La nécessité d’harmoniser les concepts et définitions pour la croissance saine et compatible des critères et indicateurs a été activement défendue par des processus actifs et a été approuvée par le GIF et le FIF. Les processus qui ont participé au CICI de 2003 recommandent de réaliser des études supplémentaires pour améliorer la compréhension des concepts, des termes et définitions relatives aux critères et indicateurs. Plus récemment, le groupe d’experts ad hoc du FNUF sur le MAR (FNUF, 2003b) a exhorté la 4ème session du FNUF à: «encourager les membres du CPF à poursuivre leurs efforts pour harmoniser les définitions sur les forêts afin de réduire les incohérences et les incompréhensions de l'information et à faciliter le report».
Certains travaux ont été récemment entrepris au niveau international pour traiter de ces questions, en particulier par la FAO, soutenue par d’autres organisations internationales (FAO, 2002a et FAO, 2002b). Mais ces efforts qui ont largement porté sur l’harmonisation des définitions entre les organismes internationaux importants ont exclu les critères et indicateurs. Des différences existent entre les définitions des critères et indicateurs pour déterminer les catégories de forêts. Ces incohérences dans les concepts et définitions posent des problèmes, particulièrement pour les pays qui participent à différents processus lorsqu’ils doivent fournir plusieurs rapports. Mais tant qu’ils n’ont pas créé de relations plus approfondies, il n’existe pas de liens formels ou opérationnels entre les différents processus. Une meilleure coordination et collaboration permettra de changer cette situation dans le futur. La tendance à utiliser des reports des différents critères et indicateurs pour en tirer des analyses plus sûres augmentera aussi dans le futur avec les critères et indicateurs afin de probablement fournir le même cadre pour différents rapports réguliers. Cela comprend l’Evaluation des ressources forestières mondiales de la FAO de 2005 et les reports nationaux au FNUF sur le suivi, l’évaluation et le report des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’ADF. La compilation de ces rapports effectuant la somme des données nationales, devra utiliser des concepts et définitions cohérents.
La 4ème session du FNUF, tenue en mai 2004, a traité des critères et indicateurs dans une partie de son programme principal. Quelques soient les résultats de cette réunion, des efforts continus pour une amélioration des concepts et définitions utilisés par tous sont essentiels et un travail en cours impliquant les organisations internationales, avec la coopération des critères et indicateurs, est fondamental.
Un aspect notable des critères et indicateurs internationaux est leur croissance et application inégale. Cela a affecté la mise en œuvre des mesures sur l’ADF au niveau mondial. Afin que les pays commencent à utiliser les critères et indicateurs sans attendre d’avoir rassemblé suffisamment de données disponibles sur les différents indicateurs, il a été suggéré qu’un nombre limité d’indicateurs soit identifié. Cependant, cette question examinée dans de nombreux forums internationaux durant la dernière décennie, est difficile à résoudre, ce qui est compréhensible vu que la durabilité est définie par la série de critères dans son ensemble. Malgré les progrès réalisés de toutes parts, cela n’est pas le cas en ce qui concerne l’ADF.
En 2003, encore une fois, le CICI a porté attention à cette question et a recommandé que les «pays ayant des capacités limitées puissent commencer par utiliser des séries d’indicateurs facilement mesurables et compréhensibles et se servent progressivement des autres indicateurs de l’aménagement durable des forêts.»
Il faut savoir que la recommandation se réfère à la série principale d’indicateurs et non à la série principale de critères qui a aussi fait partie de l’ancien débat. En effet, il semble qu’il existe un plus fort consensus international sur les éléments clé de l’ADF. Il existe sept domaines communs sur l’ADF, basés sur les critères des neuf critères et indicateurs régionaux et internationaux actuels, reconnus par le CICI de 2003, le COFO de 2003, maintenant pris en considération comme par exemple dans l’evaluation des ressources forestières mondiales (FRA) et les activités du Partenariat de collaboration sur les forêts (CPF) pour rationaliser les activités de report sur les forêts:
