4. COMPARAISON DES CRITERES ET INDICATEURS DANS LE CADRE DES PRINCIPAUX PROCESSUS

Comme l'ont montré différents rapports précédents (Lammerts van Bueren et Blom 1997, CIFOR 1999, par exemple) une comparaison approfondie des ensembles internationaux de C et I représente une tâche considérable. Ci-dessous, nous nous concentrerons sur cinq aspects seulement : i) niveau d'application, ii) structure hiérarchique, iii) aspects communs au niveau du critère, iv) processus d'élaboration et v) définitions.

4.1 Niveau d'application

Tous les processus internationaux ont produit un ensemble de C et I applicable au niveau national. Seuls quatre processus ont également diffusé des séries de critères et indicateurs à appliquer au niveau de l'UGF, à savoir l'OAB, l'OIBT, la CMPFE et Tarapoto (Tableau 4.1). Les participants au Processus de Montréal et à celui de Lepaterique ont commencé à examiner aussi l'application aux niveaux sous-nationaux. Dans le cas de l'OAB, de l'OIBT et de Tarapoto, on a adopté la même approche structurelle que pour les C et I, alors que dans le cas de la CMPFE, les Directives opérationnelles paneuropéennes pour la gestion durable des forêts définissent, sous chaque critère, a) des directives pour la planification de la gestion des forêts et b) des directives pour les pratiques de gestion. Les premières définissent les caractéristiques désirables d'un système de gestion de l'unité opérationnelle et les deuxièmes fournissent des normes de performance pour les activités forestières pratiques. C'est là un écart important par rapport au caractère essentiellement descriptif des C et I.

Tableau 4.1 : Niveaux d'application des processus internationaux de C et I

a) Directives opérationnelles paneuropéennes.

b) Certains pays participants ont accepté de réviser leurs C et I et de considérer certains éléments applicables aux critères et indicateurs au niveau de l'UGF.

c) Le même jeu de C et I devra être utilisé aux niveaux régional et national.

d) Les services au niveau mondial comprenant un critère (« services économiques, sociaux et environnementaux procurés par les forêts amazoniennes ») et sept indicateurs.

Dans le cas de l'OIBT et de Tarapoto, les C et I aux niveaux national et des UGF sont mutuellement compatibles. Dans le cas de l'OAB, un critère seulement est défini au niveau national alors que les quatre autres concernent le niveau de l'UGF.

Alors que le Processus de Montréal n'a produit aucun ensemble commun de C et I pour le niveau de l'UGF, certains pays participants ont accepté de passer en revue des éléments éventuellement applicables aux critères et indicateurs à ce niveau. Il a été jugé que l'hétérogénéité du groupe de pays était l'une des raisons pour lesquelles il a été estimé qu'aucun accord ne pouvait être atteint sur cet ensemble. Certains pays ont élaboré des C et I sous-nationaux en raison de la structure fédérale de l'administration du pays (Australie et E.-U-A., par exemple).

Les processus du Proche-Orient et de Lepaterique identifient un autre niveau d'application : le niveau régional. Les C et I nationaux devront être utilisés au niveau régional aussi. De fait, il est difficile de comprendre comment les deux ensembles puissent différer l'un de l'autre de manière significative.

La proposition de Tarapoto identifie encore un autre niveau d'application : le niveau mondial. Un seul critère concernerait ici les services économiques, sociaux et environnementaux procurés par les forêts amazoniennes (réponse à la demande mondiale de bois, contribution au bilan mondial du carbone, cycle hydrologique, diversité biologique, équilibre et régularisation du rayonnement solaire et contribution au maintien des valeurs culturelles et du savoir des populations autochtones et locales, ainsi qu'à l'économie, la santé, la culture, la science et la récréation) (TCA 1995). Dans les autres ensembles, les questions mondiales ne sont explicitement identifiées que dans le cas du cycle du carbone (Paneuropéen, Montréal et Zone aride d'Afrique). Vu l'étendue et les différents rôles des forêts amazoniennes et les fortes pressions extérieures exercées pour leur conservation, les pays du bassin amazonien ont cherché à obtenir, par le biais du critère mondial et de ses indicateurs, la reconnaissance des différentes contributions aux services mondiaux que leurs forêts fournissent.

Pour conclure, le niveau d'application le plus commun pour les C et I est le suivi des progrès vers la gestion durable des forêts et l'évaluation de l'impact (a posteriori). L'intérêt croissant pour la définition et l'application des C et I au niveau de l'UGF ne se limite pas à l'établissement de rapports mais a commencé à influencer les objectifs et le besoins de performance (a priori) (Rametsteiner et Simula 2001). Cette influence peut être à la fois explicite (dans les mots exprimant les C et I) et implicite lorsque les normes de performance au niveau de l'UGF sont établies (dans une norme de certification, par exemple) (cf. chapitre 5).

4.2 Structure hiérarchique

La structure hiérarchique et la cohérence sont essentielles pour les C et I. Du point de vue de l'application, ils devraient être considérés comme un instrument qui contribue à la définition de buts et qui aide à évaluer les progrès accomplis dans leur réalisation. Les indicateurs peuvent également mettre en évidence des domaines d'action et montrer comment les buts peuvent être atteints. Les composantes importantes du cadre hiérarchique comprennent : a) un but, dans ce cas la gestion durable des forêts, b) un principe, ou une loi ou règle fondamentale servant de base au raisonnement et à l'action , c) un critère décrivant l'état d'un aspect de l'écosystème forestier, ou un état du système social qui devrait exister du fait de l'adhérence à un principe, d) un indicateur comme paramètre quantitatif ou qualitatif qui peut être évalué relativement à un critère et e) un vérificateur définissant la source de l'information pour l'indicateur, ou la valeur de l'indicateur. Cette valeur peut également être exprimée comme une norme servant de règle ou de base de comparaison (Lammerts van Bueren et Blom 1997). Ces éléments définissent une partie du système de gestion d'une unité opérationnelle (UGF) mais ils s'appliquent aussi au niveau national.

