PARTE II. (Continued)

Paso 9 - Diseño de los distintos componentes del proyecto

Como preludio del Paso 9, es conveniente que el equipo de formulación divida los componentes en categorías, antes de emprender el diseño de cada uno de ellos. Estas categorías son las siguientes:

• Componentes de producción, como las instalaciones (granjas, criaderos, plantas de elaboración y de fabricación de pienso) que crean directamente un valor añadido.

• Componentes de apoyo a la producción, como las instalaciones y estructuras (centros de investigación, escuelas de capacitación) y los servicios (crédito para la investigación, capacitación y extensión, asesoramiento veterinario) que permiten que los componentes de producción generen un valor añadido.

• Componentes de apoyo social, por ejemplo, la infraestructura (viviendas, agua potable, locales de reunión) y los servicios (educación, atención de salud, grupos comunitarios, planes de ahorro y préstamo) que no son tan esenciales para el éxito económico como otros componentes, pero que contribuyen a mejorar la calidad de la vida en la zona/subsector del proyecto. Estos componentes son poco frecuentes en el ámbito del desarrollo acuícola.

• Asistencia técnica, que es un servicio de apoyo de duración limitada, pero se trata convencionalmente como un componente separado en la formulación del proyecto (Paso 10b).

El diseño del proyecto debe proporcionar suficiente información sobre cada actividad, de modo que pueda utilizarse como un documento de referencia exhaustivo y que prediga, con la mayor exactitud posible, los costos y su escalonamiento Sin embargo, al igual que en el Paso 6, hay una importante diferencia en el nivel de diseño de cada componente en los sectores público y privado.

En los proyectos del sector público de carácter general, por ejemplo un proyecto de apoyo a la piscicultura en estanques en pequeña escala, el diseño de la mayoría de los componentes de apoyo, sociales y de asistencia técnica no es demasiado riguroso, debido a que, como ya se ha indicado, hay incertidumbres con respecto a algunas actividades y conviene disponer de cierta flexibilidad durante la ejecución. Los progresos en la ejecución del proyecto pueden depender, por ejemplo, de la tasa de adopción de la tecnología tanto entre los pequeños piscicultores ya existentes como entre los nuevos. En tales casos, el equipo sólo podrá formular aproximaciones de los avances y los recursos necesarios en el tiempo.

Incluso en los proyectos del sector público que entrañan el diseño de componentes de producción y de algunos componentes de apoyo (instalaciones y/o estructuras), el grado de detalle depende con frecuencia del patrocinador del proyecto. Las organizaciones donantes, por ejemplo, suelen exigir sólo “diseños preliminares” (diagramas o bosquejos de los planos), junto con listas generales del equipo o maquinaria, agrupados en categorías principales.

En los proyectos del sector privado, en cambio, este paso se destina casi exclusivamente al “diseño definitivo” de los componentes de producción y posiblemente de algunos de apoyo, y a la estimación de los costos con un alto grado de precisión. Por lo tanto, es necesario para la preparación de los planos del diseño definitivo y de listas de las cantidades. De hecho, éstos pueden no ser preparados por el equipo de formulación, si entre sus miembros no figuran arquitectos e ingenieros, en cuyo caso el patrocinador del proyecto encomendará esta tarea a una empresa profesional.

Cualesquiera sean el proyecto y sus componentes, el grado de detalle del diseño deberá estar especificado en el mandato (Paso 8d).

Paso 9a - Diseño de los componentes de producción

Para la producción se necesitan instalaciones y/o estructuras. Por lo tanto, en el diseño de los componentes de producción deben participar diseñadores profesionales, a fin de asegurar que los componentes funcionen correctamente y satisfagan todos los requisitos de la construcción y de seguridad en el uso.

Hay tres tipos de proyectos que requieren normalmente el diseño de componentes de producción. Estos son, en resumen:

1. casi todos los proyectos del sector privado (modelo A);

2. los proyectos del sector público que incluyen una instalación de propiedad pública, como un criadero, piscifactoría de demostración o de producción, o centro de investigación y desarrollo perteneciente al Estado (modelo B);

3. los proyectos del sector público que requieren inversiones en instalaciones por parte de piscicultores privados (modelo C).

