Activités au titre du programme de la Division des forêts et produits forestiers
Document (CL 43/9) préparé pour être soumis à l'examen du Conseil
1. OBJECTIFS DES ACTIVITÉS
Les industries forestières, avec une production annuelle brute de l'ordre de 40 milliards de dollars, constituent aujourd'hui l'un des principaux secteurs industriels dans le monde. Les produits forestiers satisfont à de nombreux besoins vitaux: bois et panneaux à base de bois pour le bâtiment, pour la construction d'autres ouvrages, pour les moyens de transport et pour l'ameublement; papier journal, papier d'imprimerie et papier à écrire pour l'enseignement, l'information et le commerce; papier et carton pour l'emballage et beaucoup d'autres usages industriels. La demande de produits forestiers augmente plus rapidement que les besoins alimentaires et relativement plus vite dans les pays aux premiers stades de développement que dans les pays industrialisés. Cela donne une idée de la tâche incombant à la FAO qui doit chercher à assurer à une économie mondiale en expansion l'apport des produits forestiers nécessaires du point de vue quantitatif et qualitatif pour contribuer à l'amélioration générale du niveau de vie. La forêt n'est qu'un moyen au service de la société et non une fin en soi.
Plus précisément, des études effectuées par la Division des forêts et produits forestiers, avec le concours des commissions économiques régionales des Nations Unies, indiquent que durant l'année 1975 les régions en voie de développement auront besoin d'environ 3 milliards de dollars de produits forestiers de plus qu'en 1959-61 et en sus des importations (bien supérieures à 500 millions de dollars par an) qu'elles font actuellement à partir des pays avancés. Il est très improbable qu'elles poissent faire face à ces besoins, mais il serait peut-être réaliste de chercher à arriver à ce que les pays en voie de développement mettent sur pied, d'ici à 1975, des moyens de production leur permettant de couvrir leurs besoins supplémentaires en produits forestiers, à l'exception de la pâte et du papier, et, étant donné que ces mêmes études font ressortir des perspectives considérables de développement des exportations à destination des pays avancés, d'accroître d'un milliard de dollars leurs exportations annuelles de produits forestiers transformés vers le monde développé. Les investissements requis - point de départ également d'une augmentation progressive des recettes nettes à l'exportation les années suivantes seraient de l'ordre de 5 milliards de dollars au total. Cette évolution ne se produira pas spontanément et il incombe à la FAO de jouer le rôle de guide.
La Division des forêts et produits forestiers doit s'occuper dans sa tâche de nombreuses questions et disciplines: biologie, sylviculture, opérations de récolte du bois, mise au point de méthodes de transformation et leur perfectionnement, implantation et amélioration des industries de transformation, commercialisation et distribution des produits forestiers, aide en vue d'assurer que le consommateur puisse obtenir les produits à un prix raisonnable et que tant les producteurs que les ouvriers forestiers touchent une rémunération équitable.
La Division s'intéresse en outre aux avantages «indirects» que la forêt peut assurer à l'homme: fourrage pour le bétail, lieu de détente, refuge pour la faune et régularisation des eaux. Ce dernier point doit souvent occuper une place importante dans les préoccupations de la FAO. Le déboisement sans frein peut provoquer une érosion spectaculaire avec un ruissellement superficiel accéléré et des inondations désastreuses. La restauration ou le maintien du couvert forestier dans des emplacements stratégiques constitue souvent l'un des moyens essentiels de créer des conditions plus propices à la continuité agricole et de favoriser l'essor des collectivités rurales.
La Division a donc des tâches vastes et complexes. Ses services étant de plus en plus sollicités, elle est obligée de reconsidérer constamment les priorités pour ne pas excéder ses ressources financières. Devant cette situation, jointe à la grande dispersion de ses activités dans les différentes régions, on a dû centraliser fortement la direction et la coordination, tout en laissant une liberté d'action considérable aux éléments périphériques de la Division.
2. ORGANISATION ET PRINCIPAUX SECTEURS D'ACTIVITÉ
A sa création, en 1946, la Division des forêts et produits forestiers a été organisée conformément aux recommandations de la Commission intérimaire des Nations Unies sur l'alimentation et l'agriculture (voir Annexe A). Cette organisation s'inspirait de certains principes nouveaux à l'époque.
a) Un seul et même service doit s'occuper à la fois de la foresterie et des produits forestiers, car le seul moyen d'assurer un bon aménagement forestier consiste à considérer ensemble les forêts et les industries forestières;b) Les problèmes politiques, techniques et économiques doivent aussi être traités simultanément, à l'intérieur d'un même service;
c) Il faut accorder une attention égale aux fonctions productrices et protectrices des forêts, et donner à la foresterie la place éminente qui lui revient dans la planification du développement économique et social en tant que forme d'utilisation des terres;
d) Etant donné que les exigences et les conditions de la foresterie diffèrent suivant les régions, il faut détacher sur place du personnel pour qu'il ait une perception plus nette des problèmes locaux.
La Division comprenait à l'origine une Sous-division des forêts et une Sous-division des produits forestiers. Conformément au principe de la «méthode intégrée», on n'a pas tardé à les remplacer par trois Sous-divisions s'occupant respectivement de la politique forestière, de la technologie forestière et de l'économie forestière. Par la suite, la Sous-division de la technologie forestière a été à son tour scindée en une Sous-division de la production forestière et une Sous-division des industries forestières et de l'utilisation.
La Division s'est toujours inspirée du principe que, si son personnel doit nécessairement comprendre des fonctionnaires ayant acquis, avant d'entrer à la FAO, une certaine expérience spécialisée dans un des grands domaines touchant à la foresterie ou aux produits forestiers, il doit essentiellement pouvoir s'ouvrir à des conceptions générales, posséder en matière de foresterie et de produits forestiers des vues d'ensemble et pouvoir s'adapter à un travail administratif d'un genre particulier, notamment organisation de réunions et surveillance de projets sur le terrain. Conformément à cette politique, on a donné aux sous-divisions une structure pyramidale par sections.