Tous les processus internationaux considèrent la gestion durable des forêts comme leur objectif global dans le cadre des C et I. Cependant, seul un processus, celui de l'OAB, a inclus des principes dans la structure hiérarchique de ses C et I (Tableau 4.2). L'OIBT a défini aussi un jeu de principes applicables à l'UGF. Ils sont contenus dans ses Directives pour la gestion durable des forêts tropicales naturelles (1990)¹. Ces principes contiennent des éléments normatifs mais ils ne sont pas liés systématiquement aux C et I élaborés par la suite par l'Organisation et le rôle actuel des directives est quelque peu incertain.

L'ensemble de principes et C et I de l'OAB contient aussi des sous-indicateurs (au nombre 188). Ils fournissent des normes détaillées de performance ou des mesures permettant de subdiviser les indicateurs en composantes². Les principes et les C et I de l'OAB représentent donc l'ensemble international de C et I le plus élaboré qui soit. Leur mise en oeuvre détaillée par les gestionnaires forestiers d'Afrique sera une tâche complexe.

Tableau 4.2 : Structure hiérarchique des processus de C et I régionaux

P=Principe, C=Critère, I=Indicateur, SI=Sous-indicateur

a) Directives opérationnelles paneuropéennes, contenant six critères paneuropéens (au niveau national) et 45 directives pour la planification de la gestion forestière et les pratiques de gestion

b) Les principes de l'OIBT sont inclus dans ses Directives pour la gestion durables des forêts tropicales naturelles (1990) qui contiennent 41 principes et 36 actions possibles. Les principes ne sont pas liés aux C et I car ils ont été élaborés à une date antérieure.

4.3 Les critères nationaux

Les ensembles de critères nationaux mis au point au titre d'initiatives régionales guidées par les gouvernements ont un nombre considérable de caractéristiques communes. Bien que les termes et parfois le groupement des composantes dans un critère individuel puissent varier d'un processus à l'autres, les concepts convenus sont théoriquement très proches dans tous les cas. L'annexe 3 tente de résumer les rapports qui relient entre eux les critères des neuf processus internationaux. Les sept thèmes communs sont décrits dans l'encadré 4.1.

Encadré 4.1 : Sept critères appliqués à l'échelon mondial pour la gestion durable des forêts et identifiés par des processus intergouvernementaux de C et I

Source: Rametsteiner et Simula 2001

Il est manifeste que le travail accompli sur les critères et indicateurs au niveau national, et dans de nombreuses régions au niveau sous-national, est une bonne base pour l'instauration d'une compréhension mondiale commune de la gestion durable des forêts. Le GIF a lancé un appel pour le déploiement de nouveaux efforts visant à renforcer la comparabilité et la compatibilité entre les différents processus internationaux et régionaux de C et I, et a souligné l'importance de s'entendre sur la reconnaissance du rôle que jouent les ensembles de critères et indicateurs « comme outils servant à évaluer les tendances et la situation de la gestion des forêts... ». On peut aussi s'attendre à ce que la compatibilité des différents ensembles augmentera ultérieurement au fur et à mesure de leur élaboration. Ce processus prendra du temps et, sans un effort concerté où interviennent toutes les initiatives, il pourrait être impossible de parvenir à une meilleure compatibilité et cohérence dans un proche avenir.

Il a été soutenu que, dès le début, la formulation des critères et indicateurs tendait à mettre l'accent sur les questions environnementales et les intérêts économiques. Les aspects sociaux n'ont été couverts qu'à un degré variable et souvent insuffisant. Un deuxième facteur qui a entravé l'incorporation adéquate de la dimension sociale a été l'absence de points communs entre les différents ensembles de critères et indicateurs dans les divers processus. Cette lacune est due aux différences dans le choix et la définition des paramètres (Poschen 2000). Il a été suggéré que les textes de l'OIT pouvaient servir de base pour l'élaboration de critères et indicateurs communs des aspects sociaux de la gestion durable des forêts (voir, par exemple, OIBT 1998 et CIFOR 1998), et l'OIT les a réunis dans un document d'une grande utilité (Poschen 2000).

4.4 Processus d'élaboration

Tous les processus de C et I sont le résultat de décisions au niveau gouvernemental. Les experts ont joué un rôle important et ils ont pu, dans de nombreux cas, inclure des représentants des différents groupes intéressés. Les ensembles de C et I qui en sont le résultat ont généralement été le fruit de réunions d'experts et d'ateliers où les connaissances scientifiques disponibles ont été dûment prises en considération. Alors qu'au niveau international les consultations avec les intéressés étaient généralement limitées, elles ont normalement contribué à l'élaboration des ensembles nationaux de C et I.

Certains des processus concernant les pays en développement (OIBT, OAB, Zone aride d'Afrique, Forêt sèche en Asie, Proche-Orient) ont bénéficié du soutien résolu des organisations internationales, notamment la FAO, l'OIBT et le CIFOR.