1. Etendue des ressources forestières.
2. Diversité biologique.
3. Santé et vitalité des forêts.
4. Fonctions productives des ressources forestières.
5. Fonctions protectrices des ressources forestières.
6. Fonctions socioéconomiques.
7. Cadre juridique, politique et institutionnel.
Ce consensus sur les domaines thématiques communs (ou critères) fournit réellement une définition implicite de l’aménagement durable des forêts. C’est un développement significatif dans la promotion internationale de l’ADF. La prochaine étape est de savoir s’il y a besoin de disposer d’une série clé d’indicateurs. A la différence des critères qui sont largement universels, les indicateurs peuvent être régionaux, nationaux ou liés à un processus spécifique. Pour obtenir des données utiles, les indicateurs ont besoin d’être adaptés aux conditions spécifiques de chacun d’eux. Dans ce sens, on peut se demander si une série d’indicateurs acceptés par tous est nécessaire. Les recommandations du CICI pour les pays à capacités limitées est de commencer à mettre en place des critères et indicateurs avec des séries d’indicateurs facilement mesurables et compréhensibles et d’ajouter progressivement d’autres indicateurs, ce qui représente une approche pratique. Dans tous les cas, la tendance récente est de réduire le nombre d’indicateurs et de les simplifier dans les processus les plus développés du fait qu’ils ont été jugés trop nombreux. Ces processus et les recherches en cours contribueront à la rationalisation des indicateurs sur le long terme.
Un problème fortement lié à la limitation des séries d’indicateurs est la recherche. Les critères et indicateurs sont encore au stade de développement et de nombreuses questions doivent être résolues afin de les rendre complètement opérationnels, mais cela ne veut pas dire que les pays doivent retarder leur mise en œuvre des critères et indicateurs avant que la recherche n’aboutisse. Il est invraisemblable que tous les pays manquent de l’ensemble des données de base requises pour commencer la mise en œuvre des critères et indicateurs. L’étape essentielle est de commencer la mise en œuvre avec les informations disponibles et d’étendre les résultats de la recherche ou d’utiliser les informations lorsqu’elles deviennent disponibles. Le CICI, en identifiant les domaines de recherche a bien évalué la situation puisqu’il recommande que «les institutions nationales et internationales doivent entreprendre des recherches sur les critères et indicateurs qui sont difficiles à évaluer».
Il y a plusieurs domaines impliqués ici. Les forêts et la production de données qui sont actuellement disponibles pour la plupart des pays n’est plus adaptée pour montrer comment les forêts ont été gérées ou quelle est l’importance des services spécialement fournis dans les domaines environnementaux et sociaux. Dans certains cas, des fonds plus importants sont nécessaires pour mesurer les données de base sur les forêts non commerciales, comme les réserves. Dans d’autres cas, une meilleure compréhension des indicateurs à mesurer et une méthode pour les mesurer sont requises. Des méthodologies simples sont aussi nécessaires pour ces indicateurs qui sont difficiles à évaluer. De plus, les forêts, étant des écosystèmes dynamiques, elle changent dans le temps. De la même manière, les valeurs communautaires tendent aussi à évoluer. Ces facteurs soulignent le besoin de recherche et de révision régulière des systèmes de critères et indicateurs pour garantir leur cohérence et efficacité sur le temps. Les organisations internationales et de recherche peuvent jouer un rôle important en développant la recherche, mais un groupe consultatif technique international pourrait aussi jouer un rôle utile.
Il y a plusieurs aspects dans les critères et indicateurs qui ont besoin d’amélioration comme cela a été identifié lors de différentes réunions y compris la conférence du CICI en 200311. Notre étude a recensé de nombreux critères et indicateurs actuels confirmant le besoin de mettre en exergue un certain nombre de domaines si les critères et indicateurs veulent jouer un rôle efficace dans l’ADF.
Seulement trois processus ont un mécanisme de bureau/secrétariat de liaison: le Processus Paneuropéen, le Processus de Montréal et le Processus de l’Organisation africaine du bois. L’unité de liaison du MCPFE est un secrétariat «mobile» basé dans un pays pour une période de cinq ans et encadré par un comité de coordination générale comprenant quatre pays membres sélectionnés pour conserver l’équilibre géographique et politique. Les membres actuels de ce comité sont la Pologne, l’Autriche, la Norvège et l’Espagne, le secrétariat résidant en Pologne. Les quatre pays partagent aussi les financements du bureau/secrétariat de liaison.
Le Canada héberge le bureau/secrétariat de liaison du Processus de Montréal et certains coûts sont partagés entre les autres pays membres.