Il n'a pas encore été possible de pourvoir les postes de commandement à tous les étages de la pyramide on manque en particulier de fonctionnaires subalternes - mais la Division s'efforce de le faire (et aussi d'introduire l'équipement moderne) de manière à éviter que les fonctionnaires supérieurs consacrent trop de temps aux questions de routine et pour assurer la continuité d'action nécessaire.
Une direction et une coordination centrales énergiques sont assurées par le bureau du Directeur et du Directeur adjoint (un Assistant au Directeur est rémunéré sur les fonds du FSNU), avec l'aide du personnel chargé des programmes et des opérations et des fonctionnaires détachés. Au moment où le présent document a été rédigé, le programme ordinaire employait au total 44 fonctionnaires du cadre organique, dont 5 à la direction centrale, 28 dans les sous-divisions au Siège et 11 détachés dans les régions. Le nombre total des fonctionnaires travaillant au titre du PEAT, du FSNU et des fonds de dépôt se monte à 344, dont 12 au Siège et 332 sur le terrain. Le nombre total des fonctionnaires du cadre organique est de 388: 45 au Siège et 343 sur le terrain.
La Division constitue maintenant un ensemble bien structuré et elle jouit d'une grande considération sur le plan international. Il serait vain de nier toutefois que les effectifs existant actuellement au Siège sont insuffisants pour faire face aux tâches croissantes que les Etats Membres confient à la FAO et en particulier au volume de travail de plus en plus considérable imposé par les programmes sur le terrain.
La description des principaux secteurs d'activité de la Division pourra commodément suivre l'organisation par sous-divisions, comme dans le Programme de travail et budget pour 1964/65 (C 63/3). Il faut commencer par considérer l'économie forestière qui fournit les renseignements de base nécessaires à la planification des activités de la Division. Il faut s'occuper ensuite des moyens techniques de réaliser les idées de celle-ci, dans le domaine de la production forestière, d'une part, et dans celui des industries forestières et de l'utilisation, d'autre part. Il faut enfin arrêter les politiques forestières et examiner les structures à mettre en place pour les appliquer. Une importance à peu près égale est accordée à ces quatre aspects interdépendants des activités de la Division.
Economie forestière
Les activités de la Division dans le secteur de l'économie forestière n'ont plus du tout le même caractère et le même objet qu'au début. A l'origine, il s'agissait surtout de fournir des statistiques, d'améliorer les statistiques nationales, d'accroître la comparabilité internationale des statistiques, d'effectuer des enquêtes et de rassembler des renseignements sur le marché et d'exécuter des études sur les produits. Il y a dix ans, la Division a entrepris une première étude régionale sur les ressources et les besoins en bois, et elle a exécuté et publié ces dernières années une série d'études analytiques sur les modifications profondes intervenant dans l'économie des forêts et des produits forestiers dans le monde et dans les grandes régions, et sur les rapports entre les forêts et les industries forestières, d'une part, et les autres secteurs de l'économie, d'autre part. Ces études, qui ont eu un large retentissement dans les milieux gouvernementaux, commerciaux et universitaires, ont souvent eu des répercussions considérables sur les politiques nationales. Elles ont aussi donné lieu à une réorientation régulière des activités de la Division pour mieux répondre à l'évolution des besoins. La «stratégie» de la FAO dans le secteur de la foresterie est en fait arrêtée à la lumière de ses analyses de base sur l'économie forestière.
Il existe d'autres secteurs d'activités importants dans le domaine de l'économie forestière. Au cours des deux derniers exercices biennaux, les activités opérationnelles se sont fortement développées, surtout en matière d'inventaire et d'évaluation des ressources forestières, et les demandes d'aide et de conseils en vue de la planification du développement de la foresterie et des industries forestières se sont multipliées rapidement durant le dernier exercice biennal.
Pour réaliser son programme en matière d'économie forestière, la Division collabore étroitement avec les commissions économiques régionales des Nations Unies, avec la Division de l'analyse économique (études de base, planification du développement), avec la Division des produits (études et enquêtes sur des produits) et avec la Division de la statistique (statistiques).
Production forestière
Il s'agit essentiellement de trouver des réponses pratiques à la question suivante: comment produire et récolter économiquement les quantités croissantes de bois dont le monde aura besoin? Les conceptions à cet égard évoluent pour deux raisons principales: a) la nature des besoins en bois d'industrie (espèces, dimensions) change rapidement; et b) les progrès technologiques sont inégaux.
Les forêts naturelles existantes, souvent encore inaccessibles et inexploitées, peuvent théoriquement, comme le montrent les statistiques de la FAO, fournir assez de bois pour répondre aux besoins prévisibles. Ces forêts naturelles sont progressivement mises en valeur et aménagées de façon à assurer une production soutenue. Il est reconnu que les forêts tropicales hétérogènes, principales réserves inexploitées du globe, posent des problèmes particuliers, que l'on espère résoudre progressivement par une double action visant, d'une part, à améliorer et à rendre plus rentables les techniques de sylviculture, d'abattage et de vidange dans les forêts et, d'autre part, à introduire dans les industries forestières des progrès technologiques permettant une utilisation plus rationnelle et plus complète et, partant, plus économique. Mais cette action se développe trop lentement. Entre-temps, une part croissante de la demande porte sur de grandes quantités de bois bon marché et homogène pour la transformation en pâte tandis que s'ouvrent de vastes perspectives à l'établissement de plantations d'essences à croissance rapide et à gros rendement.