En los proyectos de tipo (a) y (b), en que hay que construir instalaciones, la cuantificación y el análisis preliminar se habrán completado en el Paso 6. Así pues, el trabajo de los arquitectos e ingenieros en este paso se basará en el informe del estudio de prefactibilidad y en el documento de bioprogramación (si es un informe separado) preparados en los Pasos 6b y 6c.

El trabajo puede dividirse en dos partes, a saber:

1. el diseño preliminar, y

2. el diseño definitivo.

Esto se debe a que el diseño y los costos se pueden definir con mayor exactitud según las respuestas a algunas alternativas estructurales, por ejemplo, si el criadero será de ladrillos o de madera; si los canales se construirán en la superficie o bajo tierra; si el centro de investigación y capacitación tendrá las aulas y los laboratorios en un mismo edificio o en dos distintos, etc.

El diseño preliminar se concentra sobre todo en los aspectos estructurales, mecánicos y arquitectónicos de cada instalación. En esta parte se completa el diseño de todos los procesos mecánicos (como los sistemas hídricos) para tener la seguridad de que se integren correctamente en las estructuras, se desarrollan los conceptos arquitectónicos y se identifican los sistemas estructurales. A partir de la información reunida durante la bioprogramación, los ingenieros elaboran criterios para factores como la compactación del suelo en las bermas y los diques y el tratamiento del agua. Se prepara un número suficiente de planos preliminares para comunicar los conceptos del diseño y poder recalcular los costos.

En el diseño definitivo se preparan los proyectos o planos detallados de arquitectura e ingeniería de todos los componentes físicos, que pueden ir acompañados de un informe sobre el diseño definitivo. Esto permite repetir una vez más el cálculo de los costos con una exactitud mayor y aproximarse a los costos efectivos de la construcción. Prácticamente todos los problemas de diseño se habrán resuelto antes del diseño definitivo; las modificaciones introducidas en esta etapa suelen causar sobrecostos.

En los proyectos descritos en el punto (c), es decir, los del sector público que entrañan inversiones privadas, esta tarea comprende por lo general sólo el diseño preliminar. Esto permite establecer patrones comunes para todas las instalaciones o estructuras que se construirán mediante inversión privada, si el proyecto ofrece crédito para ello. Por ejemplo, un proyecto del sector público encaminado a aumentar la producción de camarones de agua dulce puede incluir un criadero central estatal, para el que se hará el diseño definitivo, pero sólo el diseño y las especificaciones preliminares de los estanques de crecimiento (por ejemplo, estanques de 0,5 y 1 ha con entradas y salidas de agua normalizadas y bermas de un ancho mínimo con compactación y pendiente estándar).

Por último, en el sector privado, los diseños y especificaciones definitivos se hacen de forma que sea posible solicitar ofertas preliminares a los contratistas y proveedores a fin de confirmar las estimaciones de los costos del proyecto. En el sector público, los diseños y las especificaciones son generalmente menos detallados y las estimaciones de los costos se hacen sobre la base de listas de precios y averiguaciones.

Paso 9b - Diseño de los componentes de apoyo a la producción

Exceptuando los componentes de apoyo que requieren instalaciones o estructuras, cuyo diseño se describió más arriba, la mayor parte de los componentes de apoyo a la producción se refieren a servicios tales como extensión, cursos de capacitación, viajes de estudio, crédito, asesoramiento veterinario, etc.. Estos servicios suelen ser menos comunes en los proyectos del sector privado que en los grandes proyectos de componentes múltiples del sector público, sobre todo los que reciben asistencia internacional. La mayoría de los organismos donantes tienen directrices concretas y folletos sobre su política para ayudar al equipo de formulación en este paso.