Le GIF a fourni quelques directives concernant le système d'élaboration des C et I : ils devrait être formulés par le biais d'un processus transparent où interviennent tous les groupes intéressés, y compris les habitants de la forêt, les populations autochtones et les communautés locales, ainsi que les propriétaires forestiers et d'autres groupes importants, le cas échéant³. Outre l'approche participative, le Groupe a encouragé les pays à prendre connaissance de leurs conditions particulières et a indiqué qu'un examen scientifique et technique ultérieur comprenant des essais de terrain, serait utile⁴. Le processus est dynamique et itératif. La participation des parties prenantes est estimée indispensable. Cette question sera approfondie lors de la révision des ensembles de C et I existants. Dans de tels cas, une ample participation a contribué de façon considérable à l'acceptabilité des C et I comme instrument d'action et, dès lors, à leur mise en oeuvre.

4.5 Définitions

Les processus internationaux et régionaux de C et I utilisent des définitions légèrement différentes pour les critères et indicateurs (encadré 4.2). Certains processus considèrent comme acquises les définitions.

Encadré 4.2: Définitions relatives aux critères et indicateurs de gestion durable des forêts

En ce qui concerne le critère, les différences dans les termes utilisés dépendent du fait qu'il peut définir des « éléments », des « aspects » ou une « catégorie de conditions » de la gestion durable des forêts. La capacité d'évaluation est la caractéristique commune de toutes les définitions (à l'exception de celle du GIF).

La façon dont est défini un indicateur est variable, bien que toutes les définitions se réfèrent à sa capacité d'être mesurée. Il peut être interprété comme un attribut (OIBT) ou une mesure (Montréal, ISCI). La définition de la CMPFE est liée à la mesure de la direction du changement qui peut être une interprétation limitée. Les indicateurs sont qualitatifs ou quantitatifs et dans deux cas (OIBT, ISCI) leur rôle descriptif éventuel a été identifié. Le GIP note aussi la valeur ajoutée des indicateurs descriptifs.

Chaque processus régional a appliqué ses propres définitions pour les critères, indicateurs et autres termes clés. Du moment que les processus n'ont pas été reliés entre eux formellement ou du point de vue opérationnel, cette variabilité n'a pas suscité de préoccupations. Cependant, d'éventuelles incohérences pourraient soulever des problèmes, surtout pour les pays qui adhèrent à plus d'un processus, s'il leur est demandé de rédiger des rapports parallèles.

Dans la plupart des cas, les critères sont de brèves déclarations sur des éléments pertinents à examiner alors que les indicateurs tendent à être descriptifs. On a utilisé des indicateurs quantitatifs aussi bien que qualitatifs. L'interprétation varie aussi entre les niveaux d'application. C'est ainsi que les C et I nationaux de l'OAB définissent des fonctions et activités exigées de l'Etat ou de la politique du gouvernement, alors que les éléments de l'UGF sont comparables aux autres ensembles internationaux.

La question des différentes définitions de termes de base est probablement plus difficile à résoudre et impliquera aussi des liens avec diverses définitions forestières utilisées par les conventions et instruments internationaux. C'est ainsi que la définition du type de forêt a été débattue lors de la réunion de Montréal (2000) du Processus de Montréal (Mankin, com.pers.). Les C et I de Montréal considèrent les types de forêts comme un concept général s'appliquant à de grandes catégories de types de forêts. En revanche, les C et I de l'OIBT considèrent les types de forêts comme un concept localisé s'appliquant à « une communauté d'arbres et d'espèces végétales associées qui est présente naturellement » (OIBT 1998).

Les différences dans les définitions de base des C et I sont l'expression de points de vue légèrement différents sur la façon d'évaluer les critères par le biais des indicateurs. Les différences ne sont pas fondamentales et pourraient probablement être harmonisées. A la longue, il faudra améliorer la comparabilité et l'équivalence entre les différentes définitions forestières, y compris celles utilisées par les processus internationaux et régionaux de C et I, notamment en raison des rapports établis dans le cadre de différents instruments internationaux et dans différents forums. Le processus en cours mené par la FAO sur l'harmonisation des définitions forestières à utiliser par les différentes parties prenantes, et que le FNUF a préconisée, n'a pas (encore) affronté la question des définitions relatives aux C et I de gestion durable des forêts (FAO 2002).

5. LES CRITERES ET INDICATEURS COMME INSTRUMENTS DES POLITIQUES FORESTIÈRES NATIONALES

Les ensembles de C et I régionaux et nationaux de gestion durable des forêts ont été élaborés comme instrument de politique forestière et leur objectif est généralement d'identifier certains aspects pertinents de la gestion des forêts à examiner sur les plans national et de l'unité de gestion. L'objectif principal a été de fournir un instrument pour le suivi des progrès vers la gestion durable des forêts. Le GIF a défini un rôle élargi pour les C et I et voit en eux des outils fournissant un cadre théorique pour la formulation et l'évaluation des politiques (cf. chapitre 2). Les C et I peuvent contribuer à définir les buts des programmes forestiers nationaux et des politiques servant à les mettre en oeuvre.

