Benno Pokorny et Helen Desmond
GENERALITES
In 1992, les intenses négociations qui se sont déroulées entre les gouvernements à la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) ont abouti à la Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation durable de tous les types de forêts, connue aussi sous le nom de « Principes forestiers », et de « Chapitre 11 d’Action 21 : Combattre la désertification ». Depuis lors, les Nations Unies, sous l’égide de la Commission des Nations Unies sur le développement durable, ont investi des ressources dans la formulation de politiques cohérentes visant à promouvoir la gestion, la conservation et la mise en valeur durable des forêts. En 1995, une Equipe de travail interorganisations sur les forêts (ITFF) non officielle mais de haut niveau a été établie pour coordonner les contributions des organisations internationales aux processus de politiques forestières. Jusqu’en 1997, le Groupe international sur les forêts (GIF), et par la suite jusqu’en 2000 le Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF), ont examiné un large éventail de questions forestières sur une période de cinq ans. Les principaux résultats des délibérations qui se sont déroulées dans le cadre de ces processus ont été les Propositions d’action GIF/FIF, consistant en 270 propositions d’action pour la gestion durable des forêts. Même si ces processus n’étaient pas juridiquement contraignants, les participants ont l’obligation politique de mettre en oeuvre les propositions convenues et chaque pays est tenu de planifier et d’évaluer leur réalisation.
En 2000, le Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC) a établi le Forum intergouvernemental des Nations Unies sur les forêts (FNUF) dont le principal objectif est de promouvoir la gestion, la conservation et la mise en valeur durable de tous les types de forêts et de renforcer l’engagement politique à long terme à cet effet sur la base de la Déclaration de Rio, des Principes forestiers, du Chapitre 11 d’Action 21 et des conclusions des processus GIF/FIF. Le FNUF se compose de représentants de tous les Etats membres des Nations Unies et de ses institutions spécialisées et il se réunit en sessions annuelles. Des débats multi-partenaires font partie intégrante de ces sessions.
L’ECOSOC a invité les chefs de 14 organisations internationales pertinentes à former un Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF) pour appuyer le travail du FNUF et promouvoir la coopération et la coordination accrues en matière forestière. Il a été demandé en particulier à ce groupe de fournir son soutien à la mise en oeuvre des Propositions d’action GIF/FIF en fournissant des informations et une assistance technique aux pays, en facilitant les initiatives régionales et internationales, en identifiant et mobilisant les ressources financières et en renforçant l’appui politique à la gestion durable des forêts.
La surveillance et l’évaluation, ainsi que l’établissement de rapports sur les progrès de la mise en oeuvre d’accords forestiers, sont des fonctions clés du FNUF. Elles comprennent la mise au point d’un système volontaire simple de rapports sur la mise en oeuvre des propositions d’action GIF/FIF, l’utilisation des informations et des évaluations existantes pour mesurer les progrès vers la gestion durable des forêts et leur état, et des examens de l’efficacité des arrangements internationaux sur les forêts, y compris du cadre institutionnel du FNUF. Les critères et indicateurs de gestion durable des forêts (C et I) devraient fournir un cadre pour la surveillance, l’évaluation et la communication des tendances nationales. Le Programme pluriannuel de travail du FNUF pour la quatrième session prévoit des débats sur la surveillance, l’évaluation et l’établissement de rapports, y compris l’harmonisation des concepts, terminologies et définitions, ainsi que l’utilisation de C et I pour l’évaluation nationale et internationale des forêts.
Le FNUF a invité le PCF à appuyer la mise en place d’un système efficace de surveillance, évaluation et établissement de rapports, et a créé également un petit groupe non officiel d’experts sur ce thème. Pour s’acquitter de cette tâche, le FNUF a prévu d’explorer systématiquement les sources d’informations existantes, comme l’Evaluation des ressources forestières (FRA), les initiatives de l’Union internationale des instituts de recherches forestières (IUFRO), les processus internationaux de C et I, ainsi que les approches proposées par les organisations non gouvernementales (ONG) comme la Global Forest Watch. Récemment, des débats se sont déroulés sur la façon dont les C et I élaborés pour aider les pays à réaliser la gestion durable de leurs forêts pourraient aussi contribuer à la mise en oeuvre des propositions d’action GIF/FIF et à l’évaluation des progrès vers la gestion durable des forêts (ECOSOC 2003). Cette attente se fondait sur le fait que les C et I fournissent à la fois un cadre robuste pour les détails de l ‘évaluation technique et une structure cohérente pour l’interprétation des résultats de l’évaluation (Prabhu et al. 1998). Ces caractéristiques contribueraient grandement à articuler, accumuler et échanger les informations aux niveaux national et international. En outre, l’utilisation des C et I est perçue comme une occasion prometteuse d’accroître la compréhension de la gestion durable des forêts parmi les gestionnaires des forêts, les populations qui en sont les bénéficiaires directs et indirects et les décideurs.
