Pour des attentes réalistes concernant les réseaux et pour éviter les options utopiques, il est important de comprendre le sens exact de l’expression constitution de réseaux. C’est pourquoi la présente section commencera par examiner le sens de cette constitution. La section suivante traitera de la question et des acteurs potentiels, et analysera la perspective nationale des processus de C et I et de la constitution de réseaux.
D’après le dictionnaire anglais Oxford, il s’agit de l’utilisation d’un réseau de personnes pour l’échange d’informations, etc., ou pour obtenir un avantage professionnel ou autre. Cette définition prévoit que les partenaires du réseau recevront certains bénéfices. Le FNUF, par exemple, s’attend à profiter de la promotion de la mise en oeuvre des C et I en recevant les informations nécessaires à la réalisation de ses propres objectifs, alors que la communauté internationale et les pays recevront de meilleures informations sur les progrès vers la gestion durable des forêts et les propositions d’action GIF/FIF au niveau mondial (FNUF 2001). Un rapport défavorable entre les coûts et les avantages pour un partenaire potentiel d’un réseau provoquerait son désintérêt et des problèmes de communication. L’obtention d’avantages du réseau est une condition préalable fondamentale de son succès. Il en ressort deux importantes possibilités de motiver les partenaires à participer aux réseaux : réduire leur contribution ou augmenter leurs avantages. D’une manière générale, la constitution de réseaux impose comme condition préalable une perception claire des avantages potentiels et des contributions pour chaque partenaire.
Il est également utile de comprendre qu’il existe différents types de réseaux. La définition présentée plus haut mentionne l’échange d’informations (communication) comme l’un des objectifs possibles, mais laisse de la place à d’autres importantes options telles que:
§ L’échange des résultats : les pays fournissent des informations nationales sur les forêts et les secrétariats internationaux ou régionaux utilisent ces données pour communiquer aux autres les courants internationaux.
§ Gestion collective de l’information : les partenaires du réseau gèrent leur information dans une base de données commune que chaque partenaire peut utiliser
§ Discussion des résultats : différents acteurs se réunissent pour discuter de leurs résultats dans une sorte de réseau d’apprentissage collectif.
§ Répartition des tâches : chaque partenaire accomplit une tâche particulière dans le cadre d’un objectif général (certains partenaires reçoivent des financements, d’autres fournissent une assistance ou des avis techniques, et d’autres encore génèrent des données, réalisent des évaluations de terrain ou font des recherches pour améliorer les indicateurs, et ainsi de suite).
En fonction de leurs intérêts, ressources et compétences, chaque acteur fournit une occasion différente de constituer un réseau. Les partenaires dotés des mêmes compétences collaboreront de manière autre que ceux dont les compétences diffèrent profondément. Ces considérations sont importantes aux fins d’évaluer de manière réaliste les possibilités de constituer des réseaux. Sur cette toile de fond, dans les paragraphes qui suivent seront examinés les initiatives et les acteurs potentiellement aptes à constituer des réseaux liés à la mise en oeuvre des C et I.
Un certain nombre d’initiatives portent sur l’évaluation et la surveillance de questions relatives à l’environnement et aux forêts. Presque tous les pays du monde adhèrent à une ou plusieurs accords ou conventions internationaux touchant l’environnement. Toutefois, pour les forêts la communauté internationale n’est pas parvenue à mettre au point une convention contraignante. Mais Rio (1992), en particulier, a imprimé un élan résolu à la mise en place de systèmes d’évaluation fondés sur les C et I comme importants outils permettant aux pays d’améliorer la mise en oeuvre de la gestion durable de leurs forêts.