Al ocuparse de los componentes de apoyo a la producción, el equipo de formulación deberá tener presentes varios puntos clave. En primer lugar, el diseño de muchos de ellos debe estar estrechamente vinculado con el del componente de producción correspondiente; por ejemplo, toda propuesta de creación de instituciones deberá guardar relación con el tamaño proyectado del subsector. En algunos casos, los componentes de apoyo a la producción representan una parte considerable del costo del proyecto, y es importante encontrar el justo equilibrio entre la reducción de sus costos y la seguridad de que satisfagan plenamente las necesidades del proyecto. En lo que respecta a la extensión, la capacitación y la asistencia técnica, por ejemplo, es importante (pero difícil) estimar el nivel de la aportación que deberá hacer cada componente para generar o aumentar una unidad de producto en el respectivo componente de producción.

Paso 9c - Diseño de los componentes de apoyo social

Muchos proyectos de desarrollo agrícola y rural de una región se utilizan como vehículos para expandir el radio de acción y mejorar la calidad de los servicios sociales prestados a las comunidades rurales, ya que puede haber un nexo directo entre los componentes de producción y los de apoyo social. Por ejemplo, algunos proyectos de riego pueden incluir un sistema de abastecimiento de agua potable a las comunidades rurales, o bien un centro de extensión puede utilizarse también como centro de información sobre higiene y salud pública.

Hasta ahora ha habido pocas oportunidades de demostrar cuáles componentes de apoyo social podrían incluir los proyectos acuícolas del sector público, aparte del uso compartido de

algunas instalaciones o, tal vez, el suministro de agua potable a una pequeña comunidad.

Así pues, hasta el momento ha habido poco peligro de que esos proyectos se volvieran difíciles de administrar o demasiado complicados a raíz de la inclusión de componentes sociales. Sin embargo, los planificadores de proyectos deberían ser conscientes de este problema y tener cuidado, cuando se presenten oportunidades de este tipo, de establecer un equilibrio razonable entre la satisfacción de las necesidades básicas de los agentes beneficiarios y la consecución de los objetivos del proyecto.

Paso 9d - Escalonamiento de los componentes y calendario de actividades de cada componente

Hacia el final del Paso 9 es necesario, en los proyectos del sector público, reunir los diseños terminados y semiterminados de los diversos componentes para analizar su escalonamiento y calendario de actividades. Esto puede ocurrir también en algunos grandes proyectos del sector privado, con el objeto de planificar el rendimiento financiero de la inversión sin gastar todo el capital o esperar a que estén terminadas las instalaciones.

En los proyectos del sector público que son relativamente simples, con uno o dos componentes, el escalonamiento no debería presentar ningún problema particular. En cambio, en el caso de los grandes proyectos de componentes múltiples, las decisiones acerca del escalonamiento pueden ser muy difíciles.

La siguiente podría ser una secuencia lógica de actividades en un proyecto complejo:

• Una fase inicial de investigaciones detalladas sobre el terreno, ensayo en un plan piloto de la nueva infraestructura, el equipo y los cambios technológicos, y organización de los participantes. Esto puede durar de seis meses a dos años.

• Una primera fase operativa, con la introducción de la technología de apoyo fundamental, los componentes apropiados de apoyo a la producción y fortalecimiento institucional, y una infraestructura de apoyo mínima. Esta parte puede durar de uno a tres años.

• Una segunda fase operativa, con la tecnología de apoyo complementaria (aumento de la anterior o diversificación) y nuevas inversiones en infraestructura. También esta parte puede durar de uno a tres años.

• Una fase de terminación, con hincapié en los servicios comunitarios y sociales.

En la mayoría de los casos, la ejecución del proyecto se retrasa respecto del calendario fijado en los documentos de formulación. La frecuencia con que esto ocurre hace pensar que la falla radica más en los planes poco realistas que en su aplicación ineficiente. Por ejemplo, en muchos países las autoridades públicas tienen complicados procedimientos de compra que la dirección del proyecto debe acatar. Por otra parte, el equipo ha de tener cuidado de no preparar un calendario de actividades que tenga plenamente en cuenta los procedimientos del organismo de ejecución pero no considere en absoluto los del organismo de financiación. Al programar la dotación de personal especializado para diversas actividades es necesario dedicar particular atención a los aspectos logísticos de la contratación, designación y prestación de apoyo a este tipo de personal; la lentitud de la contratación es una causa muy frecuente de retraso. Además, hay limitaciones estacionales inevitables que han de tenerse en cuenta tanto en los procedimientos administrativos (ejercicios económicos, asignaciones presupuestarias anuales, etc.) como en los aspectos prácticos del trabajo (por ejemplo, la dificultad de la construcción durante la temporada lluviosa). Así pues, no es raro que la ejecución se retrase en algunas semanas, lo que puede traducirse en la pérdida de casi todo un año si, por ejemplo, no se llega a tiempo para el inicio de una estación de reproducción.