Les processus internationaux de C et I fournissent aux pays membres un jeu de critères et indicateurs communs permettant de définir les éléments qui caractérisent la gestion durable des forêts. Ils pourraient ainsi en améliorer la qualité aussi bien au niveau de la gestion qu’à l’échelon politique en facilitant la mesure des progrès vers la mise en valeur durable des forêts. Ces processus jouent un rôle fondamental dans l’élaboration et la mise en oeuvre des critères et indicateurs. A l’heure actuelle, il y a neuf initiatives et processus internationaux de C et I à différents degrés de maturité (tableau 1). D’une manière générale, les jeux de C et I se fondent sur les même principes que la gestion durable des forêts (Anonyme 2001, Pokorny et Adams 2003). Environ 150 pays sont membres d’un, voire de plusieurs, processus de C et I, ce qui confirme leur importance comme instrument national de politique forestière. Toutefois, le manque de mise en oeuvre au niveau du pays veut dire qu’une grande partie des potentialités de cet instrument reste inexploitée. L’Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) a joué un rôle pionnier tant dans l’élaboration que dans la mise en oeuvre des C et I. Les critères et indicateurs pan-européens ont été adoptés comme outils spécialisés en 1994, et ils ont été officiellement approuvés en 1998. Le Processus de Montréal a été lancé en 1993 et ses C et I ont été conclus en 1995. La même année, huit pays de la région amazonienne ont mis en route la Proposition de Tarapoto. L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) ont appuyé trois processus sur les C et I lancés au milieu des années 1990 : le Processus de la zone sèche d’Afrique couvrant la zone subsaharienne, le Processus du Proche-Orient et l’Initiative des forêts sèches d’Asie. En outre, des critères et indicateurs ont été élaborés en Amérique centrale au titre du Processus de Lepaterique lancé en 1997, et en Afrique sous l’égide de l’Organisation africaine du bois (OAB).
Bien que beaucoup de problèmes théoriques et techniques restent encore irrésolus, de nombreux jeux de C et I ont déjà été élaborés (Hendricks 2003, Prabhu et al. 2003). C’est ainsi qu’un grand nombre de pays ont commencé leur mise en oeuvre, à savoir au moins leur évaluation au niveau national. Cependant, l’évaluation et la surveillance des indicateurs en sont encore à leurs débuts et la mise en oeuvre et l’affinement des jeux de C et I devront être considérés comme un processus itératif. Trois processus ont commencé à mettre en oeuvre des C et I, alors que d’autres en sont encore à la phase pilote. Toutefois, les premiers problèmes ont été identifiés:
§ un important fardeau administratif additionnel pour les pays, notamment en cas de chevauchements avec d’autres processus d’évaluation ;
§ le manque de ressources, de connaissances techniques et de capacités humaines dans certains pays;
§ l’existence d’indicateurs impropres à l’évaluation;
§ la difficulté de définir des méthodes adéquates d’évaluation;
§ des problèmes de rassemblement des données au niveau international, résultant du manque de comparabilité, de complétude, de cohérence et de crédibilité.
Compte tenu de la diversité des initiatives d’évaluation existantes ayant les mêmes objectifs, et des initiatives prometteuses de renforcement de la collaboration entre les organisations nationales et internationales de recherche et développement, le présent rapport porte sur les capacités des réseaux et de la gestion de l’information de réduire ces problèmes liés à la mise en oeuvre des C et I au niveau national, afin de surveiller et d’évaluer les progrès vers la gestion durable des forêts.
Le rapport se compose de trois sections : la Section I étudie les réseaux existants liés à des processus internationaux d’évaluation d’aspects spécifiques des pays ayant une incidence pour les processus de C et I. Dans la Section II, les possibilités existantes de renforcer la mise en oeuvre des C et I par des réseaux améliorés sont soumises à un examen critique. La Section III fournit des recommandations pour accroître l’efficacité des différents processus de C et I.
