حالة الغابات في العالم 2022

وجدت عمليات الاستعراض المنهجية التي أجريت على عمليات إصلاح ملكية الأراضي والغابات آثارًا إيجابية أو متفاوتة عمومًا على الإنتاجية الزراعية واستهلاك الدخل ورأس المال.⁴⁴⁵ وإن التدخلات التي تفضي إلى نقل حقوق محدودة أكثر (مثل حق الوصول فقط أو حق السحب من دون إدارة أو تمليك) يكون احتمال قضائها على الفقر أقل من نقل حقوق موسعة بقدر أكبر.⁴⁴⁶ علاوة على ذلك، هناك تباين اجتماعي ملحوظ في آثار إصلاح الحيازة (على سبيل المثال حسب الإثنية ونوع الجنس).⁴⁴⁷

ولا يزال إصلاح الحيازة يواجه تحديات في العديد من البلدان، كأن تعتمد الدول قوانين من دون أن تنفذها أو الاحتفاظ بالسيطرة على الغابات ذات القيمة العالية⁴⁴⁸ وإضفاء اللامركزية على الأراضي الحرجية المتدهورة المنخفضة القيمة التي تحتاج إلى إعادة تأهيل؛⁴⁴⁹ والتهميش المستمر لحقوق المرأة في الموارد؛^451،450 وتأثيرات سبل العيش المتفاوتة على الأقليات العرقية والفئات المهمشة الأخرى. ومع ذلك، يمكن أن تأخذ حقوق الحيازة والملكية دور أدوات التغيير،⁴⁵² ويمكن لعمليات الإصلاح، في بعض السياقات، أن تسهّل التعافي الخاضع للإدارة المحلية والتنمية المحلية لسلاسل القيمة.

ويعترف العديد من البلدان بالحقوق العرفية في القوانين التشريعية أو أنها خصصت حقوقًا جديدة للأراضي العامة. وقد جري ذلك إما عن طريق إضفاء الطابع الرسمي على الحيازة العرفية أو عن طريق تنفيذ برامج متنوعة تعاونية وموجهة إلى المجتمع وأصحاب الحيازات الصغيرة على الأراضي العامة. ويتمتع أكثر من 90 في المائة من سكان الريف في أفريقيا بإمكانية الوصول إلى الأراضي من خلال المؤسسات العرفية أو العرفية الجديدة الرسمية. ويتكون ربع مساحة أراضي أفريقيا جنوب الصحراء الكبرى – 740 مليون هكتار – من ملكية جماعية مثل الغابات والمراعي والمستنقعات والصحاري.⁴⁵³ وتقع قرابة 45 في المائة من الغابات السليمة في منطقة الأمازون في الأراضي العرفية للشعوب الأصلية.⁴⁵⁴ وإنّ الاتجاه في نقل الحقوق يعزى جزئيًا إلى الاعتراف بالحراجة القائمة على المجتمعات المحلية (جميع أشكال الغابات التي تسمح بمشاركة الناس) وإمكاناتها في التوجه نحو الإدارة المستدامة للغابات وتحسين سبل العيش المحلية، لا سيما عندما فشلت إدارة الدولة المركزية للغابات في السيطرة على إزالة الغابات وتدهورها.⁴⁵⁵

وعملت الدول على منح المجتمعات المحلية حقوقًا أكبر في العقود الأخيرة، بما في ذلك من خلال الاعتراف بالحقوق في الغابات السليمة إيكولوجيًا بدلًا من الغابات المتدهورة بشكل رئيسي؛ والسماح بالاضطلاع بأدوار الحوكمة على أكمل وجه بدلًا من إسناد بعض المسؤوليات فحسب مثل المراقبة وتسيير الدوريات؛ ومنح الحقوق التجارية للمنتجات الخشبية والمنتجات الحرجية غير الخشبية بدلًا من استخدام الكفاف للمنتجات الحرجية غير الخشبية فقطف.^ف ومنذ عام 2012، أدت المصادقة الدولية على الخطوط التوجيهية الطوعية بشأن الحوكمة المسؤولة لحيازة الأراضي ومصايد الأسماك والغابات في سياق الأمن الغذائي الوطني إلى توفير المزيد من الشرعية والدعم من أجل تعزيز الحيازة العرفية على مستوى العالم.⁴⁵⁶

