Ce bilan peut être fait en comparant les rélisations en matiére d'aménagement aux objectifs définisdans le mandat du Comité et de ses organes subsidiaries.
Le mandat du Comité indique (Annexe 1) que son but dans ce domaine est d'aider les Etats Members à établir une base scientifique pour les mesures de réglementation visant la conservation et l'amélioration des ressources halieutiques de la mer . Les premiers organes subsidiaires chargés de l'aménagement avaient une mission mixte et devaient 4 “examiner l'état des stocks,… évalur les effets des changements de maillage et de la régulation é”ventuelle de l'effort …, élaborer les recommandations qui devraient être adoptées par le comité et appliquées par les gouvernemnts, fournir des avis en matiére de données et d'éulation ”. Ce mandat liait étroitement statistiques, évaluation et aménagement, soulignait le rôle consultatif du Groupe de travail mais préseumait que les mesures adoptées par le comité seraient appliquées par les gouvernenmets.
Lors des Deuxiéme et Troisiéme sessions du Comité furent créés respectivement les Groupes de travail de l'eévaluation des rsssources (mai, 1971) et le Sous-Comité de l'aménagement des ressources à l'intérieur des limites de la juridiction nationale (décembre 1972) seéparant ainsi, en leur donnant plus d'importance les fonctions d'évaluation et d'aménagement. Le Sous-Comité de l'aménagement a cependant toujours joué un rôle majeur en mariére de statisiques et d'évaluation, contrôlant les résultats obtenus en ces matiéres et proposant au Comité les actions qu'il jugeait appropriées.
Les résultats obtenus par le Comité de l'aménagement doivent donc être évalués par rapport à ces deux fonctions essentielles résumant son activité 5.
5 Page 5 du rapport de la Troisiéme session du COPACE (Ténériffe, 1972)
contrôle des progrés réalisés en matiére de statistiaques et d'évaluation des ressources. Liaison entre le Groupe de travail et le comité;
analyse des résultats obtenus et élaboration de propositions de recommandations (fontion consultative) enmatiére d'aménagement et de contrôle de cet aménagement (surveillance, réglementation, etc.).
Les chapitres 3 et 4 résument l'évolution des connaissances de la compréhension des phéenoménes, des problémes posés et de la conception des solutions recherchées de 1967 á 1982. Lorsque l'on examine avec un minimum d'objectivité les résultats accumulés átravers cette activité en moins de dix ans et que l'on enefectue une comparaisonavec les progrés réalisés dans d'autres secteurs comparles du monde en développement, on ne peut manquer de conclure que le travail a été largement positif même si la situation actuelle ne paraît pas encore satisfaisante face aux nouvelles responsabilités qui incombent aux pays côtiers.
Il ne peu être bien entendu question de prétendre attribuer l'ensemble des résultats au COPACE car il serait trés difficile d'évaluer, dans les progrés réalisés, les contributions respectives du Comité, des laboratoires nationaux, de leurs composntes billatérales, des projets FAO et, des autres interventions. La démarch des Groupes de travail a êté cohérente et adoptée aux réalités de la région mais elle a été, á l'évidence le résultat d'uneet interacti on permannente entre ke siys-Comité et les diverses composantes côtiéres et non côtiéres du comité et le succés relatif obtenu doit donc être équitablement partagé.
Dans le domaine du développement au niveau régional de la connaissance, de l'établissement des principes essentiels de 1' aménagement, de la diffusion de l'informationet de la coordination,les paragraphes 3 et 4 ainsi que les tableaux 1 á 3 suffisent á montrer que les orgnes du COPACE chargés de l'aménagement, appuyés par le “projet COPACE ”DEPUIS 1974 et s'appuyant sur les laboratoires côtiers les plus développés, aoeuvré activement dans le sens des objectifs recherchés avec un succés indiscutable si l'on s'en tient rigoureusement á leurs mandats. Il a largement contribué á la prise de conscience de problémes posés par l'ancien et le nouveau Droit de la mer et a trés justement évolué dans ses conceptions dans le sens de ce dernier, au fur et á mesure des années.