Por consiguiente, es fundamental que el equipo no peque de excesivo optimismo al estimar el tiempo requerido para poner en marcha y ejecutar el proyecto. Las diversas formas de análisis de redes, como la PERT (Técnica de revisión y evaluación de programas), resultan útiles en estas situaciones. Con frecuencia, los equipos de formulación no están capacitados para aplicar la PERT, y, por lo demás, muchos proyectos de acuicultura son relativamente pequeños y no requieren una técnica tan compleja. Sin embargo, lo que sí exigen es un enfoque más sistemático del problema, y no un proceso meramente intuitivo, como ocurre a menudo.

El equipo deberá, en primer lugar, considerar el desempeño del organismo de ejecución en otros proyectos y, cuando sea posible, examinar este aspecto con los organismos donantes a fin de detectar dónde podrían producirse retrasos. En segundo lugar, deberá analizar las actividades necesarias para ejecutar los componentes y representar su secuencia en un gráfico de barras. La mayoría de los proyectos contienen diversas actividades, como la construcción de un criadero, la capacitación de extensionistas, el establecimiento de un plan de crédito, etc.. Una vez establecidos los calendarios de ejecución de todas ellas, éstos deberán integrarse en un gráfico de barras para el proyecto en su conjunto. Una parte importante de este proceso consiste en identificar e incorporar en los gráficos los requisitos previos de cada actividad, por ejemplo la compra del terreno para el criadero.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 9)

Las cuatro tareas del Paso 9 conciernen a los proyectos de ambos sectores en grados diferentes. El diseño de los componentes de producción (9a) es común a los proyectos descritos en los modelos A, B Y C. si los componentes incluyen instalaciones y servicios, este paso entraña la preparación, por los profesionales pertinentes, de los documentos del diseño preliminar y, en la mayoría de los casos, de los planos del diseño definitivo. Esto vale también para los casos en que los modelos A, B Y C tienen componentes de apoyo (9b) que incluyen instalaciones y estructuras. En los proyectos del sector público (modelos B, C y D) es más probable que haya también otros componentes de apoyo, como la extensión y capacitación. Los componentes sociales (9c) existen casi exclusivamente en los proyectos del sector público (modelos B y C), pero no son fáciles de identificar en el caso de la acuicultura. El escalonamiento y la programación de las actividades (Paso 9d) conciernen a los proyectos de ambos sectores descritos en los cuatro modelos.

Paso 10 - Organización y gestión del proyecto

La organización y la gestión del proyecto son aspectos conexos de la administración. La organización se refiere esencialmente a la estructura, mientras que la gestión concierne fundamentalmente a las operaciones.

La organización y gestión de un proyecto deberían diseñarse con el objetivo a largo plazo de crear instituctiones eficaces, a fin de que el proyecto siga funcionando satisfactoriamente una vez que se haya retirado todo el apoyo transitorio (como la asistencia técnica y la financiación externa en los proyectos del sector público, y la asistencia fiscal y el apoyo de la sociedad matriz en el sector privado). En otras palabras, la buena organización y gestión ayudan a asegurar que el proyecto sea autosostenible.

La organización abarca:

• la asignación de la responsabilidad de tareas específicas a las distintas entidades participantes;

• el establecimiento de estructuras jerárquicas para la adopción de decisiones (incluidos los límites de las facultades individuales);

• disposiciones para el adecuado intercambio de información sobre las actividades del proyecto.

La gestión se refiere a la planificación, ejecución y control de todas las actividades comprendidas en la jurisdicción de cada entidad que participe en la organización del proyecto.