وقد أدت هذه التحولات الكبيرة في السياسات الوطنية إلى زيادة قدرة أصحاب الحيازات الصغيرة والمجتمعات المحلية والسكان الأصليون على جني موارد حرجية عالية القيمة على نحو مستدام وتحقيق الدخل من المدفوعات مقابل الخدمات الإيكولوجية والمبادرة المعززة لخفض الانبعاثات وأرصدة الكربون، مما منحهم مزايا وحوافز مستدامة من أجل حوكمة الغابات وإدارتها على نحو أفضل. غير أنّ التقدم المحرز لم يكن موحدًا: إذ لا تعترف جميع الدول بالحقوق العرفية أو تمنح حقوق الغابات للمجتمعات المحلية؛ واعتمد البعض منها قوانين لكن من دون أن تنفذها؛ واعترف البعض بحقوق أصحاب المصلحة المحليين ولكنهم تراجعوا عنها لاحقًا.⁴⁵⁷

يُعدّ تسريع إضفاء الطابع الرسمي على الحقوق العرفية والجماعية أمرًا حاسمًا من أجل حماية الغابات وحشد الموارد في سبيل تحقيق التعافي والتنمية

يمكن لواضعي السياسات على المستوى الوطني استخدام وسائل سريعة ومنخفضة الكلفة من أجل توفير حيازة راسخة وآمنة لملايين الأسر الريفية من دون الحاجة إلى إصلاحات قانونية كبرى. وفي عدد من البلدان، جرى الاعتراف بالفعل بحقوق الغابات العرفية في القوانين التشريعية ولكن لم يتم إضفاء الطابع الرسمي عليها بعد.

هناك نُهج قائمة من أجل إضفاء الطابع الرسمي على الحقوق على وجه السرعة عند الاعتراف بها بالفعل في القوانين التشريعية. ويمكن للبلدان وضع أنظمة للاعتراف بالأراضي العرفية من دون الحاجة إلى سندات ملكية بالتوازي مع تشجيع تسجيل هذه الأراضي من خلال عمليات مبسطة لمنع التعدي على الحقوق. وتسمح غانا وبابوا غينيا الجديدة وسيراليون وزمبابوي بالاعتراف بالحقوق العرفية من دون الحاجة إلى سندات ملكية. وتعترف موزامبيق وتيمور – ليشتي وجمهورية تنزانيا المتحدة بالحقوق لكنها تشجع التسجيل.⁴⁵⁸

وتعترف الهند بالحيازة الجماعية العرفية للغابات بموجب قانون حقوق الغابات لعام 2016؛ بموجب هذا القانون، يمكن إضفاء الطابع الرسمي على الحوكمة العرفية (حقوق الغابات المجتمعية) على مساحة 34.6 ملايين هكتار – نحو نصف مساحة الغابات الوطنية – ولكن جرى إضفاء الطابع الرسمي على 10.4 في المائة فقط (3.6 ملايين هكتار)، وكان ذلك بصورة رئيسية من خلال الدعم من منظمات غير حكومية.⁴⁵⁹

ويمكن للحكومات تبسيط عمليات تسجيل الأراضي عن طريق تقليل عدد الخطوات المطلوبة، وهناك العديد من الطرق التي يمكن من خلالها القيام بذلك. على سبيل المثال، يمكن للحكومات إلغاء متطلبات السجلات الرسمية أو التاريخية والاعتراف بدلًا من ذلك بالشهادات الشفوية التي تقرّ بصحتها المجتمعات المجاورة والزعماء المحليون كدليل على مزاعم الأراضي؛ والمساعدة في التفاوض بشأن المطالبات المتداخلة بشأن الأراضي؛ والسماح للمجتمعات بتقديم خطط بسيطة لاستخدام الأراضي أو تنمية المجتمع بدلًا من خطط إدارة الغابات المعقدة المطلوبة للصناعات؛ والاعتراف بالمجتمعات الأصلية والمحلية بصفتها كيانات قانونية بدلًا من مطالبتهم بدمج أنفسهم على هيئة جمعيات؛ وحيثما تكون أنظمة تسجيل الحقوق غير موجودة، يمكن للحكومات توفير سجلات محلية بدلًا من مكاتب الأراضي الإقليمية والوطنية. وعلى سبيل المثال، يسمح قانون الأراضي في مدغشقر لأصحاب المطالب المحليين بتسجيل الأراضي عن طريق لجان الأراضي المجتمعية.⁴⁶⁰

