de propositions (formulation de politiques, stratégies et programmes).
L’organisation d’une conférence interrégionale sur les collectivités locales et la sécurité alimentaire au XXIe siècle pourrait conclure la seconde phase du programme de la FAO Approvisionnement et distribution alimentaires des villes. Cette conférence s’adressera aux maires des villes des pays en développement et en transition (PDT) et aux acteurs des SADA, directement concernés par la sécurité alimentaire des zones urbaines.
La conférence devra attirer l’attention de la communauté internationale sur le rôle majeur que peuvent jouer les collectivités locales – partenaires du développement souvent oubliés – dans l’amélioration de la sécurité alimentaire des zones urbaines. Les collectivités locales devront en effet préparer un plan d’action pour renforcer le rôle et les compétences techniques des collectivités locales des PDT pour renforcer l’efficacité des SADA et, partant, la sécurité alimentaire des zones urbaines; et développer la collaboration et l’échange entre collectivités locales aux niveaux Sud-Sud et Nord-Sud.
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1 Pour plus d’informations sur ce programme, prière de contacter le bureau de la Représentation de la FAO dans votre pays ou http://www.fao.org/waicent/faoinfo/agricult/ags/agsm/sada/sada.htm