Il est clair cependant que les problémes d'aménagement sont loin d'être réglé dans le cadre du COPACE et que des questions importantes resten posées en particulier au niveau de la mise enoeuvre de régulations, de l'acquisitiondes structures et personnels compétents.
Il est également essentiel, pour se faire une idée exacte des réalisations, de noter qu'une partie seulement des actions entreprises par les pays côtiers sont débattues au niveau régional et apparaissent donc dans les comptes rendus d'activités du COPACE. Une part importante, et parfois la plus importante des actions emtre[roses se déroule en dehors des mécanismes régionaux, dans un cadre purement matopma; avec souvent une composante bilatérale ou internationale. Il est significatif ácet égard que rarement un pays du COPACE ait informé le comité des résultats des missions d'évaluationet d'identification (type Banque mondiale et autres) ou des missions d'appui á la planificationdu développement (dans le cadre du programme Zee de la FAO, par exemple).
Elles sont assez claires dans les domaines connexes qui relévent du sous-Comité de l'aménagement tels que les statistiques (pêche artisanale, flottes étrangéres, données biologiques, données socio-économiques, etc.), et l'evaluationdes ressources (stangnation et parfois régression des recherches dans certains pays surtout mais pas exclusivement dans le Golfe de Guniée, “fuite” des cadred formés hors du secteur recherche/administration des pêches, création insuffisante de postes). En ce qui concerne l'aménagement properement dit, il existe également des insuffisances au niveau de la “formation”des cadres de décision ainsi qu'au niveau de la mise en application des principes d'aménagement développés au sein du comité. Des exemples peuvent être trouvés concernant les deux principales voies de l' aménagement actuellement envisagées par le comité: le maillageet la régulatoion de l'effort de pêche.
Les pays côtiers ont facilement accepté d'appliquer cette mesure aux flottes étrangéres et ont dans l'ensemble été réticents á son application aux flottes nationales (et á la pêche artisanale) en dépit de l'adoption unanime d'une recommandation expresse qui tenait compte de tous les résultats acquis et des difficultés de contrôle. Il en résulte que les pays côtiers ont des difficultés á mettre en oeuvre une technique d'aménagement dont ils reconnaissent pourtant l'utilité. Les blocages sont de deux ordres:
Dans le cas des flottes étrangéres: La principale difficulté réside dans le contrôle, en mer ou á terre, des maillages utilises. La maille unique de 60 mm visait en partie, á réduire les difficultés de contrôle. Il smble qu'á l'heure actuelle certains pays soient en mesure d'effectuer un certain contrôle alors que d'autres paraissent avoir des difficultés á exercer leur autorité sur ce point lors de la Troisiéme session en 1972 (page 23 du rapport) les pays riverains réaffirmérent leur responsabilité et leur pouvoir en matiére d'application des mesures d'aménagement dans leurs eaux sous juridiction, et soulignérent que l'entension de leur juridiction accroitrait largement leur contrôle sur les ressources.
A partir de cette date le probléme de la nise en oeuvre des réglementation de maillages des flottes étrangéres ne fut pratiquement plus examine que sous l'angle de la responsabilité des pays côtiers et de leur capacité á l'exercer de maniére adéquate.
Dans le cas des flottes nationales: Avant les travaux du COPACE, des lois héritées du passé le plus souvent établies sur une base biologique limitée, étaient en vigueur dans les divers pays côtiers. Le porbléme du contrôle est théoriquement plus simple car un contrôle efficace est possible á terre, surtout si un maillage unique est autorisé. Lá encore poertant les résultats pratiques, au niveau de la mise en oeuvre, sont dans l'ensemble négligeables. Dans certains pays oú des laboratoires compétents existent, on recherche encore la possiblité d'affiner la réglementation en autorisant plusieurs maillages différents sur des pêcheries multispécifiques, rendant le contrôle difficile, voire impossible en pratique. Dans les pays oú le personnel rarement compétent en la matiére est débordé par des tâcher administratives, l'administration ne sait pas répondre aux récriminationas (et pressions) inévitavles des pêcheurs. Les campagnes d'essais á titre de démonstration ne sont pas entreprises, les campagnes d'information ne sont pas effectuées et, par crainte de conflit majeur autant que manque d'arguments (faute de maîtriser le problême) la mise en oeuvre est inefficace, voire inexistante.