وتوخيًا لتسريع إضفاء الطابع الرسمي، تستخدم بعض الحكومات نهج “غلاف الحيازة”، الذي يعترف بالحدود الخارجية لمجتمعات متجاورة متعددة ويسمح لها بإدارة الأراضي والموارد لأغراض متنوعة داخل تلك الحدود.⁴⁶¹ ويمكن أن يساعد هذا النهج في منع التعدي على الحقوق من قبل الدخلاء وتسهيل الاعتراف بحقوق الموارد الموسمية والثانوية، لا سيما حقوق النساء ومجتمعات الترحال الرعوي وغيرها من الفئات الضعيفة. ويمكن أن يكون هذا النهج مفيدًا حيثما تكون النزاعات داخل المجتمعات المحلية قليلة والمؤسسات التقليدية قوية والسلطات التقليدية قادرة على تأمين الحيازة لأفرادها وحل النزاعات الداخلية، ويمكن للحكومات الوطنية إنفاذ هذه الحقوق؛ واستخدمت إكوادور وكولومبيا هذا النهج للاعتراف بسلطة السكان الأصليين في إدارة المحميات الحرجية على أراضيهم.⁴⁹⁹ وقد تطلب الحكومات خططًا لإدارة الموارد وأدلة على إدارة تلك الموارد.

وتعترف الدول بالحقوق من خلال نُهج أخرى متنوعة تناسب السياقات الإيكولوجية المتنوعة والاحتياجات المحلية. وعلى سبيل المثال، تعترف البرازيل بحقوق الانتفاع الإقليمي الدائمة في بعض المناطق، فيما اعتبرت بعض المناطق الأخرى محميات من أجل الاستخراج كي يجري استخدامها تجاريًا لأصناف محددة من المنتجات الحرجية غير الخشبية. وتعترف الهند بالحقوق العرفية للمجتمعات المستوطنة وأصحاب الحيازات الصغيرة فضلًا عن الحقوق المناسبة لمجموعات الرعاة والصيادين شبه الرحل وأولئك الذين يمارسون الزراعة المتنقلة، بما في ذلك في محميات الحياة البرية والمنتزهات الوطنية.⁴⁶²

وفي بعض الحالات، استهدفت عمليات إضفاء الطابع الرسمي على الحقوق المناطق التي تتعرض فيها الغابات لضغط شديد بشكل خاص، وحيث يمكن لإضفاء الطابع الرسمي على الحيازة أن يعود بفوائد مهمة. وعلى سبيل المثال، أدى إصدار سندات الملكية في منطقة الأمازون الواقعة في بيرو بمشاركة أكثر من 200 1 مجموعة من السكان الأصليين إلى انخفاض كبير في قطع الأشجار غير القانوني وإدخال تحسينات على صون الغابات في غضون عامين.⁴⁶³

وتُستخدم مجموعة من التقنيات الجديدة المنخفضة الكلفة للمساعدة في ضمان حيازة المجتمعات المحلية في المناطق النائية من خلال النُهج التشاركية. ويمكن للطائرات من دون طيار والهواتف الذكية والأجهزة اللوحية المجهزة بنظام تحديد المواقع وتطبيقات الأجهزة المحمولة والبرامج المفتوحة المصدر وطرق جمع البيانات من مصادر جماعية أن تقلل بشكل كبير من كلفة مسح الأراضي وعمليات رسم الخرائط المرتبطة بها.^465،464 وأخيرًا، إنّ احترام حقوق السكان الأصليين والمجتمعات المحلية بالموافقة الحرة والمسبقة والمستنيرة، وفقًا لإعلان الأمم المتحدة بشأن حقوق السكان الأصليين، والتشاور معهم في جميع مراحل العملية يمكن أن يساعد في ضمان أن تكون النُهج المحددة مناسبة للسياق المحلي.