Le caractère holistique des C et I est précieux dans ce contexte mais rend difficiles les jugements de valeur sur différents aspects de la gestion durable des forêts. Notamment, les C et I jouent un rôle important dans l'évaluation des tendances de la situation des forêts et en déterminant comment les avantages sont générés et qui en sont les bénéficiaires. Contrairement aux conventions internationales, les ensembles internationaux de C et I ne sont pas des instruments normatifs mais volontaires. Cependant, une fois que des ensembles nationaux ont été élaborés sur la base de ceux internationaux/régionaux en fonction du cadre, et que les gouvernements ou les organisations forestières nationales les ont approuvés, ils sont tenus de les appliquer aux niveaux national ou sous-national, y compris à des fins de suivi. Normalement, les organisations forestières nationales et les ministères respectifs participent à l'élaboration de C et I nationaux qui peuvent alors fournir un cadre à la planification des politiques forestières. Les C et I permettent d'identifier les éléments de la gestion durable des forêts dont il faut tenir compte dans les règlements normatifs et d'autres outils d'orientation pour la gestion des forêts et son suivi, selon que de besoin.

Les deux exemples suivants décrivent la mise en oeuvre des C et I dans deux pays différents, la Finlande et la Malaisie, qui ont été des promoteurs de l'élaboration et de l'application de C et I nationaux pour la gestion durable des forêts (encadré 5.1 et encadré 5.2).

Le cas de la Malaisie montre que i) le processus d'élaboration des C et I nationaux est très long, II) l'ensemble qui en résulte peut servir à appuyer la vérification intérieure par l'autorité forestière, et iii) des normes de certification peuvent être établies sur la base de C et I nationaux. Cependant, tant la vérification intérieure que la certification doivent se fonder sur des activités et normes locales de performance permettant le contrôle.

Le cas de la Finlande fournit des leçons pour i) éviter la présence de trop d'indicateurs, ii) apprendre par l'expérience et réviser les C et I en conséquence, iii) reconnaître l'importance des essais et de l'application sur le terrain, iv) reconnaître l'importance de faire participer les groupes intéressés, et v) relier les C et I avec des programmes forestiers au niveau sous-national et national, notamment comme outil de surveillance. Les C et I nationaux ont servi de références pour l'établissement d'une norme de certification nationale en Finlande, mais les deux sont structurellement différents contrairement au cas de la Malaisie.

De précieuses leçons ont aussi été tirées de l'expérience d'autres pays qui ont élaboré et appliqué leurs C et I nationaux. Environ 30 pays ont mis au point des ensembles nationaux de C et I, dont la moitié dans le cadre de la CMPFE et du Processus de Montréal (annexe 4).

6. CRITERES ET INDICATEURS AU NIVEAU DE L'UNITE DE GESTION FORESTIERE

6.1 Besoins de critères et indicateurs au niveau de l'unité de gestion forestière

Le Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR) a largement focalisé ses recherches sur les C et I au niveau de l'unité de gestion et aidé les pays à mener des tests de terrain. La FAO, l'OIBT, l'UICN, l'IUFRO, le PNUE et le PNUD, ainsi que des organisations non gouvernementales, des communautés et le secteur privé, ont aussi donné leur appui à l'élaboration et aux tests sur le terrain de critères et indicateurs nationaux et sous-nationaux. Plusieurs des processus guidés par les gouvernements, comme l'OIBT, Tarapoto et l'OAB, ont élaboré des ensembles de critères et indicateurs pour le niveau de l'UGF. Ce fait peut être dû à la réalisation croissante que les questions de durabilité comportent de multiples échelles et que les objectifs nationaux de durabilité reposent, pour une large part, sur les actions réalisées à l'échelle de l'UGF. La plupart des décisions concernant la gestion se prennent à ce niveau (Wright, 2002).

Encadré 5.1 Elaboration de critères et indicateurs et normes de certification pour la gestion durable des forêts en Malaisie

Encadré 5.2 Les C et I comme instruments de politique forestière nationale en Finlande

6.2 Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR)

Pour le CIFOR les critères et indicateurs de gestion durable des forêts sont un outil novateur de conception, évaluation et mise en oeuvre aux niveaux national, sous-national ou de l'unité de gestion forestière. En 1999, ce centre a publié un manuel détaillé pour aider les pays à élaborer et évaluer des C et I. Le cadre théorique présenté dans le manuel visait à harmoniser l'élaboration des C et I au niveau national. L'interprétation de la gestion durable des forêts du CIFOR est la suivante : Un ensemble d'objectifs, d'activités et de résultats compatibles avec le maintien ou l'amélioration de l'intégrité écologique des forêts et contribuant au bien-être des populations aujourd'hui et à l'avenir. Les concepts d'intégrité de l'écosystème et de bien-être des populations sont examinés de manière plus fouillée dans le manuel. La collection « Boîte à outils pour les C et I » comprend 9 des 10 outils (l'outil n° 10 est encore en préparation) qui ont été élaborés pendant le projet du CIFOR visant à tester les critères et indicateurs de gestion durable des forêts. Les outils sont destinés à aider les usagers à élaborer et évaluer des C et I de gestion durable et équitable des forêts. Le CIFOR a également créé le système CIMAT (outil de modification et d'adaptation des critères et indicateurs) qui se fonde sur les connaissances et a été créé pour faciliter l'élaboration et l'évaluation de C et I adaptés localement.