Le monde continuera à dépendre principalement des forêts naturelles existantes pendant plusieurs dizaines d'années encore, mais les forêts artificielles - élément dynamique - joueront un rôle croissant, surtout dans les pays où le caractère du patrimoine forestier naturel soulève des problèmes ardus en matière d'utilisation économique. A certains égards, la foresterie intensive à haut rendement est encore dans l'enfance. Il faut développer et systématiser l'expérimentation contrôlée et rassembler, analyser et diffuser les résultats de la recherche, spécialement en ce qui concerne les plantations tropicales et sub-tropicales. De nombreuses institutions internationales, ainsi que l'Union internationale des instituts de recherche forestière (IUFRO), collaborent à cette tâche. Il ne suffit pas de produire à meilleur compte plus de bois de meilleure qualité: le bois doit être abattu et transporté jusqu'à la scierie efficacement et économiquement. Une collaboration étroite avec l'OIT est nécessaire à cet égard.
Industries forestières et utilisation
La création d'une sous-division s'occupant de ces questions a coïncidé avec l'organisation du Centre de développement industriel des Nations Unies, avec lequel la Division a conclu rapidement un accord de travail, et avec un renforcement de l'intérêt que la FAO porte à l'industrialisation dans les pays en voie de développement, surtout en ce qui concerne les industries de la pâte et du papier et des panneaux à base de bois. Les industries forestières présentent de nombreuses particularités. Elles fournissent une large gamme de produits: produits de consommation et produits intermédiaires destinés à de nombreux secteurs de l'économie qui font l'objet d'une demande croissant rapidement avec l'expansion économique. Les besoins des industries forestières en matières premières et en autres éléments varient beaucoup. La plupart d'entre elles peuvent remplacer avec succès un procédé de transformation par un autre. Elles utilisent une ressource renouvelable et celle-ci est liée intimement à l'agriculture.
Les activités de la Division sont menées de concert avec les commissions économiques régionales des Nations Unies et sont complétées par les activités de l'OCDE par exemple et, en ce qui concerne le papier journal et le papier, par celles de l'Unesco. Les associations industrielles les appuyent fermement. Il s'agit d'assurer le développement d'industries forestières viables, compte dûment tenu des marchés, des matières premières et des aspects économiques, et de mieux équilibrer la demande et le potentiel industriel à l'échelle mondiale.
Politique forestière
Au cours des cinq à dix prochaines années, l'objectif essentiel du programme de la Division sera de donner des suites pratiques aux conclusions des études régionales sur le bois mentionnées plus haut. Il faut aider les gouvernements à élaborer et à exécuter à cet effet des politiques forestières nationales coordonnées avec la planification générale de l'utilisation des terres et avec les plans globaux de développement. Cela implique une collaboration, en particulier avec la Sous-division de l'établissement du programme, avec la Division de l'analyse économique et avec celle de la mise en valeur des terres et des eaux. Dans le cadre général de l'utilisation des terres, la Division s'intéresse spécialement à l'aménagement des bassins versants, des pâturages et des parcours, ce qui implique encore une fois une collaboration avec d'autres divisions, en particulier celles de la mise en valeur des terres et des eaux, de la production végétale et de la production animale. Elle doit aussi se préoccuper de l'évolution des structures institutionnelles qui conditionnent l'utilisation des terres et de l'amélioration des services forestiers officiels, des procédures administratives et de la législation forestière, ce qui exige une coopération avec le Service des études législatives et avec la Division des institutions et services ruraux, tout comme l'amélioration et le développement de la formation et de l'enseignement (professionnels et techniques) nécessaires pour répondre aux besoins estimés en main-d'oeuvre, qui constituent l'autre grand aspect des activités de la Division à ce même titre.
La collaboration avec l'Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources (UICN) en matière d'aménagement et de conservation de la faune et les activités dans ce domaine au titre des programmes sur le terrain (avec la Division de la production animale et celle de la production végétale) s'intensifient, et la FAO entend tirer profit de la réceptivité actuelle de l'opinion publique sur ce point. L'utilisation des forêts et des parcs nationaux pour les loisirs semble devoir prendre une importance croissante.
Le dispositif intergouvernemental mis sur pied pour aboutir à une entente en matière de politique forestière est constitué par les six commissions régionales forestières créées par la Conférence de la FAO. Elles sont desservies par la Division (voir organigramme) et se réunissent normalement tous les deux ans.
3. MÉTHODES ADOPTÉES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS VISÉS
Pour s'acquitter des tâches dévolues à la FAO en vertu de l'Article premier de son Acte constitutif, la Division doit pouvoir tirer facilement parti des compétences et des connaissances existant dans les Etats Membres, chose qu'elle est heureusement en mesure de faire.
Les tâches que les Etats Membres doivent entreprendre eux-mêmes, séparément ou collectivement, pour promouvoir les objectifs de la FAO, ne sont parfois pas très bien comprises et il existe une tendance à trop compter sur les moyens d'action qu'on attribue au Secrétariat de l'Organisation. Dans l'ensemble, toutefois, on reconnaît largement que les efforts de la FAO sont en fait ceux du concert des nations, le Secrétariat n'étant que l'instrument de la matérialisation des intentions et des vœux des Etats Membres de la FAO. Cela peut constituer une réponse aux critiques parfois formulées selon lesquelles la Division essaie de faire trop à la fois, en dispersant exagérément ses ressources. En fait, elle est toujours prête à confier à d'autres les tâches qui peuvent être convenablement exécutées et financées à l'extérieur.
A ses débuts, l'Organisation a dû mettre l'accent, en l'absence d'autres moyens d'actions, sur les méthodes propres aux activités de base relevant du programme ordinaire: échanges de renseignements, études et exhortations. La situation s'est rapidement modifiée ces dernières années. Les crédits actuellement disponibles pour les programmes sur le terrain atteignent quelque 5 millions de dollars par an contre 1 million de dollars pour le programme ordinaire et le travail occasionné au Siège par les opérations sur le terrain. On insiste maintenant sur les projets sur le terrain qui ont des effets et une valeur de démonstration plus directs. Les activités au titre du programme ordinaire n'en ont pas perdu pour autant leur importance: elles constituent au contraire le support des initiatives de plus vaste portée de la FAO. Il existe encore une certaine tendance à considérer comme des entités distinctes le «programme ordinaire» et le «programme sur le terrain», chacun constituant un compartiment étanche, parce qu'ils sont financés par des sources différentes mais, dans l'esprit de l'Organisation et, partant, de la Division, ils sont indissolublement liés à l'heure actuelle, au stade tant de l'élaboration que de l'exécution.