A l’annexe 1 on trouvera certaines des initiatives internationales et régionales d’évaluation les plus importantes relatives aux forêts, à l’environnement et à la durabilité. Dans le cadre du présent document, on entend par initiative une action continue et régulière, qui se déroule ou est réalisée de manière précise et qui aboutit à l’obtention du résultat qui sera défini par les membres participants. Il existe différents types d’initiatives concernant les questions forestières, environnementales, sociales et économiques. Les initiatives environnementales comprennent une grande variété de thèmes tels que la forêt, la biodiversité, les océans, les zones humides, la faune sauvage et le patrimoine mondial. Chaque type d’initiative est lié à un degré donné d’engagement de la part de ses participants, et fournit des conditions particulières pour la constitution de réseaux. On distingue notamment les types suivants d’initiatives:
- Une convention est une assemblée officielle réunie à des fins de délibération ou de législation sur des questions importantes d’ordre religieux, politique ou social. Elle est juridiquement contraignante pour les parties en cause, et représente dès lors un niveau élevé d’engagement politique. Parmi les exemples de cette catégorie on peut citer la Convention-cadre concernant les changements climatiques (CCCC), la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d’extinction (CITES) et la Convention sur la diversité biologique (CDB).
- Un processus est une action continue visant à réaliser un objectif défini d’un commun accord. Les processus se fondent sur des accords conclus entre partenaires. Ces accords peuvent être juridiquement contraignants, comme les conventions, ou volontaires, comme dans le cas des processus internationaux de C et I. Certains processus d’évaluation fournissent aussi en permanence des données statistiques sur des questions particulières, comme FRA ou les statistiques de l’OIBT sur le commerce du bois.
- Un programme est un plan ou schéma défini de mesures envisagées. Il décrit une série planifiée d’activités ou d’événements, Dans ce sens, un programme fournit le cadre directeur et les objectifs stratégiques pour l’action. Souvent les programmes sont dotés de ressources financières et humaines pour leur réalisation. On peut citer comme exemples dans cette catégorie le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme de conservation des forêts de l’Unité internationale de la conservation de l’UICN.
- Les projets se proposent de réaliser un objectif spécifique en une période de temps donnée. Les partenaires du projet ont des tâches clairement définies à accomplir avec un budget établi. Lié à la mise en oeuvre des C et I au niveau national, l’établissement de mécanismes nationaux d’évaluation est un exemple de projet. Entrent aussi dans cette catégorie un certain nombre d’initiatives non publiques lancées par des ONG, comme la Global Forest Watch.
- Un réseau est un groupe d’acteurs qui interagissent. Les réseaux permettent un échange continu d’informations, ou fournissent une plate-forme de débat. Parmi les exemples de ces réseaux citons le Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF) et le Réseau européen de recherche forestière tropicale (RERFT).
- Le Centre de base de données représente un type particulier de réseau. Il systématise les données ou les informations venant de différentes sources pour en faciliter l’accès matériel et thématique. C’est ainsi qu’il favorise la collecte des données nécessaires à certains processus et encourage aussi leur partage. Parmi les exemples de ce type on peut citer l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) et la Division des statistiques de l’ONU (UNSD), ainsi qu’un certain nombre de systèmes mondiaux d’observation comme le système mondial d’observation du climat (SMOC), le système mondial d’observation terrestre (SMOT), le système mondial d’observation des océans (SMOO) et le système mondial d’observation du couvert forestier (SMOCF). Toutefois, il est des cas, comme pour la U.S. National Aeronautics and Space Administration (NASA), où seules les données de cet organisme sont traitées. D’autres initiatives comme le Système d’information sur les forêts tropicales (SIFT) coordonné par une unité de gestion située auprès de l’IUFRO sert de mécanisme de recherche sur internet et utilise des métadonnées pour accéder aux informations sur les forêts.
Du fait qu’aucun accord international pour la gestion durable des forêts n’ait jamais été conclu, les initiatives forestières existantes se basent sur des processus volontaires mis au point au niveau régional dont la plupart visent à appuyer les efforts déployés par les pays pour améliorer la gestion de leurs forêts à l’aide des C et I. Une évaluation mondiale des ressources forestière coordonnée par la FAO fournit périodiquement des informations sur la situation des forêts du monde. Au niveau de l’unité de gestion forestière, des initiatives de certification forestières lancées par des organisations indépendante à but non lucratif, comme le Forest Stewardship Council (FSC), promeuvent la production durable de bois. Les initiatives mondiales sur l’environnement portent essentiellement sur la biodiversité, le climat et l’eau. En outre, de nombreuses initiatives internationales s’occupent de l’évaluation de paramètres sociaux et économiques, comme l’indicateur du développement humain, l’indice de pauvreté, les statistiques du travail et de la santé, et ainsi de suite. Ces évaluations socioéconomiques jouent un rôle extrêmement important pour les responsables des politiques.