Puesto que la organización y gestión suelen ser aspectos política y técnicamente delicados, el equipo debería adoptar el siguiente método general para llevar a cabo esta tarea:

• Familiarizarse con los aspectos organizativos y de gestión de la administración del desarrollo en la zona o subsector en cuestión.

• Formular propuestas provisionales para la organización, gestión y evaluación del proyecto.

• Debatir esas recomendaciones provisionales con los principales agentes que resultarán afectados, con el objeto de alcanzar un consenso en todos los casos en que sea posible. Esto no significa que el equipo deba adoptar necesariamente todas las observaciones que se hagan, sino que todos los agentes principales deben tener la oportunidad de expresar sus puntos de vista.

Hay grandes diferencias entre la organización y gestión de los proyectos en los sectores público y privado. En los proyectos del sector público, la organización y gestión tienen que ser conformes y compatibles con los órganos de administración pública existentes. En los proyectos del sector privado, los patrocinadores pueden adoptar todas las disposiciones que consideren más eficaces, teniendo en cuenta el tamaño y la complejidad del proyecto y sus propias capacidades financieras y técnicas. Las formas de organización características del sector privado se describieron brevemente en el Capítulo 2 de la Parte I.

Por lo tanto, la descripción de la labor del equipo en el Paso 10 se limita a los proyectos del sector público.

Paso 10a - Estructura organizativa para la ejecución del proyecto

En esta tarea, el equipo debe decidir cuál (es) entidad (es) se encargará (n) de la ejecución y el funcionamiento del proyecto y cómo deberá (n) desempeñar estas funciones.

Organización general. En el caso de los proyectos basados en el subsector, el equipo hallará en general que el organismo lógicamente más apropiado para ejecutar y administrar el proyecto es uno de los que ya se ocupan del desarrollo del subsector, como un banco de desarrollo agrícola o el Departamento de Pesca.

En el caso de los proyectos basados en una zona, a menos que exista un organismo regional que pueda asumir la plena responsabilidad de la ejecución del proyecto, la elección de la organización apropiada puede ser más difícil. Esto ocurre especialmente en los proyectos de gran envergadura cuando más de una institución estatal, y tal vez también algunos órganos paraestatales, intentan desempeñar un papel en ellos, o cuando su participación es indispensable. Por ejemplo, entre las instituciones interesadas en intervenir en un proyecto de acuicultura típico pueden figurar el Departamento de Tierras y Aguas, el Departamento de Pesca, el Ministerio de Agricultura y el Banco de Desarrollo Agrícola. En esta situación, el equipo deberá encontrar la forma de coordinar a estas instituciones (y resolver sus posibles desacuerdos) en un nivel decisorio superior, cuando haya que decidir cuestiones fundamentales, como la asignación de la tierra y el agua. Puede ser conveniente organizar esta coordinación por conducto de un comité de representantes ministeriales/departamentales, con facultades para resolver los problemas de política, pero que se reúnan con poca frecuencia.

Esta situación no debe confundirse con la coordinación cotidiana entre los principales agentes, como los piscicultores, las cooperativas, la administración local, el oficial de distrito del gobierno central y todas las demás personas involucradas en el proyecto (véase el Paso 4b). En este segundo caso, el equipo puede decidir que la mejor forma de organización es también un comité que opere a nivel de distrito (o su equivalente), pero que se reúna con mucha frecuencia.

Sin embargo, si el problema de la organización se resuelve por medio de comités, el equipo deberá velar por que las líneas de responsabilidad estén claras y la dirección y gestión del proyecto no se diluyan. Esto significa que al redactar los mandatos de esos comités y recabar el acuerdo de las instituciones y los agentes pertinentes, el equipo deberá ocuparse del problema de la posible competencia o incompatibilidad entre los objetivos.