Le CIFOR a beaucoup contribué à tester des C et I dans les pays tropicaux et tempérés et les attributs clés suivants ont été identifiés pour estimer l'utilité d'un ensemble de C et I au niveau de l'unité de gestion ou comme outil servant à améliorer la gestion des forêts. Ils devront être :

• Pertinents: tous les C et I devront se rapporter aux questions qui définissent la gestion durable des forêts.
• Liés étroitement, sans équivoque et logiquement à l'objectif de l'évaluation. Chaque indicateur doit être directement relié au critère et chaque critère à un principe. Tous les principes ont pour but final la gestion durable des forêts.
• Définis avec précision : les mots choisis pour définir les critères doivent être simples et sans ambiguïté.
• La procédure de vérification doit être économique ; rapide, simple et compréhensible ; et transparente et plausible (Collection Boîte à outils du CIFOR N°1, chapitre 5).

Prescott-Allen (1998) a proposé une liste utile pour caractériser de bons indicateurs (pour la biodiversité) au niveau de l'UGF:

• Pertinent, lié à un objectif explicite
• Représentatif, couvrant les principaux aspects d'une question
• Précis, reflétant correctement la mesure dans laquelle l'objectif est atteint
• Réalisable, en termes de disponibilité des données et coûts de leur collecte
• Crédible, analytiquement fiable et reproductible à l'aide de mesures normalisées
• Sensible, montrant l'évolution au fil du temps
• Réactif, reflétant les changements dans les conditions et les différences entre les endroits.

Le CIFOR a également élaboré pour les décideurs des directives pour l'analyse de multiples critères dans l'évaluation des critères et indicateurs ayant des objectifs partiellement contradictoires, comme la rentabilité et l'apport à la protection de la biodiversité.

6.3 OIBT

L'OIBT définit deux façons principales de mettre les C et I en pratique : comme instrument d'action et pour la vérification d'UGF individuelles. La vérification peut être interne, c'est-à-dire être un élément du système de gestion de l'Organisation, ou extérieure et réalisée par un tiers indépendant. Dans ce dernier cas, le résultat est normalement utilisé pour communiquer la situation ou la qualité de la gestion forestière dans une zone donnée. L'OIBT a promu activement l'utilisation des C et I dans les activités de vérification.

Des versions du manuel de l'OIBT sur l'application des C et I (1999) ont été préparées séparément pour les niveaux national et de l'UGF. Des ateliers régionaux organisés sur les manuels ont montré que l'application au niveau de l'UGF est une tâche ardue. Le cadre de vérification établi par l'OIBT pour les C et I (2001) avait pour objectif d'aider les usagers à adopter les C et I comme élément du système de gestion au niveau de l'unité de gestion forestière.

En juin 2001, l'OIBT a été chargée d'organiser des ateliers au niveau national dans les principaux pays producteurs afin de former les fonctionnaires, les gestionnaires forestiers, les concessionnaires forestiers, et d'autres groupes directement intéressés à la gestion durable des forêts, et à l'utilisation correcte de ses formats de rapport sur les C et I aux niveaux aussi bien national que de l'UGF. Cette tâche était liée à l'Objectif 2000 de l'OIBT. Onze pays ont manifesté leur intérêt à organiser des cours de formation en matière de C et I. Il serait nécessaire que les UGF individuelles entreprennent des travaux préparatoires en vue de la collecte de données sur des thèmes en fonction d'un questionnaire tiré du format de rapport de l'OIBT. L'objectif de l'Organisation était de constituer des bases de données fiables dans ses pays membres producteurs allant de la base au sommet, c'est-à-dire en compilant des informations sur des UGF individuelles pour les regrouper ensuite au niveau national. Simultanément, auraient été mises au point des procédures nationales d'établissement de rapports qui pourraient imposer des obligations réglementaires à fournir des données..

La compilation des données risque d'être complexe lorsqu'elle est réalisée la première fois mais le suivi annuel sera beaucoup plus simple une fois la base établie. La collecte de données socioéconomiques pourrait s'avérer difficile du fait du manque d'informations. L'approche de l'OIBT sera un processus de longue haleine mais c'est un système pratique et réaliste où le nombre d'UGF fournissant des données s'accroîtra progressivement (Johnson, com.pers.).

En novembre 2001, il a été décidé de donner un soutien aux pays qui ont l'intention d'appliquer le cadre de vérification pour les C et I dans leur propre contexte. Il s'agira d'un effort complémentaire à l'application du format de rapport de l'OIBT car il sera focalisé sur l'emploi par les UGF des C et I comme outil de gestion.

6.4 Elaboration d'indicateurs au niveau local

L'élaboration d'un jeu de C et I au niveau de l'UGF exige une adaptation considérable. Certains indicateurs établis pour l'échelon national et qui pourraient ne pas être applicables à celui de l'UGF comprennent ceux liés à la contribution aux puits mondiaux de carbone, à la mise hors production de terres pour l'établissement d'aires protégées ou aux contributions socioéconomiques sectorielles des forêts (par exemple, au PIB), etc. Cependant, la plupart des indicateurs nationaux peuvent aussi s'appliquer au niveau de l'UGF. Dans une évaluation de l'applicabilité des C et I du Processus de Montréal au niveau de l'UGF, le projet LUCID (aux Etats-Unis) a observé que 98 pour cent des indicateurs écologiques et 59 pour cent des indicateurs socioéconomiqueus et de gestion du Processus de Montréal étaient aussi applicables au niveau de l'UGF dans les forêts nationales (Wright, 2002). En Australie, il a été noté que parmi les 67 indicateurs du Processus de Montréal, 28 étaient exprimés de façon très différente des indicateurs sous-nationaux, dix étaient estimés inutiles à ce niveau et huit nouveaux indicateurs ont été introduits (Buchanan, 2002b).