L’OIBT a financé un projet multi phases et a mis en place un bureau de liaison au siège de l’OAB au Gabon, afin de coordonner la mise en place de toutes les activités du projet concernant les critères et indicateurs. Les objectifs spécifiques du projet sont:
(i) établir des éléments clé des capacités adaptées pour développer au niveau national les critères et indicateurs de l’OAB/OIBT dans les pays membres africains producteurs de l’OIBT;
(ii) établir des éléments clé de renforcement des capacités adaptés pour une coopération efficace au niveau régional à travers l’OAB afin de soutenir les pays membres individuels à mettre en œuvre les critères et indicateurs de l’OAB/OIBT.
Le processus de l’OIBT n’ayant pas de bureau/secrétariat de liaison, c’est son propre secrétariat qui lui sert d’équivalent; à part le projet de l’OAB/OIBT avec la mise en place des critères et indicateurs qui est financée. Le Secrétariat coordonne tous les aspects de reports nationaux, ainsi que les projets de soutien technique de formation sur les critères et indicateurs et contrôle d’autres aspects variés relatifs aux activités des critères et indicateurs, les coûts étant supportés par le budget administratif de l’OIBT.
En réponse à notre étude, les processus qui ne disposent pas de mécanisme de bureau/secrétariat de liaison ont été unanimes sur le fait que cette absence a gêné leur travail. De même, une des raisons de l’efficacité du MCPFE et des critères et indicateurs du Processus de Montréal a été l’existence de la coordination réalisée par leur bureau de liaison. La croissance des critères et indicateurs de l’OIBT est dûe au rôle similaire joué pas leur secrétariat.
Les processus ont identifié un nombre de domaines où un bureau/secrétariat de liaison peut contribuer à améliorer la situation:
Tous ont démontré être les instruments d’un processus efficace, même si la plupart d’entre eux ne sont pas encore couramment développés dans les nombreux critères et indicateurs.
Malgré tout, il n’y a pas de modèle consacré de mécanisme de bureau/secrétariat de liaison. Une nouvelle approche est en faveur d’un bureau/secrétariat de liaison d’un processus existant qui pourrait fournir ses services à un processus qui n’en possède pas. Cette coopération entre le MPCI et le processus régional est actuellement considérée. La FAO l’a soutenu à travers ses commissions régionales, ou des moyens similaires, en prenant le rôle d’un bureau/secrétariat de liaison, soulignant que ces organisations ont un plus grand impact que les pays ne leur en accordent. Leur expertise et leur neutralité sont vues comme des éléments importants de réussite. En fait, la FAO, dans certains cas avec le soutien du PNUE, a joué un rôle actif dans l’élaboration de plusieurs critères et indicateurs régionaux actuellement sans bureau/secrétariat de liaison. Une autre option peut être de lier le bureau/secrétariat de liaison à un processus existant, par exemple le Processus du Proche-Orient qui peut profiter d’une association avec le Processus de Téhéran.
Un seul modèle de bureau/secrétariat de liaison ne peut pas correspondre à tous les critères et indicateurs régionaux et internationaux qui en ont besoin. Les caractéristiques de chaque région sont différentes. Quand un organisme externe joue un rôle leader, les pays membres ont tendance à moins afficher leur engagement. Le facteur essentiel pour garantir un succès est d’avoir un mécanisme qui soit dynamique, réceptif et représentatif pour chaque processus. L’autre besoin essentiel pour leur réussite – un soutien technique et financier adapté – ne peut pas être trop souligné.
Le manque de capacité est un obstacle fondamental ressenti par de nombreux pays dans la mise en œuvre des critères et indicateurs. L’OIBT, qui a mis en place une formation internationale et un programme de test sur le terrain sur ses critères et indicateurs, a trouvé qu’il existait un obstacle majeur à leur mise en œuvre dans la majorité des pays (OIBT, 2001). La capacité institutionnelle du secteur forestier de nombreux pays est généralement faible. Dogru (2004, com. pers.), en réponse au questionnaire, réfléchissant sur le Processus du Proche-Orient, résume la situation de nombreux pays en développement:
«Les départements des forêts sont petits et ont un personnel limité dans la plupart des pays de la région. Ce personnel est fortement engagé dans les activités quotidiennes de mise en œuvre (conservation des forêts contre les incendies, les invasions d’espèces, les autres agents biotiques et abiotiques, la déforestation, la lutte contre la désertification). Les structures et les capacités institutionnelles sont faibles dans le domaine du suivi-évaluation, des inventaires et de la planification. Les unités d’éducation et de recherche sur les forêts sont faibles ou sont inexistantes dans certains pays.»