En parte debido a los problemas de organización y coordinación que se perciben en el seno de las burocracias existentes, los equipos de formulación propugnan a veces otra forma de organización, a saber, un órgano paraestatal o autoridad del proyecto con financiación y gestión independientes. Este sistema equivale al que se adopta en el sector privado cuando una sociedad matriz establece una nueva empresa o una sucursal para el proyecto. Sin embargo, en el caso de los proyectos de acuicultura, que suelen ser bastante fáciles de administrar incluso cuando son grandes, este método no es recomendable, a menos que las estructuras existentes sean totalmente inadecuadas. La creación de una nueva estructura organizativa es, a menudo, extremadamente difícil y lenta, y siempre existe el riesgo potencial de que surjan conflictos con las estructuras ya existentes debido a disposiciones diferentes, por ejemplo, en relación con los beneficios del personal o los procedimientos preferenciales.

Organización de los beneficiarios del proyecto. El problema de asegurar la participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos encaminados a favorecer a un gran número de personas (en otras palabras, de lograr una alta tasa de adopción entre los piscicultores) se mencionó más arriba, en el paso 4b. La participación de los piscicultores en esa fase de la planificación del proyecto tenía dos finalidades: (a) determinar sus puntos de vista y prioridades y la factibilidad de las distintas opciones del proyecto; y (b) encontrar las formas de asegurar su verdadera participación en la ejecución del proyecto y después de ésta. En el caso de los proyectos en que la tasa de adopción es decisiva, el éxito depende, en mayor o menor medida, de la organización que el equipo establezca, sobre la base de sus conversaciones con los piscicultores en el Paso 4b, para alentarlos a participar. En la agricultura, los interlocutores son normalmente las asociaciones de usuarios (para la distribución equitativa de los recursos, por ejemplo, del agua), las asociaciones de mercadeo y las de agricultores simplemente. Estas asociaciones desempeñan valiosas funciones, pues constituyen centros de coordinación del proyecto, y más adelante canales de comunicación entre el departamento estatal competente y los agricultores, y mejoran la capacidad de estos últimos para resolver sus problemas con sus propios recursos.

Ahora bien, cuando el cultivo de peces y mariscos es una actividad nueva, no se pueden crear asociaciones de este tipo mientras no exista un gran número de piscicultores comerciales, y para ese entonces, el proyecto estará probablemente terminado. En esos casos, la organización de los piscicultores podría basarse en las asociaciones existentes en el sector agrícola. Al examinar esta posibilidad, el equipo deberá determinar la capacidad de esas asociaciones para resolver sus problemas por sus propios medios e identificar el apoyo adicional que podrían necesitar para prestar un servicio eficaz a los piscicultores. Luego el equipo podrá adaptar sus propuestas o evaluar adecuadamente sus necesidades, para integrarlas con las nuevas organizaciones que puedan surgir.

Cuando la actividad acuícola es un componente de un proyecto de desarrollo rural cuyo grupo beneficiario son los miembros más pobres y socialmente más débiles de la comunidad, no se pueden utilizar las asociaciones existentes. Por lo tanto, una parte importante del proyecto en esta situación consiste en identificar un tema o punto central en torno al cual se pueda crear una asociación, por ejemplo, la distribución equitativa del agua o la comercialización de los productos cultivados. Sin embargo, como se señaló en la introducción a la Parte II, en la actualidad hay pocos proyectos de este tipo.

Si el cultivo de peces o mariscos es una actividad establecida y existe ya un cierto número de piscicultores pero sin ninguna asociación, el centro de interés de las nuevas asociaciones podría ser tal vez la solución de los problemas comunes, o bien un propósito específico, como la comercialización. En este caso, el establecimiento de esas asociaciones será probablemente más fácil.

Lo ideal es que las asociaciones de piscicultores sean financiariamente autosuficientes (mediante suscripciones de los miembros o impuestos sobre las transacciones), pero en muchos casos se tarda cierto tiempo en alcanzar esta meta.

Relación entre las medidas de financiación del proyecto y las propuestas de organización. Esta tarea sólo se aplica a los proyectos de acuicultura más grandes en que algunas actividades necesitan financiación antes de alcanzar la autosostenibilidad financiera, o en que el gobierno acepta hacerse cargo de la financiación después de la terminación del proyecto. Por ejemplo, en el caso de los proyectos que requieren la instalación de sistemas centrales de bombeo y canales de distribución, los costos del bombeo se sufragarán normalmente con el presupuesto del proyecto, hasta que otra entidad se haga cargo de ellos cuando el proyecto, termine. Otro ejemplo podría ser un criadero que se construye y maneja con fondos del proyecto con el objeto de suministrar crías como parte del apoyo a los piscicultores potenciales, pero que se venderá al sector privado al término del proyecto. En tales casos, el equipo deberá determinar muy claramente el flujo de los fondos del proyecto a través de su sistema administrativo.