Les indicateurs du niveau local peuvent être appliqués pour évaluer l'état ou la qualité de la gestion des forêts dans une zone particulière allant du petit boisement privé à l'unité de gestion forestière d'un million d'hectares. Ces indicateurs sont des cadres largement acceptés pour définir, mesurer et surveiller la durabilité, et sont à la base de la planification de la gestion durable des forêts. Deux pays ont été particulièrement actifs dans l'élaboration des indicateurs du niveau local, le Canada et les Etats-Unis.

Les forêts modèles du Canada sont des forêts où des pratiques novatrices de gestion durable sont mises au point, testées et diffusées à travers le pays. Chaque forêt modèle a élaboré une série d'indicateurs du niveau local, basés pour l'essentiel sur les six critères adoptés par les ministres des forêts du Canada. Le réseau de forêts modèles a tenu des ateliers sur le thème dans toutes les provinces du Canada et préparé un ouvrage intitulé : « Guide pour l'utilisation des indicateurs locaux de gestion durable des forêts : les expériences du réseau canadien de forêts modèles » pour échanger connaissances et expériences en matière d'élaboration et d'application des indicateurs (Buchanan, 2002). L'expérience canadienne montre comment les forêts modèles peuvent être utilisées comme laboratoire de recherche à cette fin. Elles identifient trois grandes étapes dans l'élaboration et l'application des indicateurs locaux : i) identification des indicateurs locaux, ii) collecte de données et iii) application de ces indicateurs pour le suivi et l'établissement de rapports.

Après que des tests sur les C et I ont été effectués au Brésil au niveau local avec l'aide du CIFOR, le Service forestier des Etats-Unis a décidé de lancer un projet d'élaboration de critères et indicateurs de l'unité locale (LUCID), projet qui visait à étendre l'évaluation à base scientifique à la formulation d'un programme de suivi à l'échelle de la forêt pour les systèmes sociaux, économiques et écologiques durables. Le projet a montré que l'approche axée sur le système fournit un cadre d'organisation efficace aux fins de formuler un programme de suivi de la durabilité pour les grandes UGF. Les résultats obtenus ont suggéré que la durabilité était essentiellement un concept social à long terme qui exigeait la mise en place d'un langage commun. Ses évaluations sont relatives, non déterministes, et son suivi est un processus itératif. Tous les résultats sont contextuels et n'ont guère de sens sans beaucoup de détails et d'interprétation. Cependant, on peut identifier une suite de base d'indicateurs et de mesures recommandées (Wright, 2002).

L'élaboration d'indicateurs locaux pour évaluer la durabilité expérimentée en Amérique du Nord a l'avantage de mettre l'accent sur l'approche de la base au sommet, là où les ensembles nationaux de C et I ne fournissent qu'un cadre initial de référence.

6.5 Certification forestière et C et I de gestion durable des forêts

Les critères et indicateurs de gestion durable de forêts et la certification forestière ont de nombreuses similarités mais elles présentent aussi de profondes différences au plan théorique. Les similarités portent sur les grands objectifs communs et les approches générales. Les deux instruments sont des approches volontaires de la promotion de la gestion durable des forêts. Ils renferment des éléments clés de durabilité tels que définis au plan international, et utilisent les cadres des C et I comme base théorique. Tous deux reposent sur la collecte de données pour la préparation de rapports sur l'établissement de preuves.

Les principales différences entre les applications des C et I et les systèmes de certification concernent l'échelle, le but, le résultat, les groupes cibles et les acteurs. Les cadres de C et I vont du niveau national à celui de l'UGF. De nombreux processus guidés par les gouvernements sont centrés sur des cadres nationaux. Les C et I à ce niveau sont une importante base de référence pour la certification forestière même s'ils ont été constitués principalement aux fins d'établir des rapports sur l'état des forêts à l'échelon national. Ils ne sont pas destinés à l'évaluation de la performance de la gestion ni au niveau national ni à celui de l'unité de gestion forestière.

La certification forestière, pour sa part, concerne essentiellement le niveau sous-national, notamment le niveau de l'UGF. Certaines initiatives privées liées à la certification ont élaboré de jeux de C et I mais leur objectif est différent. Tandis que les ensembles de C et I constituent une approche descriptive, la certification forestière se fonde essentiellement sur des normes. Du point de vue conceptuel, ces normes sont, à leur tour, souvent basées sur des ensembles descriptifs de C et I. De ce fait, les résultats sont aussi différents. Les C et I ne prévoient ni objectifs ni attentes de la performance, alors que la certification est une évaluation établie vis-à-vis de normes de performance. En raison de ces différences dans l'échelle et l'objectif, des variations importantes sont observables en ce qui concerne les groupes cibles des deux instruments et les acteurs qui participent normalement à leur mise en oeuvre. Alors que l'élaboration des ensembles de C et I est souvent guidée par des organismes publics, les normes et systèmes de certification forestière sont établis par des organismes privés.

Il est clair que le travail accompli sur les C et I des niveaux national et sous-national fournit une base solide pour instaurer une compréhension mondiale commune de ce en quoi consiste la gestion durable des forêts. On peut s'attendre aussi à ce que la compatibilité théorique des différents jeux de C et I ira en augmentant, grâce à leur développement futur. Les progrès dans ce domaine revêtiront une grande importance pour les normes de certification adaptées aux niveaux régional et local mais reconnaissables mondialement.