Dogru se fait l’écho des observations émergeant dans de nombreuses réunions internationales sur l’ADF ou le suivi, l’évaluation et le report. Le renforcement des critères et indicateurs ne peut donc pas être séparé du renforcement des capacités. Ce renforcement peut concerner les données techniques et financières, la disponibilité des données, l’amélioration des procédés de collecte, mauvais et irréguliers, le stockage et l’analyse, les capacités de suivi et de report, et assurer une implication suffisante des parties prenantes.
Quatre réunions internationales récentes ont fait des recommandations sur le renforcement des capacités nationales relatives à la mise en œuvre de l’ADF, en particulier les critères et indicateurs. Ainsi, le CICI en 2003; une réunion du groupe de travail du Processus de Montréal, en septembre 2003; une consultation d’experts tenue à Kotka, en Finlande, en juillet 2002; et le Groupe d’experts ad hoc du FNUF sur les approches et les mécanismes pour le suivi, l’évaluation et le report, en 2003. Ils sont présentés dans l’encadré suivant sous cinq grandes catégories. Les traiter d’une manière coordonnée sera important pour renforcer et rendre plus efficaces les critères et indicateurs.
Renforcer les capacités: propositions des réunions internationales récentes |
i) i) Ressources et rôle des organisations internationales |
• Les départements des forêts nationaux et les critères et indicateurs doivent rechercher des soutiens pour leur travail sur les critères et indicateurs à travers des partenariats nationaux, la FAO, l’OIBT, le Fonds pour l’environnement mondial et les autres organisations et mécanismes qui en sont chargés. A ce sujet, les donateurs doivent soutenir les efforts des pays en développement, y compris par un soutien financier, technologique ou de savoir-faire. |
• Inviter le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), selon son mandat, à financer le renforcement des capacités nationales des pays en développement et des pays aux économies en transition pour un suivi sur les forêts, une évaluation et un report comme composante de leurs projets sur la diversité biologique, le changement climatique et la dégradation des terres. |
• Inviter les membres du CPF et les autres organisations internationales et régionales, les instruments et les processus à contribuer au renforcement des capacités de ces critères et indicateurs qui en sont à leur premier stade de développement, et encourager les critères et indicateurs à échanger leurs expériences sur les efforts de renforcement des capacités. |
ii) Coopération et coordination |
• Les critères et indicateurs et leurs pays membres doivent renforcer leur coopération, y compris Sud-Sud et Nord-Sud, en partageant leur expérience et savoir-faire, par des réunions conjointes, ateliers, conférences ministérielles, réseaux de courriers électroniques et autres mécanismes appropriés. |
• Les pays et les processus doivent utiliser des mécanismes existants et des forums pour améliorer leur collaboration et coordination sur les critères et indicateurs, y compris pour encourager le renforcement des capacités. |
• Les critères et indicateurs doivent augmenter la communication, la collaboration et la coopération entre leurs membres. |
iii) Collecte de données |
• Les critères et indicateurs doivent être réexaminés et perfectionnés et diffuser les données, ainsi que développer des stratégies pour aider les pays à mobiliser des ressources pour la collecte des données nécessaires. |
iv) Recherche et éducation |
• Les universités et les autres institutions éducatives doivent être encouragées à intégrer les informations les plus récentes sur la gestion durable des forêts dans leurs curricula et apporter des savoir-faire pour l’élaboration et la mise en œuvre des critères et indicateurs, y compris la participation des parties prenantes, la gestion des conflits et la diffusion au grand public. |
• Les institutions nationales et internationales doivent entreprendre ou faciliter des recherches sur les critères et indicateurs qui sont difficiles à évaluer. |
v) Autres moyens d’être efficace |
• Les pays ayant des capacités limitées doivent commencer par utiliser des séries d’indicateurs facilement mesurables et compréhensibles, et utiliser progressivement d’autres indicateurs de la gestion durable des forêts. |
Un domaine non comparable avec l’engagement politique, encore très significatif pour le succès de la mise en place des critères et indicateurs, est la participation des parties prenantes. Dans les pays aux régimes démocratiques, l’engagement politique est souvent lié à l’intérêt des parties prenantes. Par exemple, si les parties prenantes adoptent un type de développement durable et les concepts de critères et indicateurs, la certification est plus défendue au niveau politique que les critères et indicateurs du fait que les parties prenantes en font la demande. Cela montre à quel point le niveau de sensibilisation, de compréhension et d’engagement des parties prenantes augmente les chances d’une plus large acceptation et d’une meilleure mise en œuvre. C’est un thème abordé dans la plupart des forums internationaux traitant de l’ADF et de l’implication efficace des parties prenantes comme un des plus importants catalyseurs pour le succès de la mise en œuvre des critères et indicateurs. Lorsque toutes les parties impliquées ont la volonté de tout mettre en œuvre pour une initiative de gestion durable, il est plus facile de réussir. Malgré tout, les processus d’intégration des parties prenantes sont habituellement longs et peuvent avoir un coût élevé lorsque l’on cherche à influencer d’une certaine manière leurs comportement ou attitudes (Prabhu, 2003). La présence et l’implication insuffisantes des responsables clé ont été signalées par de nombreuses réponses au questionnaire dans les travaux sur les critères et indicateurs de multiples pays. Le développement des critères et indicateurs a été largement un processus du haut vers le bas soutenu par les organisations gouvernementales. Les industries internationales et les ONG environnementales ont aussi été impliquées mais au niveau national, et l’implication des parties prenantes a été peu élevée.
