Avec une superficie de 587 041 km2, Madagascar est la 4è plus grande île du monde. Madagascar est dotée d'une faune et d'une flore uniques ainsi que de ressources minérales abondantes. Sa population s'élevait en 1993 à 12 millions d'habitants et le taux de croissance démographique y est de 3,3%, ce qui correspond à un doublement en 21 ans. La principale culture vivrière est le riz. Le clou de girofle, la vanille et le café y sont les principales exportations, dépassées depuis peu par les exportations de crevette.
Le Rapport sur le Développement Humain de 1993 classait Madagascar au 128è rang sur un total de 173 pays. Le taux de mortalité infantile y est de 12%, l'espérance de vie à la naissance, de 50 ans. Malgré un potentiel économique considérable, l'économie malgache a stagné au cours des derniers 20 ans et le revenu moyen y a chuté de 40% entre 1972 et 1992. Les finances publiques sont largement déficitaires et la dette extérieure y atteint 126% du PIB. Les infrastructures physiques et sociales se sont gravement détériorées par manque d'entretien. Même les ressources naturelles sont en voie d'épuisement suite à la déforestation et à l'érosion des sols.
Au cours des années 1980, un programme de réforme économique appuyé par le FMI et la Banque Mondiale a permis une amélioration de la situation économique qui s'est soldée par une augmentation du revenu moyen entre 1988 et 1990. Par la suite, les mouvements de protestation du début des années 1990 ont freiné le mouvement de réforme et éloigné les investisseurs tandis que les bailleurs de fonds diminuaient considérablement leurs déboursés, entraînant une baisse de 10% du revenu moyen entre 1990 et 1991.
En 1993, le nouveau Gouvernement de Madagascar a lancé un programme de réforme économique dont les résultats dépendait pour une large part de l'appui financier qu'il pourrait obtenir de la Banque Mondiale. C'est dans ce contexte que le financement du PNUD du programme Sectoriel Pêche a été conclu.
Le PSP chevauchait deux “country programmes”: le 4è qui devait s'étendre de 1987 à 1991 mais a été prolongé jusqu'en 1993 et le 5è qui la période allant de 1994 à 1998. le 4 è programme était concentré sur les thèmes suivants:
| - gestion économique: | 12,7% |
| - environnement: | 7,4% |
| - pêches: | 7,9% |
| - développement rural: | 22,5% |
| - secteur privé: | 33,3% |
| - dimension sociale de l'ajustement structurel: | 16,2% |
Au cours de la revue du 4è programme pour Madagascar, complétée en septembre 1993, le Gouvernement a conclu que ces thèmes correspondaient à ses priorités et que les activités entreprises dans le cours du 4è programme devraient être poursuivies et complétées dans le cadre du 5è programme.
Pour le 5è programme couvrant la période 1994-98, l'objectif du PNUD est d'appuyer le Gouvernement dans la mise en oeuvre de son programme prioritaire qui porte sur les axes suivants: les équilibres macro-économiques, le développement de la production agricole et industrielle, la réduction de la pauvreté et la protection de l'environnement.
Les secteurs de concentration choisis pour l'assistance du PNUD sont:
Le programme PNUD devait aussi renforcer ces activités qui s'étaient avérées particulièrement utiles durant le 4è cycle, soit:
Le PSP s'inscrivait à l'intérieur d'un programme plus vaste, le Programme Cadre de Développement de la Pêche et de l'Aquaculture. Le PCDPA avait été élaboré par les cadre nationaux de la DRH et devait contribuer à atteindre les objectifs de développement fixés pour le secteur de la pêche et de l'aquaculture, soit:
la satisfaction des besoins locaux en protéines animales par une augmentation de la disponibilité en poisson sur le marché intérieur;
l'accroissement des rentrées de devises;
l'élévation du niveau de vie des pêcheurs;
la création d'emplois.