Il existe une immense diversité – souvent source de confusion – d’initiatives nationales, régionales et mondiales dont l’objectif est d’évaluer certains aspects de la gestion durable des forêts. En évaluant le potentiel de constitution de réseaux, on a tenu compte du fait que presque toutes les initiatives mentionnées représentent déjà une sorte de réseau. Elles incorporent toutes un certain nombre de différents pays, organisations, secrétariats et autres intervenants. On peut supposer que la plupart des initiatives se fondent sur des processus de négociation de longue date entre des acteurs qui collaborent, et travaillent avec des mécanismes de communication officiels ou non officiels bien établis. Une grande quantité de connaissances techniques et institutionnelles précieuses sur la gestion de l’information est accumulée dans ces initiatives. Notamment les initiatives visant l’évaluation d’aspects sociaux et économiques pourraient fournir aussi d’importantes informations pour les processus de C et I. Les initiatives disposent également d’un large éventail de données environnementales et socioéconomiques importantes pour la gestion durable des forêts. Leur utilisation fournit l’occasion d’améliorer l’efficacité des processus de C et I. Sans aucun doute, il existe d’intéressantes possibilités de partage de l’information et de son utilisation relativement aux aspects sociaux et économiques de la durabilité. Mais l’existence de mécanismes de communication bien établis au sein de ces initiatives pourrait aussi compliquer la constitution de réseaux, du fait que les processus de négociation avec de nouveaux partenaires partent naturellement du statu quo de l’initiative.
A cette grande variété d’initiatives d’évaluation participent de nombreux acteurs. Un examen rapproché de ces acteurs et de leurs rôles permettrait d’évaluer leur pertinence en ce qui concerne la mise en oeuvre des C et I. L’annexe 2 fournit un aperçu incomplet mais représentatif de certains des acteurs les plus importants participant aux initiatives d’évaluation internationales. Ils oeuvrent dans les domaines de la recherche, de l’élaboration des politiques, de la planification, de la promotion, du développement ou de l’assistance technique, et de la fourniture et de l’échange d’informations par le biais de réseaux sur les forêts et l’environnement et la gestion de bases de données.
Normalement les informations concernant ces organisations ou groupes sont plus facilement disponibles que pour les réseaux opérant aux niveaux mondial ou régional. Certes, les organisations mondiales et régionales comme l’ONU et l’OIBT, et l’Union européenne, avec leurs capacités, ont promu et appuyé la mise au point et le démarrage de processus, activités de recherche, réseaux et initiatives de grande envergure en matière de développement durable et formulé des recommandations, de concert avec des organisations et des pays partenaires. Ces organisations et groupes traitent du développement durable dans une perspective sociale, économique, environnementale et des ressources naturelles. Des organisations comme le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et l’Organisation internationale du travail (OIT) promeuvent la dimension humaine du développement. Les organisations s’occupant de science et de technologie, comme l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), se consacrent de façon plus générale aux progrès technologiques en tenant compte des objectifs de viabilité sociale et économique. Le Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR), qui fait partie du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), est une organisation de recherche mondiale, appuyée par des organisations internationales et des gouvernements nationaux ; il mène des recherches en matière de gestion des ressources naturelles aux fins du développement durable, et d’identification de critères et indicateurs. Le programme de recherche du CIFOR comprend aussi la recherche sur les systèmes sociaux.
Il existe aussi un certain nombre d’institutions indépendantes engagées dans la mise en valeur durable des forêts et l’environnement. Le Forum économique mondial (WEC) et le Forum sur les forêts tropicales du Royaume-Uni sont des groupes indépendants de discussion et d’action contribuant aux débats sur le développement durable. L’Institut mondial pour les ressources (WRI), l’Institut international pour l’environnement et le développement (IIED), l’Institut international du développement durable (IIDD), Tropenbos International (TBI) sont des organisations de recherche qui se consacrent aux recherches sur le développement durable aux fins de la formulation de politiques. Le Centre d’information sur les forêts ombrophiles (RIC) est un groupe de promotion pour la protection des forêts ombrophiles du monde.