Malgré cette réorientation vers le travail sur le terrain, le temps des «études» n'est nullement révolu. On a déjà mentionné l'influence que les études régionales sur le bois excercent sur les activités de la Division; un autre exemple est constitué par l'étude récemment publiée sur la pâte et le papier en Europe occidentale, qui a été financée par un fonds de dépôt spécial alimenté par les associations industrielles, et on peut aussi citer le document intitulé Pulp and paper prospects in Western Europe (Perspectives d'expansion du commerce des produits forestiers des pays en voie de développement), préparé pour la Conférence sur le commerce et le développement qui s'est tenue sous les auspices des Nations Unies. La publication depuis 1947 du périodique Unasylva, et celle d'autres études comme celles qui sont énumérées à l'Annexe B peut aussi être considérée comme un moyen de promouvoir les objectifs fondamentaux de l'Organisation1.
1 Sur les crédits du programme ordinaire pour 1964/65, la Division dépense environ 5 pour cent pour la documentation, 2 pour cent pour les réunions, 5 pour cent pour les voyages et à peu près 88 pour cent pour le personnel, y compris les consultants et les services contractuels.
Pour atteindre les objectifs de la FAO, la Division a aussi recours à une seconde formule: l'action internationale concertée. Elle utilise les services d'un nombre limité de comités consultatifs et de groupes d'experts parmi lesquels on peut citer en particulier le Comité consultatif FAO de la pâte et du papier et le Groupe d'experts FAO de l'enseignement forestier. On a déjà mentionné la collaboration avec les Nations Unies et des institutions spécialisées ainsi que la coopération tout aussi profitable avec des organismes internationaux non gouvernementaux tels que l'IUFRO et l'IUCN On a aussi parlé déjà des commissions forestières régionales. En outre, quand les circonstances le justifient, la Division organise des conférences et consultations intergouvernementales spéciales telles que les deux réunions mondiales organisées en 1963 sur les contre-plaqués et les panneaux dérivés du bois, d'une part, et sur la génétique et l'amélioration des essences forestières, d'autre part. Elle aide, en outre, à organiser des réunions internationales telles que les congrès forestiers mondiaux périodiques (le sixième se tiendra en 1966).
L'assistance technique constitue un troisième moyen d'action. La Division s'est toujours efforcée de fournir directement une aide et des conseils aux Etats Membres dans le cadre normal de son programme ordinaire, mais les possibilités à cet égard sont nécessairement limitées, étant donné surtout les crédits disponibles pour les voyages. L'institution du PEAT a, bien entendu, élargi sensiblement les possibilités d'assistance technique et la Division, au titre de ce programme, a régulièrement accordé des bourses d'études et organisé des centres de formation et de développement ainsi que des cycles et voyages d'études et elle a pu utiliser avec une rentabilité proportionnellement très élevée les services d'experts associés et assistants. Les programmes nationaux dans le secteur des forêts et des produits forestiers absorbaient en moyenne 14 pour cent environ des dépenses totales de l'Organisation au titre du PEAT mais cette proportion a baissé ces dernières années. D'autre part, dans le programme relativement nouveau du FSNU, les projets relatifs aux forêts et aux produits forestiers occupent maintenant la seconde place (après la Division de la mise en valeur des terres et des eaux) avec 34 projets (dont un achevé), soit 20 pour cent environ du total pour la FAO. L'opinion publique dans les pays donateurs tend à reléguer les projets forestiers à la périphérie de la Campagne contre la faim et la Division a seulement deux projets de cette nature en cours. Le développement de la foresterie occupe en revanche une place de choix dans plusieurs projets entrepris au titre du Programme alimentaire mondial.
4. PROBLÈMES RENCONTRÉS
Tous les progrès réalisés dans le travail de la Division fournissent une réponse à un problème. La plupart de ceux que la Division rencontre sont de caractère technique ou économique. Voici quelques exemples des problèmes d'ordre interne concernant l'exécution des programmes de travail:
a) Les programmes sur le terrain de la FAO, en voie d'expansion, imposent l'observation de dates limites rigoureuses et obligent à fournir dans un délai donné des preuves tangibles des progrès réalisés et des dépenses effectuées. Dans l'ensemble, les activités au titre du programme ordinaire sont moins circonscrites dans le temps et tendent ainsi à être ajournées. Il s'agit évidemment d'une tendance générale dans l'Organisation, et des propositions, parmi lesquelles celles de la Division, sont à l'étude pour remédier à cette situation. Cette question est mentionnée ici uniquement pour bien montrer que l'établissement des «priorités» dans les activités de la Division est une préoccupation quotidienne.b) Les délégués gouvernementaux demandent constamment l'organisation de conférences et de réunions qui bien souvent consistent essentiellement en échanges techniques entre pays développés. La Division ne peut assurer ces services que dans la mesure où ses ressources financières le permettent et il serait peut-être bon que les gouvernements et les autres organismes et institutions intéressés prennent plus souvent la pleine responsabilité de l'organisation et du déroulement de ces réunions.
c) Les Etats Membres demandent fréquemment que la FAO leur fournisse, sur place et à bref délai, des conseils sur divers problèmes urgents. Les fonctionnaires détachés et les groupes consultatifs régionaux existant dans le cadre du PEAT rendent des services utiles à cet égard, mais la seule solution véritable consiste à accroître les crédits mis à la disposition de la Division pour les voyages et à la laisser en disposer plus librement.
d) Les pays développés s'offrent généreusement à introduire dans les pays en voie de développement des techniques adaptées à leurs besoins (voir, par exemple, le rapport de la Conférence des Nations Unies sur l'application de la science et de la technique dans l'intérêt de régions peu développées, tenue en 1963), mais éprouvent des difficultés pratiques à réorienter chez eux les recherches comme il le faudrait et à en appliquer les résultats dans les pays en voie de développement. Un moyen d'accélérer les progrès consiste, pour un pays développé, à accepter la responsabilité de résoudre un problème particulier d'importance vitale pour un groupe de pays en voie de développement. Dans le secteur des forêts, il peut s'agir par exemple de programmes de construction d'habitations préfabriquées à bon marché ou de la sélection et de l'expérimentation d'essences à croissance rapide pour des projets combinés de plantation et d'utilisation industrielle. La Division poursuit l'étude des possibilités dans ce domaine.