ويوجد في جميع البلدان تقريبًا شكل من أشكال المجتمع المحلي أو نظام حرجي تعاوني.⁴⁶⁶ لكنّ تقييمًا حديثًا لثلاثة وعشرين بلدًا أظهر أنّ الأحكام القانونية وعمليات تنفيذها كانت ضعيفة في معظمها أو أنها نُفذت في نسبة صغيرة فقط من الغابات الوطنية.⁴⁶⁷ وكان تسعة عشر بلدًا من أصل ثلاثة وعشرين يوفر لمجتمعات السكان الأصليين والمحلية حماية قانونية قليلة أو معدومة من تقليص الحقوق الخاصة بالأرض والغابات أو إلغائها. وكانت لدى 22 منها أطر تنظيمية أعاقت قدرة المجتمعات المحلية على الاستفادة من حقوقها المعترف بها، وبلد واحد فقط (الصين) داعم لتنمية الاقتصادات المجتمعية القائمة على الغابات.⁴⁶⁸

وبغض النظر عن الوضع الراهن، يمكن للحكومات تحسين حوكمة الغابات وجهود إعادة تأهيلها عن طريق إسناد الأولوية لنقل برامج الحراجة، مثل تلك التي تشمل آلية إصلاح الغابات والمناظر الطبيعية والمبادرة المعززة لخفض الانبعاثات. ويمكن لمبادرات الغابات المجتمعية الرسمية أن تقوم بما يلي:

• ◂ الاستناد إلى الحقوق العرفية وترتيبات الحيازة المحلية لتجنب النزاعات بين مستخدمي الغابات المتعددين الأساسيين والموسميين والثانويين؛

• ◂ ونقل الحقوق بموجب القانون والممارسة إلى الأراضي التي تسيطر عليها المجتمعات المحلية، بما في ذلك تلك التي توجد فيها غابات ذات نوعية جيدة؛

• ◂ وضمان أن تتجاوز الحقوق الاحتياجات المعيشية إلى استخدام وإدارة الموارد العالية القيمة؛

• ◂ وإتاحة إمكانية توليد الدخل القائم على الغابات وبالتالي تحقيق التعافي، الأمر الذي يمكن أن يساعد في منع الهجرة إلى الخارج؛

• ◂ وتبسيط الأنظمة وإزالة الحواجز التنظيمية (مثل القيود المفروضة على عمليات الحصاد المستوفية لخطط الإدارة) بغية تسهيل استخدام الموارد والتجهيز وإضافة القيمة؛

• ◂ والاستثمار في بدائل عن الامتيازات الكبيرة للقطاع الخاص، مثل الغابات المملوكة للمجتمع المحلي وامتيازات المزارع المجتمعية (مثل الأخشاب المنشورة وخشب الوقود والفحم والموارد العالية القيمة) والتراخيص المجتمعية للأخشاب وطاقة الكتلة الأحيائية؛⁴⁶⁹

• ◂ وضمان عدم إلغاء الحقوق أو تقليصها بشكل تعسفي (وهو أمر يثبط الإدارة الجيدة للغابات)؛

• ◂ وعندما تكون فعالية الحراجة القائمة على المجتمع المحلي غير مؤكدة، منح حقوق طويلة الأجل بناءً على الأداء، على النحو المتبع في غامبيا.⁴⁷⁰

تعزيز حقوق أصحاب الحيازات الصغيرة في الأشجار والحد من الحواجز التنظيمية من شأنهما تشجيع أصحاب الحيازات الصغيرة على اعتماد عمليات الإصلاح والحراجة الزراعية