L’UNSD gère un système de bases de données établi à partir de nombreuses sources internationales pour produire et rendre disponibles des indicateurs sociaux et environnementaux à utiliser dans les processus d’évaluation forestière et de l’environnement. Le Centre de données EROS (Earth Resources Observation Systems) des Etats-Unis met des données à la disposition de scientifiques, gestionnaires et techniciens.
Au plan international, les organisations liées à l’ONU dominent le paysage institutionnel. Les autres organisations s’occupant de processus de surveillance mondiale se trouvent, dans une large mesure, aux Etats-Unis d’Amérique et en Europe. Les pays industrialisés dominent la scène des initiatives d’évaluation internationales. Un grand nombre des organisations figurant à l’annexe 2 sont liées à plus d’un processus. Cela montre qu’au plan international un intense mouvement de constitution de réseaux sur l’environnement est déjà en cours. Cependant, il faut tenir compte du fait que, dans les organisations, différentes personnes sont responsables des initiatives d’évaluation. La qualité du réseau dépend fortement, au-delà des arrangements interorganisations, de la communication au sein des organisations et entre les fonctionnaires compétents.
Il est aussi évident que certains acteurs sont engagés dans des activités similaires mais sans liaisons ou efforts de coordination apparents. Les réseaux environnementaux et socioécononmiques paraissent travailler séparément, analysant leurs propres processus, mécanismes et forums. Néanmoins, on note les premières tentatives faites pour relier ces dimensions de la durabilité de manière plus systématique1.
Le but initial de l’utilisation des C et I au niveau national était d’aider les gouvernements nationaux à réaliser la gestion durable des forêts. Mais la plupart des initiatives d’évaluation mondiale reposent sur les données fournies par les pays. De ce fait, la réalisation des activités entreprises au niveau national est essentielle pour la qualité et l’efficacité de l’initiative régionale (multinationale) ou internationale relative. Pour connaître les expériences des pays participant à des initiatives d’évaluation de l’environnement, en particulier, des questionnaires ont été envoyés aux représentants compétents de gouvernements et des réponses sont parvenues du Canada, de Chypre, de Finlande, de Malaisie, de Pologne, du Royaume-Uni et des Etats-Unis d’Amérique. En outre des informations sur l’Inde, le Brésil et l’Australie ont été obtenues à partir de sources secondaires ou d’expériences personnelles2. Bien que ce choix de pays pourrait ne pas être un échantillon représentatif, les observations suivantes pourraient être utiles à d’autres pays aussi:
- L’évaluation des questions forestières et environnementales est une tâche ardue. L’efficacité de l’évaluation dépend fortement de la bonne collaboration entre les différents groupes s’intéressant à la gestion des ressources naturelles au niveau national aussi bien que sous-national. Au niveau national, par exemple, la constitution de réseaux est une condition préalable fondamentale pour le succès et la qualité des initiatives d’évaluation. Les expériences d’application de C et I sont normalement positives, notamment parce que leur approche intégrative stimule la collaboration entre les différentes organisations gouvernementales et non gouvernementales, en termes d’échange de données et de respect mutuel. Cette collaboration contribue aussi à une compréhension plus intégrative du rôle des ressources naturelles pour la société. Outre les organisations gouvernementales responsables de l’environnement et/ou des forêts, qui sont normalement les principaux acteurs dans ces initiatives, les organisations nationales de recherche jouent aussi un rôle important. D’autres grands intervenants sont les départements de statistique des gouvernements, les groupes écologistes et les associations de propriétaires forestiers.