5. EVALUATION DES RÉSULTATS OBTENUS
La place disponible dans ce document ne permet pas d'examiner de façon approfondie l'expérience acquise par la Division et les problèmes qu'elle rencontre. Il y a 20 ans maintenant que les programmes d'activité de la Division ont été ébauchés pour la première fois (voir Annexe A), et le monde et la FAO ont beaucoup changé depuis.
Voici, parmi les résultats obtenus, ceux que l'on peut considérer gomme les plus importants:
a) Grâce au travail de la Division, la FAO est maintenant reconnue comme une autorité mondiale en matière de foresterie et de produits forestiers: il n'existe pas d'autre centre comparable. Elle joue un rôle particulièrement utile en transposant et en adaptant dans les nouveaux pays où les conditions sont très différentes les conceptions et les pratiques en vigueur dans les pays forestiers plus anciens.b) La FAO a contribué à réduire l'antagonisme traditionnel existant entre les responsables de l'aménagement du patrimoine forestier et les promoteurs du développement des industries forestières. En dehors de l'essor que cela donne au développement de la foresterie, c'est le meilleur moyen d'assurer que les valeurs non économiques de la forêt (les «influences forestières») ne soient pas négligées et d'éviter les inondations, l'érosion et la pénurie d'eau qui sont les séquelles d'une exploitation mal conduite.
c) L'utilité de la foresterie - et les mesures à prendre pour préserver le patrimoine forestier - ont été mieux comprises dans le monde entier à la suite de l'adoption en 1951, par la Conférence de la FAO, des «principes de politique forestière» (résultat de profondes réflexions et de discussions nourries). On a commencé à mieux se rendre compte aussi des possibilités offertes par les forêts comme source de bien-être et du fait que l'industrialisation reposant sur l'utilisation des forêts pouvait favoriser le processus général du développement économique.
d) Les études sur les ressources et les besoins en bois entreprises par la Division avec les commissions économiques régionales des Nations Unies ont marqué le passage de la méthode ad hoc à la méthode systématique dans le domaine de la politique et du développement forestiers. Elles se sont montrées utiles pour les organismes officiels et privés s'occupant de la planification et du développement de la foresterie et des industries forestières et l'on pourrait citer maints exemples où des décisions en matière de politique et d'investissement ont été prises à la lumière de leurs conclusions.
e) La FAO a aidé à faire de l'utilisation multiple des forêts principe moderne - l'un des objectifs importants de la politique forestière. Par «utilisation multiple», il faut entendre l'aménagement des forêts et terrains assimilés de manière à conserver les ressources en sol et à obtenir une forte productivité des cinq grandes formes d'utilisation - bois, eau, fourrage, faune et loisirs combinées de façon variable selon que dominent les fonctions productrices ou protectrices de la forêt.
f) La Division a mis sur pied un important «programme sur le terrain», qui est naturellement destiné aux pays moins développés, tout en maintenant une répartition équitable de ses services au titre du programme ordinaire entre les pays développés - comme en témoigne, par exemple, le programme considérable appliqué en Europe - et les pays en voie de développement.
6. TENDANCES DES TRAVAUX DE LA DIVISION
La principale réorientation des activités de la Division ces dernières années a résulté de l'augmentation considérable des crédits alloués pour les opérations sur le terrain, alors que l'accroissement des crédits prévus pour le Programme ordinaire a été modeste. Cette réorientation a consisté à mettre l'accent sur l'expansion de la foresterie et des industries forestières dans les régions moins développées. Cela n'a nécessité aucune modification dans les principaux secteurs d'activité technique traditionnels de la Division, mais il a fallu ordonner dans une perspective mondiale, plutôt que par secteur ou par région, la masse considérable de renseignements, de données analytiques et d'expérience déjà acquise dans le cadre des activités antérieures de la Division. Le fait de scinder en deux une sous-division, comme on l'a indiqué plus haut, a facilité cette tâche.
A sa dernière session, la Conférence de la FAO a souscrit à cette réorientation et approuvé le programme de travail ordinaire élaboré par la Division à cet effet, mais elle a proposé certains autres ajustements des activités qui peuvent se résumer comme suit:
a) Insister davantage sur l'amélioration à l'échelon national des statistiques relatives aux forêts et aux produits forestiers - celles-ci ne sont généralement pas encore aussi sûres et aussi complètes qu'il le faudrait.b) Entreprendre sur une plus vaste échelle des études de coût et de profit et des recherches sur la structure des coûts, en particulier marginaux, en foresterie.
c) Dans le secteur de la recherche sylvicole, accorder plus d'attention aux sols forestiers et à l'utilisation possible des engrais.
d) Etudier de plus près la question de la protection des forêts, compte tenu en particulier du danger que peuvent faire courir aux forêts artificielles les insectes et les maladies.
e) Donner une impulsion accrue aux projets de formation visant à diffuser des techniques améliorées et à augmenter l'efficacité à tous les stades du travail en forêt, abattage, débardage et transport.
f) Accorder plus d'attention à l'amélioration et au développement des industries de l'emballage, des petites scieries, de la préservation du bois et de la carbonisation des bois.
g) Faire une plus large place aux recherches et aux conseils aux Etats Membres sur la foresterie considérée dans ses rapports avec le développement communautaire, l'urbanisation et les loisirs.