غالبًا ما تكون المكاسب في الغطاء الشجري (في بلدان تتسم بالتنوع مثل الصين والسويد وجمهورية تنزانيا المتحدة وفييت نام) مدفوعة بأصحاب الحيازات الصغيرة من القطاع الخاص لأغراض تجارية، ولكنّ حقوق ملكية الأراضي لأصحاب الحيازات الصغيرة غير مؤكدة في العديد من البلدان. وبالنسبة إلى معظم أصحاب الحيازات الصغيرة، فإن حقوق الأشجار (والكربون) غير مؤكدة أكثر من حقوق الأرض. وعلى سبيل المثال، تحتفظ العديد من الدول الأفريقية بحقوق ملكية الأشجار في المزارع، حتى تلك التي يقوم المزارعون بزراعتها.⁴⁷¹ ومع أن هذا الواقع يتغير تدريجيًا، إلا أنّ معظم البلدان التي تمنح المزارعين حقوقًا خاصة بالأشجار تنظّم وبشدة استخدام الأشجار وإدارتها على الأراضي الخاصة، لا سيما بالنسبة إلى الأشجار المتجددة بشكل طبيعي. كما تقدم الحكومات إلى المزارعين إعانات كبيرة من أجل زراعة المحاصيل الأساسية، مما يؤدي إلى فقدان الغابات⁴⁷² وتحفيز الأسر الريفية على التحول من الحراجة الزراعية إلى المحاصيل السنوية. وقد تثني الاختناقات في سلاسل توريد المنتجات الخشبية المزارعين عن الانخراط في الحراجة الزراعية. وفي الهند، على سبيل المثال، تسمح معظم الولايات للمزارعين بزراعة الأشجار وحصادها في مزارعهم، لكن العديد من المزارعين الذين لديهم مناطق حرجية وخطط إدارة معتمدة لا يزالون يختارون زراعة المحاصيل بدلًا من الأشجار بسبب البيروقراطية التي ينطوي عليها قطع الأشجار والنقل.⁴⁷³

وقد تدرك برامج الحراجة هذه القيود التي تقوّض إعادة تأهيل المناظر الطبيعية ولكنها تعالجها بشكل غير كاف. وعلى سبيل المثال، تعطي منهجية تقييم فرص إعادة التأهيل (انظر الإطار 11) إرشادات للبلدان بشأن تقييم الحيازة وحوكمة الأراضي في عمليات تخطيط حيازة الغابات، ولكن وجد أحد التقييمات أن التقارير الواردة من البلدان التي جرى فيها تنفيذ المنهجية لا تتضمن تقييمات منهجية للحقوق في الأشجار أو الغابات أو الأراضي في القوانين التشريعية أو العرفية.⁴⁷⁴ ويمكن للحكومات أن تعزز مبادرات إعادة التأهيل والحراجة الزراعية عن طريق مجموعة من التدابير. فعلى سبيل المثال، يمكن أن توفر لأصحاب الحيازات الصغيرة حقوقًا مضمونة في الأرض والأشجار والكربون؛ يمكنها أيضًا استخدام آليات تخصيص الأراضي الحرجية أو عقود الإيجار المشروطة التي يُمنح فيها المزارعون (لا سيما المزارعين الذين لا يملكون الأراضي والمزارعين من أصحاب الحيازات) حقوقًا طويلة الأجل ومضمونة في الأشجار ومنتجات الأشجار مقابل تبني ممارسات إدارة الموارد الطبيعية الجيدة، بما في ذلك الحراجة الزراعية المستدامة.⁴⁷⁵ وعندما تكون المزارع صغيرة ومجزأة، يمكنها أيضًا توفير تدابير أو أنظمة لتوحيد الأراضي تسمح لأصحاب الأراضي دمج الأراضي في حيازات مشتركة، عبر تحفيزهم بواسطة قواعد وضرائب خاصة،⁴⁷⁶ ويمكنها إزالة القيود التنظيمية من أجل استخدام الأشجار وإدارتها على نحو مستدام في الأراضي الخاصة (الإطار 29). وفي الصين وفييت نام، قدمت الحكومتان دعمًا شاملًا إلى المنشآت الحرجية الصغيرة الحجم على مدى فترات طويلة من الزمن، مما كان له آثار اقتصادية وبيئية إيجابية ضخمة (الإطار 30).