- Malgré les expériences positives en matière d’intensification de la collaboration, l’acceptation des C et I comme élément du système d’information national n’est pas exempte de problèmes. Le manque de compréhension de la gestion durable des forêts et du concept de C et I diminue notablement l’utilité des informations fournies sur les C et I aux clients potentiels aux niveaux sous-nationaux. Même dans les organes gouvernementaux responsables de la mise en oeuvre des C et I, on observe souvent une absence marquée de compréhension et d’appui. En outre les différences d’approche des diverses institutions de parrainage confondent souvent les propriétaires forestiers privés. De plus, les techniciens responsables de la saisie des données ne comprennent pas toujours l’approche intégrative des C et I. Une absence générale de communication et de collaboration est évidente entre les organisations s’intéressant aux domaines social et économique. Notamment les acteurs participant à la surveillance de l’environnement doivent avoir des connaissances et des expériences en matière d’initiatives d’évaluation de paramètres sociaux et économiques liés à la gestion durable des forêts.
- L’application des C et I pour l’évaluation nationale exige des efforts considérables pour définir des vérificateurs mesurables et des méthodes d’évaluation adéquates. Les pays en développement en particulier, qui ont une faible infrastructure logistique et des ressources humaines et financières limitées, dépendent des contributions extérieures pour élaborer et mettre en oeuvre un jeu pratique de C et I. Dans ce contexte, l’appui à l’établissement de procédures nationales pour l’application de jeux de C et I fourni par les organisations internationales comme la FAO et l’IUFRO est considéré comme une mesure très positive. Les pays développés ne connaissent pas normalement de difficultés semblables lorsqu’ils créent des jeux de C et I conformes aux exigences et aux capacités nationales. Cependant, là aussi, certains indicateurs définis au niveau international ou régional ne sont pas confortés par des données car aucune évaluation adéquate n’est possible.
- La composition des C et I et la logistique et les méthodes servant à leur évaluation varient largement au sein des pays, voire entre pays dont la situation économique et environnementale est similaire. De ce fait, en ce qui concerne les coûts nécessaires à la mise en oeuvre des C et I au niveau national, on ne peut faire aucune déclaration claire, et les pays qui ont commencé à appliquer les C et I n’ont pas non plus de perception précise de ces coûts. Bien que dans certains pays la mise en oeuvre des C et I ait déjà amélioré l’efficacité de la gestion de l’information sur les forêts, initialement surtout l’emploi des C et I n’est qu’une composante supplémentaire de procédures d’évaluation déjà existantes, ce qui finit par accroître les coûts généraux de la surveillance.
- D’après les pays, la FAO devrait être l’acteur mondial clé chargé d’appuyer la mise en oeuvre des C et I sur la base des processus d’évaluation des forêts, la constitution de réseaux sur des questions forestières, ainsi que la diffusion des résultats des évaluations sur les forêts. L’IUFRO et le CIFOR sont eux aussi considérés comme des acteurs importants, alors que le rôle de l’OIBT paraît ambigu. Il ne semble pas y avoir un échange efficace d’informations entre les initiatives de C et I nationales et internationales. S’il existait, il pourrait renforcer le rôle des processus internationaux et faciliter la mise en oeuvre des accords internationaux à l’échelon national. L’enquête a également souligné que les pays en développement devraient participer plus activement aux processus internationaux.
- En outre, l’enquête a montré que la capacité financière et personnelle de l’organisation gouvernementale est généralement cruciale pour la mise en oeuvre des C et I au niveau national, alors que l’importance de la formation et de la technologie dépend du contexte national spécifique. En outre on a identifié un grand nombre de facteurs qui limitent la mise en oeuvre des C et I. Dans de nombreux cas, il s’est agi d’informations incomplètes sur certains indicateurs ou régions particuliers. Pour quelques indicateurs, la crédibilité des données souffre d’erreur inconnues dues à l’application de méthodes inadaptées. Dans certains pays se posent de graves problèmes relatifs au partage des données entre les organisations participant à des processus de surveillance.
1 Les initiatives environnementales et socioéconomiques du PNUD, de la Banque mondiale, du DFID, de la CE, du Partenariat sur la pauvreté et l’environnement. On trouvera une étude de cas de terrain dans Nunan et al. (2002).
2 Les auteurs remercient pour ses contributions le Dr. Michael Kleine (IUFRO).