Des progrès importants ont été réalisés dans l’implication des parties prenantes au niveau régional et international. De nombreux forums ont maintenant des groupes consultatifs de parties prenantes. Le FNUF a mis en place un dialogue entre plusieurs parties prenantes qui a eu lieu durant chaque session du Forum. En reconnaissant le rôle clé que les parties prenantes peuvent jouer dans la réussite de la mise en œuvre des critères et indicateurs, plusieurs organisations internationales et organismes de développement bilatéraux ont suggéré de soutenir ces efforts. La majorité des exemples revus ont aussi reçu des fonds ou un appui technique d’une ou plusieurs organisations extranationales.
Lorsque les parties prenantes veulent réellement participer aux processus, elles n’ont pas besoin de requête particulière pour y participer. C’est pour elles l’opportunité de participer à la sélection des critères et indicateurs eux-mêmes. Cette participation doit être conçue en fournissant une durée et des ressources adaptées et doit être vue comme une partie intégrante du processus de prise de décision. Ces efforts doivent être poursuivis au niveau national. Le rôle de la FAO et de l’OIBT est très important, ainsi que celui des bureaux de liaison des processus qui permettent une participation plus importante des parties prenantes au niveau national.
Des améliorations doivent être réalisées dans la mise en œuvre des critères et indicateurs au niveau de deux grandes limitations. Cela améliore progressivement le niveau des applications des critères et indicateurs12 et, en même temps, le nombre de pays impliqués dans leur mise en œuvre (voir le Diagramme 1). C’est seulement lorsque ces deux conditions seront réunies que des progrès notables de gestion durable des forêts au niveau international seront possibles. Dans le diagramme, le changement vers un niveau supérieur de la courbe A1 à la courbe A3 est signalé par la flèche.
Reste les problèmes liés aux deux limites évoquées dans ce document mais aussi autre part, souvent négligées mais qu’il faut régler pour que les pays non membres des critères et indicateurs les adoptent13. Leur manque d’intérêt peut s’expliquer pour plusieurs raisons. Comme cela est indiqué dans le diagramme, parmi ces pays figurent de nombreux petits Etats insulaires qui n’ont pas la capacité ou n’ont pas intérêt à être impliqués dans ce processus. Certains peuvent ne pas connaître l’intérêt croissant pour l'ADF du fait de la petite taille de leur secteur forestier mais tous pourraient bénéficier d’une gestion durable des forêts et de l’incitation fournie par les critères et indicateurs dans ce domaine.
Il faut noter que la position de ces pays n’est pas très différente de certains autres qui sont rentrés dans un autre processus, de façon automatique, en faisant partie d’une région ou d’un regroupement les engageant par rapport à des critères et indicateurs, alors que le pays n’a fait aucun effort pour les accepter ou les mettre en œuvre. Les organisations internationales comme la FAO, l’OIBT et les membres du CPF ainsi que les ONG, pourraient jouer un rôle important en proposant à ces pays de les intégrer en les transformant en participants actifs.
Diagramme 1: Progrès réalisés dans la mise en œuvre des critères et indicateurs
11 Voir par exemple Prabhu et al., 2003.
12 Ceci inclut l’utilisation des critères et indicateurs au niveau national pour la conception des inventaires, l’évaluation, le développement politique, de directives et évaluations sous-nationales durables, etc.
13 Voir Appendice 3 pour un essai de liste des pays.