Conclusion: Dans tous les cas le probléem de la mise en oevre des réglementations sur le maillage butte sur les capcités nationales de contrôle réel, et donc d'exercice de l'autorité des pays côtiers. Les facteurs limitants sont:
le manque ou l'insuffisance de laboratoires et de personnels compétents;
le manque de prise en compte par ces personnels, quand ils existent, et peuvent concevoir des réglementations, des difficultésde leur mise en oeuvre;
enfin le manque de dêtermination au niveau des organes de décision qui peut être laregement une conséquence des deux premiers facturs et d'un manque de liaison efficace entre les laboratoires nationaux et les autrites.
Il faut reconnaître cependant que, dans certains cas (par exemple dans la pêche du merlu au Maroc) des problémes économiques majeurs se posent, difficiles á résoudre á court terme, quelle que soit l'efficacité des moyens mis en oeuvre (cf., paragraphe 4.2).
On a vu au paragraphe 4.3 un résumé des développements dans ce domaine au sein du COPACE, au niveau de la comperéhension des problémes posés et au niveau des solutions proposées. Il faut reconnaître que pour de nombreux pays du Golfe de Guinée, ne disposant pas (ou suffisamment pas) d'expertise, les connaissances sur l'état des ressources marines ne sont pas assez précises pour provoquer une prise de conscience réelle et déclencher un processus de régulation qui n'apparaît d'ailleurs pas toujours urgent, les récentes hausses pétrolières ayant souvent eu pour effet de réduire l'effort de pêche au poiny que certains secteurs apparaissent maintenant sous-exploités. En revanche, des problèmes sérieux se posent dans certaines lagunes (en Côte-d'Ivoire, par exemple) et un mécanisme de régulation de l'effort par licences est envisagé pour la pêche artisanale.
Des problèmes plus nets se posent dans le nord du COPACE où d'énormes ressources sont convoitées et où les risques (déjà identifiés) d'accidents majeurs existent. Dans ce secteur, trois aspects essentiels doivent être pris en compte: le choix d'un niveau moyen d'exploitation en fonction des objectifs nationaux, la régulation de l'accès des flottes étrangères dans les ZEE (licences) l'interaction entre ces flottes et les flottes nationales y compris les exploitations artisanales.
Il s'agit là d'un développement récent pour le COPACE et pourtant les résultats ne sont pas négligeables. En ce qui concerne le premier point, les politiques de planification de nombreux pays de la région reconnaissent la limite des ressources et la nécessite d'assurer une certaine rentabilité par un blocage de l'effort de pêche et un transfert des activités de pêche étrangères vers les flottes nationales ou conjointes. Des politiques de licences ou des formes de quotas existent. Dans certains cas les quotas ou licences attribuées sont rediscutés annuellement sur la base des rapports des Groupes de travail speciaux du COPACE considérés comme documents de travail objectifs. Les principales difficultés résident dans le contrôle de la qualité des données fournies aux pays côtiers (surveillance), et dans la faiblesse des personnels nationaux disponibles (problèmes de formation, recrutement, budgets, etc.).
Dans le cas des stocks partagés un groupement sous-régional indépendant du COPACE (mais entretenant avec lui des relations) s'est créé dans le nord du COPACE: La Conférence sous-régionale interministérielle regroupant le Cap-Vert, la Gambie, la Guinée-Bissau, la Mauritanie et le Sénégal. Cette conférence a reconnu, lors de sa Troisième session à Nouakchott (1980) le principe de la limite des captures et d'un partage négocié des ressources entre pays de la région, ce qui est un résultat très positif. Il est important de comprendre que les problèmes posés sont difficilesà résoudre, et n'ont été que partiellement et très récemment résolus dans des pays très développés ayant des capacités de recherche et d'administration bien supérieures. Dans la région du COPACE le processus doit encore progresser vers l'application pratique de ce concept et les difficultés essentielles résident là encore dans le contrôle de la qualité des données (contrôle et surveillence). Le nombre et la qualité des cadres nationaux disponibles (formation, recrutement), les capacités opérationnelles des groupements sous-régionaux sur le plan technique (manque d'infrastructure, de cadres, de moyens, etc.).