En ce qui concerne les besoins de performance, pour les indicateurs le niveau actuel de la performance et la direction voulue du changement devront être largement définis dans les situations locales. Vu l'hétérogénéité de ces dernières, il serait difficile et probablement indésirable de fixer des seuils communs, par exemple pour différents types de forêts. Ils pourraient être établis par un processus participatif aux niveaux local ou national, en tenant compte du cadre approprié de gestion durable des forêts convenu au plan international, ainsi que du travail accompli par les régions voisines afin de rendre la norme résultante acceptable sur le plan international. Cela permettrait de tenir compte aussi de toute la gamme des valeurs sociales de la forêt (Rametsteiner et Simula, en préparation).

7. CONTRAINTES ET POSSIBILITES DES CRITERES ET INDICATEURS

Pour rendre transparent, permanent et efficace le suivi de la durabilité des forêts, les méthodes de collecte de données destinées à la mesurer devront être améliorées. Les principales contraintes relatives aux C et I dans les pays développés sont ancrées dans des problèmes économiques généraux et, partant, dans la collecte des données et la capacité de mettre en oeuvre les C et I ⁶.

• Manque d'engagement et de volonté politique de réaliser la gestion durable des forêts, y compris l'élaboration et la mise en oeuvre de C et I (cf. aussi Prado 2002).
• Absence de priorité pour le suivi et l'évaluation de la gestion durable des forêts ; ressources faibles ou inexistantes affectées au processus ; durée limitée des postes pour les spécialistes et le personnel engagé au courant du processus.
• Difficulté d'harmoniser les méthodes de collecte et de traitement des informations en raison du grand nombre de systèmes d'information et de suivi existant déjà dans différents projets de mise en valeur des forêts. Les méthodes et instruments de collecte et de traitement des données diffèrent souvent énormément entre un projet et un autre, chaque organisme de donateurs cherchant à imposer les méthodes et instruments de son choix.
• Il est souvent difficile de combiner les données provenant de différentes sources et les échanges sont faibles, tant au niveau national que régional.
• Contraintes techniques et institutionnelles : les institutions sont normalement forcées de parcourir toutes les étapes d'un processus lors de la collecte et du traitement des données nécessaires à l'élaboration d'un critère et d'un indicateur, au lieu d'utiliser les réseaux ou systèmes existants et de se contenter d'une couverture partielle des indicateurs.
• Méconnaissance des instruments de suivi et d'évaluation et de leurs résultats. La difficulté de maîtriser les aspects méthodologiques du suivi et de l'évaluation naît en partie de la faiblesse des ressources humaines chargées de la tâche.
• Difficulté d'harmoniser les échelles pour la mesure et la présentation des données.
• Inefficacité et irrégularité des procédures de collecte des données.
• Manque de capacité de manutention et d'emmagasinage des données, faible organisation des données existantes et limitation des instruments servant à l'échange des informations, conjuguées à des systèmes de suivi des C et I excessivement détaillés, tributaires des données et coûteux.
• Irrégularité des financements des groupes de travail nationaux et des groupes de promotion servant à assurer l'élaboration et l'amélioration permanentes des C et I existantes, à mesure que de nouvelles informations sur la gestion durable des forêts deviennent disponibles.
• Manque des capacités technologiques requises pour l'évaluation, et faiblesse du transfert des connaissances.
• Coûts additionnels qu'entraîne la mise en oeuvre des C et I, aussi bien pour les organisations gouvernementales que pour l'industrie.

Les pays en développement, outre ces problèmes, se heurtent à toute une série de difficultés. S'il est vrai que certains processus (Paneuropéen, Montréal, Tarapoto, OIBT, par exemple) organisent des réunions fréquentes pour examiner les moyens de mettre en oeuvre les C et I, d'autres en revanche, notamment ceux dont les membres sont des pays en développement, n'ont pas été actifs. Aucune suite n'a été donnée aux réunions pour examiner les progrès accomplis ou analyser les problèmes des pays membres. Sans aide extérieure ou autres incitations, le progrès sont destinés à rester lents. Le manque de main-d'oeuvre et de ressources financières servant à l'élaboration et à la mise en oeuvre des C et I de gestion durable des forêts a représenté un problème grave pour de nombreux pays d'Afrique et d'Asie.

Parmi les principales solutions à ce problème figurent l'engagement permanent des parties prenantes à la gestion durable des forêts; l'échange continu des informations et des techniques ; et la réalisation d'objectifs auto-imposés. Du fait que les C et I contiennent tous les éléments de la gestion durable des forêts, ils représentent une approche globale du suivi, de l'évaluation et de l'établissement des rapports. En outre, ils facilitent la réalisation intérieure de cette gestion et sa documentation (cf. Buchanan 2002). Cependant, en l'absence d'un format convenu d'un commun accord pour le suivi, l'évaluation et l'établissement de rapports aux niveaux sous-national, national ou mondial, il ne semble pas y avoir de consensus clair entre les pays pour commencer la mise en oeuvre et rédiger les rapports en utilisant les C et I comme base. Un tel accord contribuerait considérablement à l'adoption des C et I comme outil de gestion dans tous les pays.

Une large participation des parties prenantes au processus d'élaboration de C et I nationaux ou sous-nationaux serait un moyen efficace de diffuser plus largement l'utilisation de cet instrument. La faible participation des parties prenantes à la mise au point de maints ensembles de C et I internationaux pourrait être l'une des raisons de la lenteur de leur application.