On tiendra dûment compte de ces points ainsi que des observations formulées par le Comité du Programme à sa dernière session en élaborant le programme futur de la Division, mais il est douteux qu'on puisse donner suite à ces propositions en opérant de simples ajustements et sans augmentation des crédits et des effectifs du personnel. En fait, si une nouvelle expansion substantielle des programmes sur le terrain se produit sans que du personnel de direction supplémentaire soit engagé à temps, la Division, loin de pouvoir entreprendre de nouvelles activités, se verra dans l'obligation de réduire les services qu'elle fournit déjà au titre du Programme ordinaire. Cela ne fait naturellement qu'illustrer une situation commune à l'ensemble de l'Organisation.
7. TENDANCES FUTURES
Il faut toutefois supposer que le conflit administratif résultant de la masse de travail à laquelle donnent lieu le Programme ordinaire et les programmes sur le terrain sera résolu en temps utile. Au cours des 5 à 10 prochaines années, la Division prévoit que son effort principal portera sur l'intensification des activités visant à mettre en valeur les ressources forestières et stimuler la foresterie et les industries forestières dans les pays en voie de développement.
Des objectifs chiffrés et des suggestions sur la manière de les atteindre figurent maintenant dans les études régionales sur les tendances de la consommation, de l'offre et du commerce des produits forestiers: une évaluation de la situation à l'échelle mondiale est en voie de préparation pour le prochain Congrès forestier mondial. Par la suite, ces études resteront un élément permanent du programme de la Division et serviront à orienter non seulement les activités de celle-ci, mais aussi les politiques forestières nationales.
Il incombe à l'Etat d'élaborer la politique forestière, en demandant conseil aux autorités forestières mais en prenant aussi d'autres avis. Les plans élaborés et les mesures prises par l'autorité forestière pour exécuter cette politique relèvent du domaine générique de l'aménagement forestier. Un autre aspect du programme de la Division, au cours des prochaines années, consistera donc à reconsidérer, compte tenu de l'évolution rapide des conditions techniques, économiques et sociales, aussi bien la politique forestière que l'aménagement forestier dans le monde entier. L'une des premières tâches de la Division avait consisté à effectuer, à la lumière des conditions de l'après-guerre immédiat, une étude de cette nature dont les résultats ont été publiés en 1950.
Tous les aspects de l'enseignement et de la formation doivent manifestement continuer à bénéficier d'une priorité élevée dans les programmes ordinaire et sur le terrain de la Division également, si cela est possible, accorder plus d'importance que précédemment à certains autres sujets, à savoir:
a) Intensification de la collaboration avec les autres Divisions sur les aspects techniques, institutionnels et sociaux des problèmes de la planification d'une utilisation des terres intégrée, surtout dans ses rapports avec l'aliénation des terres actuellement boisées au profit de l'agriculture au titre de programmes de colonisation et de sédentarisation. Jusqu'à présent, le travail de la Division dans ce domaine est resté en majeure partie limité à l'Amérique latine et à des opérations de petite envergure. Comme le problème de la planification d'une utilisation intégrée des terres intéresse non seulement les forestiers mais aussi les agronomes et les nutritionnistes, l'intensification des études dans ce domaine exigera que soient établis des rapports de travail étroits avec d'autres divisions.b) Restauration des ressources en bois et production du bois nécessaire dans les régions arides et semi-arides. La Division a déjà mis en oeuvre un pro gramme très vaste, mais il faut poursuivre les efforts surtout en ce qui concerne les forêts de ferme.
c) Collaboration avec les Nations Unies en vue de l'application dans les pays développés des techniques de préfabrication et de construction avec des éléments prêts à assembler pour produire des habitations à bas prix de revient, en utilisant des sciages et les divers types de panneaux dérivés du bois.
Il existe par ailleurs dans les activités actuelles de la Division quelques lacunes importantes qu'il faudra combler, à savoir:
a) Les travaux de la FAO sur le terrain montrent que la planification des transports est dangereusement négligée dans un grand nombre de projets de développement forestier. Il est indispensable de combler cette lacune et il faudra envisager la création d'une nouvelle sous-division technique s'occupant de toute la question de la planification dans le domaine des transports et l'amélioration des techniques et l'efficacité dans toutes les phases de l'exploitation forestière primaire, l'abattage et le débardage, les transports, le génie forestier et l'organisation scientifique du travail.b) Il faut entreprendre des études de développement macroscopiques et microscopiques sur les marchés d'exportation, les marchés régionaux et les marchés locaux, sur les divers produits (y compris des études sur la structure tarifaire, les taux de fret, les courants commerciaux) et encourager l'organisation des marchés et le développement du commerce.
c) Il faudra créer une «banque internationale des semences forestières» qui donnera du matériel végétal de recherche et d'expérimentation et coordonner la fourniture de semences certifiées des essences forestières intéressantes pour les forêts artificielles futures.
Pour que la Division des forêts et des produits forestiers puisse faire face au volume de travail croissant et à ses tâches nouvelles, les activités dans ces domaines doivent se développer d'urgence. La Conférence de la FAO, à sa douzième session, a exprimé ses vues à cet égard au paragraphe 143 de son rapport qui est ainsi conçu:
«L'importance que de nombreux Etats attachent au développement des forêts et des industries forestières dans le cadre du développement économique général est attestée par le nombre croissant de projets sur le terrain dont la responsabilité est confiée à la FAO dans ce domaine. Pour que celle-ci puisse s'acquitter de cette responsabilité, il faudrait d'urgence accorder plus d'attention à plusieurs sujets. En conséquence, la Conférence fait part au Directeur général de sa préoccupation devant la lenteur avec laquelle les fonctions de la Division au titre du Programme ordinaire se sont développées, durant les exercices précédents, par rapport à l'expansion constatée dans d'autres secteurs de l'Organisation. Le Directeur général est prié de tenir compte de cette préoccupation lorsqu'il établira son projet de Programme de travail et budget pour 1966/67.»