Le problème connexe de l'allocation de l'effort recommandé (et des ressources disponibles) entre les divers segments des pêches nationales, et en particulier entre pêches artisanales et industrielles n'a jusqu'à présent été perçu dans la plupart des pays que comme un conflit entre engins de pêche . La solution à ce problème, qui ne se pose encore pas de manière aigüe, passe par un changement de mentalités et d'habitudes. La compréhension profonde de concepts nouveaux (bien que souvent existants dans les réglementations traditionnelles) pour l'administration, l'acquisition d'une bonne base de données socioéconomiques.
Là encore les pays concernés ne pourront progresser que lentement dans un domaine où les conseils utiles venus de l'extérieur sont rares (l'expérience positive en ce domaine est partout limitée) et où les conséquences politiques potentielles peuvent être graves. Sur le plan purement technique, les capacités à régulariser l'effort de pêche global dans la région varient suivant les pays et les modalités de régulation choisies (licences ou quotas de captures, régulation sur une base annuelle ou sur une période plus longue).
La procédure actuelle dans le COPACE est l'organisation de réunions de Groupes de travail spéciaux composés de scientifiques compétents, organisés sous périodicité précise et en fonction des données disponibles (dans le cas de la sardine par exemple trois réunions en seize mois ont été nécessaires pour pouvoirréellement arriver aux premières conclusions à cause de la qualité des données). Ces Groupes de travail établissent le diagnostic concernant l'état des données, le potentiel du stock et sa stabilité, le niveau actuel d'exploitation. Ces résultats sont transmis au Groupe de travail permanent de l'évaluation des ressources qui rend compte au Sous-Comité de l'aménagement. Ce dernier, en vue des résultats et propositions qui lui sont faites, élabore, si nécessaire, un projet de recommandations et de résolution à l'attention du Comité pour approbation. Les conclusions du Comité sont ensuite théoriquement transmises au Directeur général de la FAO qui les répercute sur les pays membres si les conséquences financières de l'action recommandée sont négligeables pour la FAO. Dans le cas contraire, ce dernier se réfère à la Conférence de la FAO pour approbation.
Ce processus pouvait demander plus de deux ans de la réunion du Groupe de travail spécial à la réception officielle du rapport de la session dans les pays concernés. Dans la pratique cependant, pour les pays disposant des structures et personnels adéquats, il est évident qu'un circuit court s'est installé parallèlement et que les rapports des Groupes de travail sont directement transmis aux ministères compétents pour servir de base aux décisions en matière de quotas à allouer aux flottes étrangères autorisées. La conséquence directe de cette pratique est que les conclusions des Groupes de travail spéciaux en matière d'aménagement sont souvent déjà considérées par les pays concernés avant que le Sous-Comité de l'aménagement n'en délibère et que le Comité en ait seulement connaissance et donc a fortiori avant qu'il ne les entérine. Ceci est une évolution adéquate pour les régions tropicales où les poissons ont une durée de vie courte et où la régulation de l'effort requiert une capacité de réaction rapide à des événements fâcheux affectant les ressources.
Cet exemple, concernant un aspect apparemment mineur des activités régionales illustre d'une part le décalage entre le fonctionnement théorique du Comité et la réalité. Il montre, d 'autre part, que les réunions du Sous-Comité de l'aménagement et du Comité sont vidées d'une partie de leur substance alors que les nombreux groupes de travail ad hoc qui ne sont pas formellement partie intégrante du mécanisme sont devenus de plus en plus importants pour son bon fonctionnement.
Les insuffisances observées résident dans la mise en oeuvre de l'aménagement et non dans l'identification et l'analyse des problèmes. Certains aspects de cette mise en oeuvre ont pu être freinés au départ par le contexte, défavorable pour les pays côtiers, existant sous le régime de l'ancien Droit de la mer. L'opportunité leur est à présent offerte de progresser plus rapidement. Les facteurs limitant ce progrès sont très divers et varient suivant les problémes d'aménagement concernés. En réalité, qu'ils dérivent du manque de contrôle des flottes étrangères, de cadres au niveau national, de données pertinentes, du manque apparent de volonté d'application des réglementations au niveau national, ils reflètent dans la plupart des cas l'inadéquation des moyens disponibles au niveau national 1 pour exercer l'autorité qu'implique la mise en oeuvre des mesures d'aménagement élaborées tant au niveau national que dans le cadre des activités du COPACE.