Les points de vue diffèrent entre les parties prenantes quant à l'importance de la cohérence et de la convergence entre les processus internationaux de C et I, mais il ne fait guère de doute que l'harmonisation des concepts, définitions, voire C et I, relatifs faciliteraient la comparabilité et l'établissement de rapports à l'échelon international. Il ne devrait pas être difficile d'améliorer la cohérence du moment qu'il existe une compréhension commune des principaux éléments des C et I. Cependant, les progrès dans ce domaine exigeraient un surcroît d'effort au plan international pour réviser ou ajuster les ensembles de C et I existants et pour en améliorer la cohérence et la compatibilité. Toutefois, une identité croissante (expressions, structure) apparente ne devrait pas être le principal objectif puisqu'une comparabilité et une compatibilité accrues peuvent aussi être obtenues par d'autres moyens, comme le rapprochement des composantes semblables dans différents ensembles de C et I.

Il est des questions de concept et de définition dans les différents processus de C et I qui devraient être abordées pour faciliter leur application dans les pays participants. La hiérarchie et la cohérence intérieure entre les différents niveaux est un autre problème important et un élément qui contribuerait à l'harmonisation.

Les processus de C et I sont encore en évolution et les différents ensembles seront sans doute mis à jour en fonction des nouvelles connaissances et de l'expérience née de leur application. L'OIBT a été la première initiative à avoir déjà révisé ses C et I originaux. Le prochain pas pourrait consister à aligner les principes de gestion durable des forêts de l'Organisation (OIBT 1990) sur les C et I. Une cohérence hiérarchique entre les principes et les C et I faciliterait leur application pratique ⁷. La CMPFE est aussi en train de réviser ses C et I. Dans le cas des autres, les avantages découlant des C et I devraient être suffisants pour justifier l'effort requis pour les réviser au niveau international et dans les pays qui ont déjà élaboré des C et I nationaux sur la base de l'ensemble régional respectif.

L'échange d'informations et de connaissances entre les processus et les organismes participant à de telles initiatives est encore faible. La collaboration et la coordination entre les processus faciliteraient l'apprentissage et l'expansion du processus de mise en oeuvre. Il faudrait mettre en place des mécanismes appropriés à cette fin.

8. QUESTIONS A ABORDER

Il faudrait aborder une vaste gamme de questions afin de renforcer l'efficacité des C et I en tant qu'instrument de progrès vers la gestion durable des forêts. Parmi ces questions figurent les suivantes :

(i) Une harmonisation est-elle nécessaire entre les ensembles régionaux de C et I; un ensemble de base est-il requis au niveau mondial et quel en serait l'objectif ?

(ii) La coordination entre les processus régionaux est-elle importante et comment établir des mécanismes adéquats pour la coopération et l'apprentissage à partir des expériences respectives ?

(iii) Comment les C et I peuvent-ils mieux servir le suivi, l'évaluation et l'établissement de rapports ?

(iv) Comment rationaliser les C et I et les initiatives et instruments concernant la forêt pour réduire dans les pays la tâche de l'établissement des rapports sur les progrès vers la gestion durable des forêts?

(v) Comment améliorer la coopération intersectorielle et la coordination institutionnelle, et comment relier les C et I de gestion durable des forêts à d'autres initiatives et indicateurs, comme ceux relatifs au développement durable aux niveaux international et national (cf. FAO, 2000) ?

(vi) Comment créer ou renforcer l'engagement politique à élaborer et mettre en oeuvre des C et I au niveau du pays (cf. Prado 2002) ?

(vii) Comment nouer des liens entre les C et I et les programmes forestiers nationaux ?

(viii) Comment assurer le retour des informations pour une amélioration permanente des C et I à différents niveaux ?

(ix) Comment assurer et renforcer les partenariats entre parties intéressées pour la mise en oeuvre des C et I (cf. Prabhu et al., 2002) ?

(x) Quels devraient être les objectifs et l'application de C et I nationaux et sous-nationaux, y compris les rapports entre eux, les normes de performance et la certification (FAO, 2000) ?

(xi) Comment créer au mieux les capacités nécessaires pour mettre les C et I en pratique, en particulier dans les pays en développement ?

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OIBT www.itto.or.jp/policy/Policy_Development.html

Processus de Montréal www.mpci.org

CMPFE www.minconf-forests.net

Tarapoto www.tratadoamazonico.org

FAO www.fao.org

SADC-FSTCU http://www.fstcu.org/fstcu.htm

CILSS www.cilss.org

Prôche-Orient Under preparation

Zone aride d'Afrique Under preparation

Forêt sèche en Asie http://www.apfcweb.org

¹ l'OIBT a d'autres ensembles de directives applicables au niveau de l'UGF (gestion des forêts artificielles, conservation de la diversité biologique dans les forêts de production tropicales, et gestion des incendies, par exemple).

² Dans la version précédente, des vérificateurs ont été inclus pour les indicateurs mais il n'y avait pas de sous-indicateurs.

³ Rapporot du GIF, par 110.

⁴ Rapport du GIF, par 115 a).

⁵ La première version des C et I malaisiens était fondée sur les C et I de l'OIBT de 1992 mais ils ont été révisés récemment en fonction des C et I de l'OIBT de 1998.

⁶ Fondé sur une enquête menée parmi des processus internationaux.

⁷ Les directives de l'OIBT récemment proposées pour la restauration, la gestion et la remise en état des forêts tropicales dégradées et secondaires (2002) appliquent les concepts de principes appuyés par des "actions recommandées". Ils n'ont pas été reliés à la structure des C et I de l'OIBT ce qui est une illustration des différents objectifs de deux instruments.