Un punto importante que el equipo debe tener presente es que los oficiales y los comités que ejercen una función de control financiero y, por tanto, son los que autorizan los gastos para el tipo de actividades mencionado más arriba o para actividades en otros niveles, a menudo se consideran facultados, en la práctica, para decidir acerca de cuestiones técnicas, sin tener en cuenta su verdadera función ni su falta de competencia técnica en las esferas en que hay tomar decisiones.

Paso 10b - propuestas para la gestión del proyecto, incluida la capacitación y la asistencia técnica

Relaciones entre las capacidades de gestión y los objetivos del proyecto. Las deficiencias de la gestión son la principal fuente individual de problemas institucionales en los proyectos del sector agrícola. Y no hay ningún motivo para pensar que los proyectos de acuicultura sean significativamente distintos a este respecto.

En muchos casos hay poca conexión entre el cuidado puesto en la fase de diseño para asegurar que las medidas de gestión sean apropiadas al proyecto, y los resultados de la gestión cuando el proyecto se está ejecutando. Con mucha frecuencia, la eficacia de la gestión puede verse minada por retrasos burocráticos en la entrega de los recursos, debido a una corrupción institucionalizada, o al nepotismo y la interferencia política en la selección del personal.

En muchas ocasiones, sin embargo, los equipos podrían haber tenido más cuidado en el diseño del proyecto en el sentido de cerciorarse, sobre la base de la descripción de los puestos y de las calificaciones y experiencia exigidas al personal clave, de

que las tareas de gestión programadas fueran realistas en relación con las capacidades y la experiencia de que dispondría el proyecto.

La importancia de este paso se acentúa si se recuerda que uno de los principales deberes del planificador de un proyecto es velar por que exista un “ajuste” entre las tareas previstas, las capacidades y experiencia disponibles, y los plazos en que han de llevarse a cabo las actividades. Por lo tanto, el equipo debe hacer una evaluación realista y objetiva tanto del nivel de formación existente y de las posibilidades de transferencia de conocimientos técnicos y sobre gestión, como de los conocimientos especializados que se adquirirán en el marco de la capacitación o asistencia técnica (véase más adelante) que ofrezca el proyecto. Si después de haber hecho esta apreciación existen dudas acerca de la “bondad del ajuste”, habráque modificar una de las variables. Si el nivel de conocimientos especializados de que dispondrá el proyecto se ha evaluado y considerado deficiente, habrá que concentrar la atención en el calendario del proyecto o en sus objetivos. En la mayoría de los casos, el calendario es fijo. La lógica indica entonces que hay que revisar los objetivos, a fin de que las tareas correspondan a las capacidades del personal directivo del proyecto.

La cuestión de las capacidades de gestión y de las otras especialidades debe abordarse, pues, al comienzo de la etapa de preparación, cuando se hace la primera aproximación de las tareas y los componentes del proyecto. Lamentablemente, las técnicas para evaluar los conocimientos necesarios son lentas y se refieren sólo a uno de los factores que afectan al desempeño institucional. Por lo tanto, es muy probable que en la práctica el equipo deba hacer su apreciación sobre la base de una evaluación de la capacidad institucional, prestando la mayor atención posible al funcionamiento de los procedimientos administrativos y de adopción de decisiones.

Disposiciones para la gestión del proyecto. Una de las primeras tareas del equipo de formulación en este paso consiste en redactar los mandatos y la descripción de los puestos del personal que considera necesario para la gestión (teniendo presentes los aspectos mencionados más arriba), y en especificar las calificaciones y experiencia que deberá tener el personal clave. Esto incluye a los funcionarios nacionales de contrapartida y a los expertos internacionales, si los hay. Cabe señalar aquí que el mandato del personal nacional de contrapartida no debería ser idéntico al de los expertos internacionales, aunque con demasiada frecuencia eso es lo que ocurre.