Il semble donc que les raisons du malaise ressenti par le Sous-Comité de l'aménagement lors de sa quatrième session (Dakar, 1982) et qui a motivé la préparation de cette revue, trouve sa source essentiellement au niveau national, en raison de “l'inadéquation” relative des structures qui doivent faire face aux responsabilités nouvelles créées par le nouveau Droit de la mer. Il est évident que davantage de Groupes de travail, de séminaires, de cours de spécialisation seraient utiles mais ne résoudraient pas le problème de fond qui est posé : c'est-à-dire la mise en place des structures adéquates au niveau national.
Cette conclusion n'est en fait pas une surprise pour qui a suivi régulièrement les débats du COPACE dans la mesure où, dés les premières sessions, les pays côtiers ont tenu à souligner leurs prérogatives exclusives en matière de mise en oeuvre des mesures d'aménagement dans leurs eaux sous juridiction, insistant donc sur le rôle uniquement consultatif du Comité, et ce, malgré une faiblesse compréhensible de certaines structures nationales. Il a d'ailleurs été souligné très tôt par les Africains eux-mêmes que les pays côtiers devaient se “préoccuper essentiellement de ce qu'ils étaient capables de réaloser” eux-mêmes et non de ce que la FAO pouvait faire pour eux” (discours d'ouverture de M. E.O. Bayagbona à la Quatriéme session du COPACE, Rome, 1974 2). Le Comité souligna à maintes reprises la nécessité, pour les pays riverains de renforcer leurs compétences et leurs structures (cf., Cinquiè me session, 1977, par. 15 et 23, Septiè me session, par.81, 82).
2 Argument repris par M. Ansa Emmin dans son discours d'ouverture de la Cinquième session
Au niveau régional ce renforcement a été envisagé avec les projets de la création d'un Institut régional de recherche halieutique (cf., rapport de la Sixième session, Agadir, 1981), de création d'une base de données régionale informatisée à disposition des Etats (cf., rapports des Sixième et Septième sessions), et de création d'un “projet COPACE” particulier pour le Golfe de Guinée. L'une des fonctions essentielles de ces actions aurait dû être le renforcement des capacités nationales mais pour des raisons diverses, et en particulier financières, elles n'ont pas été mises en oeuvre.
Au niveau national le renforcement a été très rapide dans certains pays tels que le Sénégal, le Nigéria, la Côte-d'Ivoire et le Maroc. Il s'accélère dans d'autres pays tels que la Mauritanie et reste insuffisant dans la plupart des autres, raison pour laquelle on a parlé au paragraphe 3.3 d'un “COPACE à deux vitesses” de développement. On doit cependant faire la différence entre les pays où une structure nationale développée paraît justifiée par la ressource (Maroc, Mauritanie, Sénégal, Guinée-Bissau, Guinée, Sierra Leone) et ceux dont les ressources marines ne permettent que difficilement d'atteindre au niveau national la masse critique nécessaire (Bénin, Togo, Zaire par exemple).
Il semble en outre que dans certains pays du COPACE, les cadres chargés des pêches changent souvent et ne disposent pas de l'autorité nécessaire pour régler les problèmes poses, les décisions étant souvent prises “au niveau supérieur” sur la base de considérations socio-économiques plus larges dépassant le strict point de vue des pêches.
De nombreux participants à la Septième session du COPACE à Lagos ont abordé ce problème et regretté le manque de concrétisation de certaines recommandations du COPACE, au niveau national. Ils ont regretté que le mécanisme du COPACE ne leur ait pas fourni les moyens d'agir dans leur propre pays pourobtenir que soient prises les décisions essentielles (en matière de recrutement, statuts, structures) qui leur auraient permis d'accroître leurs capacités opérationnelles dans les domaines de la recherche, du contrôle, etc.