Les conclusions de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement donnent un relief particulier aux inquiétudes exprimées par la Conférence de la FAO quant à la possibilité pour cette Organisation d'assurer aux Etats Membres les services dont ils ont besoin dans ces secteurs. Il est évident que la transformation des produits bruts provenant de l'agriculture et des forêts constitue le point de départ naturel de l'industrialisation de beaucoup de pays en voie de développement. Les documents soumis par la FAO à la Conférence de Genève montrent que le secteur forestier offre d'excellentes perspectives pour la création d'industries orientées vers l'exportation: accroître d'un milliard de dollars d'ici à 1975 les exportations de produits forestiers des pays en voie de développement à destination des pays industrialisés constitue un objectif à la fois raisonnable et réalisable. Ces échanges commerciaux accrus seraient avantageux non seulement pour les pays en voie de développement, mais aussi pour les pays développés où le bois manque de plus en plus. Cet objectif ne peut être atteint qu'au prix d'un effort très considérable visant à promouvoir des pratiques forestières rationnelles et à favoriser l'implantation d'industries viables. Les pays en voie de développement comptent que la FAO leur fournira les données, les encouragements et les conseils techniques dont ils ont besoin.
L. J. V.
Le Conseil de la FAO a examiné les activités de la Division des forets et produits forestiers à sa session d'octobre (43e), à Rome, et a inclus les commentaires suivants dans son rapport:
ACTIVITÉS AU TITRE DU PROGRAMME: DIVISION DES FORÊTS ET PRODUITS FORESTIERS
1. De l'avis du Conseil, le document CL 43/9 (reproduit ci-dessus), présente un tableau clair des activités de la FAO dans le domaine des forets et des produits forestiers.
2. Le Conseil estime que ces activités revêtent, à l'heure actuelle, une importance particulière. Elles visent principalement à créer des points de départ de développement industriel dans les pays neufs, ce qui permettra d'élargir la base de l'économie jusque là limitée à une gamme étroite de produits agricoles, et offrira des perspectives d'amélioration des exportations, conformément aux politiques définies par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement.
3. Ces activités méritent donc d'être soutenues et intensifiées. Le Conseil estime, en particulier, que le Directeur général devrait étudier les moyens de renforcer le programme ordinaire de la Division pour lui permettre d'accorder plus d'attention aux problèmes de l'exploitation et du transport des bois et, partant, à la mise en valeur rationnelle des ressources forestières; en second lieu, il faudrait se préoccuper davantage de développer les marchés et les échanges, et notamment les marchés des pays développés, afin qu'ils absorbent plus de produits forestiers en provenance des pays neufs.
4. Le rapport du Comité du Programme (CL 43/41, par. 81-84) suggère également certaines lignes suivant lesquelles il conviendrait de développer les travaux de la Division des forets et produits forestiers. Le Conseil appelle l'attention du Directeur général sur ces propositions et approuve, en particulier, l'importance croissante accordée dans le programme de la Division aux techniques et aux problèmes de la foresterie de plantation, ainsi qu'aux essences à croissance rapide. Les Etats Membres doivent certes continuer de consacrer des efforts à l'utilisation rationnelle des forets naturelles, mais les forêts artificielles tendent à fournir une production beaucoup plus importante par unité de superficie, et leur exploitation est bien entendu beaucoup plus facile. A cet égard, le Conseil appuie la proposition de la Division tendant à entreprendre un projet concernant une «Banque internationale des semences forestières», qui présenterait un intérêt particulier pour les pays en voie de développement.
5. Partout, on constate un véritable courant d'idées nouvelles en matière de politiques et d'exploitations forestières. La Division doit se tenir au courant de toutes ces idées et même prendre l'initiative dans ce domaine. Il conviendrait de renforcer les efforts déployés à cet égard comblant ainsi une lacune qui existe dans le programme ordinaire de la Division.
6. Le Conseil partage aussi l'opinion exprimée par le Comité du Programme dans son rapport, à savoir que l'ensemble de l'Organisation devrait accorder une place plus grande aux problèmes d'aménagement du territoire. La forêt tend encore à être traitée comme un facteur d'importance secondaire dans les plans de colonisation des terres de nombreux Etats Membres, et non pas seulement dans ceux des pays dits de savane. Or, les forêts doivent être considérées comme un élément essentiel du patrimoine national. Dans bien des cas, la foresterie devrait bénéficier d'une part accrue des moyens de développement et des ressources en terres. Les efforts tendant à améliorer l'agriculture devraient être axés sur l'utilisation plus intensive des bonnes terres agricoles.
7. Plusieurs membres du Conseil sont d'avis que la Division sera de plus en plus souvent appelée à donner des avis sur les problèmes forestiers dans leurs rapports avec le développement communautaire, l'urbanisation et les loisirs: il paraît probable que des exigences nouvelles se manifesteront en matière d'utilisation des zones forestières à des fins récréatives. C'est là un fait dont il faudra tenir compte dans l'équilibre des futurs programmes de travail.
8. Le Conseil constate que, grâce aux activités de la Division, la FAO est maintenant le centre mondial reconnu pour les questions de foresterie et de produits forestiers. L'intérêt que les Etats Membres portent à la foresterie et aux produits forestiers se mesure au fait que le volume des activités confiées à la FAO par le Fonds spécial des Nations Unies dans ce domaine classe celui-ci au deuxième rang parmi tous ceux dont s'occupe l'Organisation.
9. La Division des forêts et des produits forestiers est parvenue à cette position de premier plan sans aucune allocation exceptionnelle de fonds. Plusieurs membres du Conseil ont attiré l'attention sur le paragraphe 79 du Rapport du Comité du programme où est rappelée l'inquiétude manifestée par la Conférence à sa douzième session devant le fait qu'au cours des récents exercices les fonctions de la Division au titre du Programme ordinaire s'étaient développées plus lentement que celles d'autres services de l'Organisation.