Ce programme Cadre suivait trois grands axes stratégiques devait contribuer à atteindre ces objectifs de développement:
accroissement de l'approvisionnement du marché local en poisson
Promotion de la commercialisation (3 thèmes);
diversification et développement des produits marins d'exportation (6 thèmes);
renforcement et amélioration de la gestion du secteur
Support aux institutions concernées par la pêche et l'aquaculture (4 thèmes);
Le Programme Cadre couvrait la période 1992–96. ll comprenait 39 thèmes et son budget global se chiffrait à 9,8 millions USD. Au moment où le PSP était approuvé, le développement de la pêche et de l'aquaculture avait été appuyé par les projets suivants:
Nationaux:
Multilatéral:
Les autres interventions des bailleurs de fonds à la réalisation du Programme Cadre sont:
Projet FAO TCP/MAG/2252 Utilisation du poisson d'accompagnement
Projets FED
Association thonière
Unités de contrôle de qualité des produits halieutiques
Projets japonais
Assistance à la pêche maritime artisanale
Assistance à la pêche et à l'aquaculture continentale
Ferme pilote crevetticole de Mahajanga
Projets allemands
Centre de formation des pêcheurs de Nosy-Bé
Banque Mondiale
Programme Environnement I (cf Thème 18)
En avril 1993, le Gouvernement de Madagascar, le PNUD et la FAO s'entendaient pour réaliser une ensemble d'actions dans le domaine des pêches intégrées dans le Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO/MAG/92/004. Cette entente s'inscrivait dans le prolongement d'une suite de plusieurs projets de coopération dans ce secteur. Elle prolongeait notamment le projet PNUD/FAO/MAG/85/014. Le nouveau programme approuvé en avril 1993 poursuivait certaines actions déjà entreprises mais surtout, il incluait 19 des 38 projets contenus dans le Programme Cadre Global de Développement de la Pêche et de l'Aquaculture élaboré par les cadres nationaux avec l'appui du projet PNUD/FAO/MAG/85/014 “Assistance à l'administration des pêches et de l'aquaculture”. Les 19 thémes retenus pour le PSP avaient été choisis en fonction des critéres suivants:
interventions en milieu rural pour le développement de la pêche traditionnelle et augmenter le niveau de vie des pêcheurs;
interventions pour la promotion du secteur privé par la réalisation de projets-pilotes et le soutien technico-économique aux opérateurs privés;
interventions permettant de protéger le milieu naturel et les ressources en vue d'une meilleure gestion et conservation des stocks;
interventions permettant une meilleure gestion du secteur par l'administration des pêches;
Ces quatre critères ont servi à arrêter le choix du PNUD sur 19 thèmes visant les objectifs immédiats suivants:
Accroissement de l'approvisionnement du marché local en poisson, permettant d'obtenir en 1996 la consommation moyenne par habitant de 8 kg (thèmes 1, 2, 4 et 9);
Diversification et développement des produits marins d'exportation (thémes 16, 17 et 21);
Aménagement des pêcheries et conservation des stocks afin de rationaliser l'exploitation des ressources et éviter leur surexploitation (thèmes 22, 23, 25 et 26);
Amélioration de l'intervention de l'administration et suivi du plan sectoriel (thèmes 29, 30, 31, et 33);
Meilleure utilisation des institutions contribuant directement au développement de la pêche et de l'aquaculture (thèmes 36 et 38).
(la liste complète des thèmes est présentée en annexe 2)
Parmi ces cinq objectifs immédiats, un seul compte un indicateur vérifiable de succés, soit l'objectif No 1: porter la consommation moyenne de poisson à 8 kg. Compte tenu d'un niveau de consommation moyenne de 7,4 kg au moment de l'élaboration du programme, cet objectif devant être atteint par une augmentation de 22 800 T de la production destinée à la consommation intérieure!