Annexe A
HISTORIQUE
«Le Président Roosevelt qui venait du Caire, regarda par le hublot de l'avion, espérant voir les célèbres forêts de cèdres du Liban. A sa grande stupeur, il n'aperçut que des montagnes dénudées, où des cèdres ne subsistaient qu'en un ou deux endroits. Des siècles de déboisement avaient eu raison de tous les autres arbres. On dit au Président que cela pouvait arriver n'importe où, si les forêts n'étaient pas entretenues. De retour à Washington, il nota, sur un mémorandum concernant l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (qui n'existait encore qu'à l'état de Commission intérimaire): «Très grande importance des forêts. Demander à la délégation américaine de proposer la revision du statut de la FAO et d'inclure les forêts dans l'Acte constitutif1»
1 Gove Hambidge. The Story of FAO, D. van Nostrand Co., Inc., New York, 1955.
C'est pourquoi la Commission intérimaire des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture décidait en décembre 1943 que la FAO s'occuperait aussi des forêts et des produits forestiers, en modifiant dans ce sens le projet d'Acte constitutif. En mars 1944, la Commission intérimaire chargeait un Comité technique des forêts et produits forestiers d'examiner quelles seraient les fonctions de la FAO dans ces domaines, parallèlement à celles qui lui étaient attribuées dans d'autres domaines. Le rapport du Comité, approuvé par la Commission intérimaire, fut publié en avril 19452 et finalement approuvé par la Conférence de Québec qui créa la FAO en octobre 1945.
2 Troisième rapport de la Commission intérimaire pour l'alimentation et l'agriculture aux Etats membres des Nations Unies, Washington, 25 avril 1945.
La Division des forêts et produits forestiers fut créée en 1946: c'est donc l'une des cinq divisions techniques primitives de l'Organisation. Poursuivant toutes sortes d'activités traditionnelles qui étaient confiées avant la guerre à l'Institut international d'agriculture, au Centre international de sylviculture et au Comité international du bois, elle fut, pour commencer, aidée dans l'établissement de son programme de travail détaillé par un Comité consultatif permanent composé d'experts de classe internationale. Une fois que lés méthodes et procédures eurent été arrêtées et que du personnel plus nombreux eut été recruté, la Division réexamina les directives de la Commission intérimaire et de la Conférence de Québec. Les résultats de cette première réévaluation, effectuée en 1950, furent soumis en 1951 à la Conférence de la FAO, qui approuva d'une manière générale le programme prévu pour les cinq années suivantes.
Cette réévaluation n'avait pas tenu pleinement compte du développement du Programme élargi d'assistance technique et de l'évolution de la situation internationale. Aussi fut-il procédé en 1954 à une deuxième réévaluation, dont les résultats furent présentés à la Conférence de la FAO en 1955. L'une des principales modifications que celle-ci approuva alors concernait l'aménagement des bassins versants et des parcours forestiers ainsi que l'utilisation des terres en général, qui firent l'objet d'une attention accrue; l'aboutissement devait en être le Projet de développement méditerranéen qui était à l'origine purement et simplement un «plan vert» forestier.
En 1957, on fit le point des activités que la Division s'était proposé d'accomplir dans les domaines relevant de sa compétence et ce qu'elle avait en fait réalisé; les résultats de cette enquête ont paru dans Unasylva sous le titre «Dix ans d'activités forestières de la FAO». Cet article constitua un cadre pour le rapport préparé à l'intention de l'ECOSOC sous le titre «Evaluation des programmes de la FAO, 1959-64».
Le présent résumé des activités de la Division est donc la cinquième «analyse» effectuée au cours des 18 dernières années. C'est la première fois qu'il y est tenu compte de l'évolution de la nature du travail et des besoins de la FAO, par suite du développement rapide des activités entreprises au titre du Fonds spécial des Nations Unies, pour l'exécution desquelles les dépenses représentent plus de cinq fois le coût de la réalisation du Programme ordinaire.
Annexe B
PRINCIPALES PUBLICATIONS DE LA DIVISION DEPUIS JANVIER 1960
PÉRIODIQUES
Unasylva - Revue internationale des forêts et des produits forestiers.
Quatre numéros par an (anglais, français, espagnol), Volumes 14 à 17
Bulletin du bois pour l'Europe
Trimestriel, publié à Genève par la CEE (bilingue: anglais, français)
Annuaire statistique des produits forestiers
Annuel, trilingue
ETUDES
Forêts
Le pin de Monterey
Influences exercées par la foret sur son milieu
Aspects génétiques de l'amélioration des arbres forestiers
Méthodes de plantation forestière en Amérique latine
Méthodes de plantation forestière dans les zones arides
Economie
Inventaire forestier mondial, 1958
Consommation, production et commerce du bois en Asie et dans la région du Pacifique - évolution et perspectives (avec la CEAEO)
Consommation, production et commerce du bois en Amérique latine - évolution et perspectives (avec la CEPAL)
Consommation, production et commerce du bois en Europe - évolution et perspectives. Nouvelle étude, 1950-1975 (en préparation avec la CEE)
Consommation, production et commerce du bois en Afrique (en préparation avec la CEA)
Industries
Contre-plaqués et panneaux dérivés du bois (en préparation)
Perspectives de la pâte et du papier en Asie et au Proche-Orient (avec la CEAEO)
World demand for paper to 1975
Pâte et papier en Europe occidentale: Perspectives (publié en anglais par Bayerischer Landwirtschaftsverlag, Munich)
RÉPERTOIRES
Répertoire mondial des périodiques intéressant les forêts
Répertoire mondial des écoles forestières (publié par la Society of American Foresters)
Répertoire mondial des institutions de recherche sur les forets et produits forestiers
Catalogue de graines forestières, 1961
Répertoire général des tracteurs à roues et à chenilles construits dans le monde
Répertoire des chariots à fourche et chariots enjambeurs
RAPPORTS PEAT
|
103 rapports: |
Afrique |
31 |
|
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Asie |
27 |
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|
Europe |
8 |
|
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Proche-Orient |
12 |
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Amérique latine |
25 |