L'absence de calibrage est aussi marquée au niveau des résultats que devait atteindre e le PSP. Plusieurs ne sont pas formulés de façon précise et on n'y a pas attaché d'indicateurs objectivement vérifiables (ex: Développement communautaire intégré de la pêche traditionnelle sur la Côte Sud). Certains thèmes, comme le thème 4 (100 jeunes pêcheurs professionnels formés…) fait exception, de même que les thèmes 22, 23 et 25 (le concept de "plan d'aménagement est suffisamment bien défini). La principale conséquence de cette lacune est qu'elle ne permet pas de lier l'institution responsable de l'exécution à la réalisation de résultats clairs et précis, laissant l'équipe de projet toute latitude de choisir les critéres qui détermineront si les résultats visés ont été obtenus. Dans le cas où il serait difficile de préciser certains résultats au moment de l'approbation du projet, l'agence d'exécution aurait en priorité à proposer des indicateurs vérifiables et acceptables pour ces résultats et de les faire approuver par les parties contractantes.
Une particularité de ce programme était l'importance accordée à la participation des nationaux: pour 5 experts internationaux, le programme comprenait 14 experts nationaux, dont 8 étaient directement responsables de leur thème.
Une autre particularité importante était le choix de l'approche programme pour réaliser 19 thèmes dont la plupart auraient pu faire l'objet d'un projet. La raison du choix de l'approche programme était d'obtenir une meilleure gestion et une meilleure coordination que ce qui aurait été le cas si chacun des thèmes avait l'objet d'un projet distinct. Sur le plan de la coordination, l'approche programme évite la duplication des actions, permet de mieux orienter le financement extérieur vers les actions prioritaires, une meilleure concertation des différentes interventions, une répartition des efforts et des ressources en tenant compte des relations entre les différents thèmes, un ajustement des actions en cours de réalisation en fonction des résultats obtenus en cours d'exécution et des nouvelles priorités. Sur le plan de la gestion, l'approche programme permet une utilisation plus efficace des moyens humains, techniques et financiers. Enfin, l'approche programme favorisait une utilisation maximum des experts nationaux, par l'introduction d'une direction du programme capable d'appuyer au besoin les responsables de chaque thème.
Il faut par ailleurs souligner le traitement fait de deux thèmes majeurs dans le document de projet, soit la participation des femmes et la protection de l'environnement. Une annexe au document énumère les différents thèmes susceptibles d'atteindre les femmes de par la nature des activités féminines dans le secteur des pêches. Toutefois, trés peu d'activités énumérées dans le document de projet, une seule sur un total de 96, mentionne spécifiquement la participation féminine, soit pour le thème 2 (activité 2.2): “définir les modalités de création de groupements communautaires de base et sélectionner les activités permettant d'améliorer les opérations de pêche, transformation et commercialisation en mettant en exergue celles visant particulièrement les femmes”.
La section 4.3 du document de projet consacre un paragraphe à la discussion des aspects environnementaux. Ce paragraphe ne fait pas mention de l'impact environnemental du fumage du poisson notamment dans la région du thème 2. De plus, aucune des 96 activités du programme ne peut être considérée comme visant à améliorer l'environnement, c'est-à-dire l'introduction de pratiques qui protégent l'environnement. Le document de projet aurait pu notamment prévoir l'introduction de techniques de fumage améliorées. Il aurait pu aussi prévoir la recherche de méthodes de construction de pirogues utilisant moins de bois que les pirogues de troncs creusés. Le Programme Cadre comprenait un thème portant sur la construction améliorée de pirogues (thème 6) mais ce thème n'a pas été retenu dans le Programme Sectoriel. L'exécution du Programme comprend, comme il est vu plus loin une composante amélioration des techniques de fumage très positive du point de vue environnemental mais rien n'est prévu pour l'amélioration dans la technique de fabrication des pirogues.
Il apparait donc que la préoccupation exprimée dans le document de projet de privilégier des interventions “permettant de protéger le milieu naturel et les ressources en vue d'une meilleure gestion et conservation des stocks” se limitait à la préservation des ressources naturelles aquatiques. Il aurait été opportun que ce critére d'intervention mentionne aussi la préservation des ressources forestières dont le secteur pêche fait usage pour la construction d'embarcations et le fumage.
Quant à la participation des femmes, elle n'est pas mentionnée dans les critères de sélection des thèmes par le PNUD.