El equipo establece también la estructura, a fin de definir las relaciones entre las distintas funciones de gestión, y la jerarquía de los funcionarios. En la Figura 8 aparece un ejemplo de un organigrama típico.

A continuación el equipo analiza la organización y el emplazamiento físico del personal directivo del proyecto dentro de la estructura institucional.

En el caso de los pequeños proyectos del sector público, el personal directivo suele instalarse en la principal estructura organizativa, por ejemplo el Departamento de Pesca o el Banco de Desarrollo Agrícola, pero sin crear una dependencia de gestión del proyecto (DGP) especial. En los proyectos más grandes es habitual que se establezca una DGP, especialmente cuando el proyecto tiene financiación exterior. Esta dependencia suele ser de carácter temporal y se disuelve cuando la gestión de las actividades del proyecto se integra en los programas ordinarios del organismo interesado. La DGP se establece normalmente en el seno del Ministerio pertinente o, en el caso de los proyectos para una zona, en el ámbito de alguna autoridad de desarrollo de la zona o de otra institución regional.

Capacitación. Crear y desarrollar instituciones significa en gran medida capacitar a las personas. El equipo de formulación puede llegar a la conclusión de que es preciso mejorar las capacidades técnicas y de gestión del personal del organismo de ejecución; por otra parte, los beneficiarios del proyecto también necesitan capacitación técnica para utilizar correctamente los servicios y la tecnología que el proyecto les facilite. Además, a veces es necesario capacitar también a los participantes periféricos, como los oficiales de crédito responsables del desembolso de los préstamos. Por lo tanto, el equipo de formulación puede elaborar un programa de capacitación basado en la contratación de consultores, que se pueden destinar a la DGP o a distintas organizaciones de la estructura del proyecto, para que impartan capacitación durante unos períodos determinados. Otra posibilidad es que los participantes se envíen a cursos de capacitación dictados en otras partes o realicen viajes de estudio.

Asistencia técnica. La asistencia técnica es una partida cara dentro del gasto total del proyecto, especialmente si los consultores son expertos internacionales. Así pues, es importante que los consultores encargados de la asistencia técnica se aprovechen de la manera más eficaz posible. Para ello es necesario que los organismos de ejecución participen estrechamente en su contratación y aseguren la provisión de un personal de contrapartida del calibre adecuado.

Es importante que el equipo de formulación tenga cuidado de no incluir un volumen excesivo de asistencia técnica, en un intento por superar las deficiencias en las capacidades técnicas y de gestión locales. Esto podría comprometer la sostenibilidad del proyecto cuando esa asistencia técnica se retire al concluir la financiación exterior. Es preferible que las tareas y los componentes del proyecto se diseñen de manera que desde el principio el personal nacional de contrapartida tenga oportunidades para manejar el proyecto por sí solo, aunque sea por períodos breves, y vaya aprendiendo por experiencia. El equipo deberá tener presente que en muchos casos es mejor utilizar a los consultores en funciones de “apoyo” a la gestión, mediante visitas breves a intervalos regulares, en lugar de asignarles un trabajo continuado en el lugar del proyecto, a pesar de que de esta manera la ejecución puede resultar más lenta y tal vez más irregular de lo deseado. En este contexto deberá tomarse en consideración la posible utilidad de las misiones de supervisión por parte de la organización que ha formulado el proyecto.

En el sector privado, como se dijo en la introducción del Paso 10, el patrocinador del proyecto determina su propia estructura administrativa y las necesidades de personal. Sin embargo, el equipo del proyecto puede colaborar preparando el mandato y la descripción de cada puesto. Además, cuando el proyecto comprende la construcción de instalaciones grandes y complejas, por ejemplo un criadero, el patrocinador contrata habitualmente al equipo o a ingenieros para que ayuden en el proceso de licitación y seleccionen al contratista (Paso 11) y después supervisen la construcción.

Paso 10c - Diseño de un sistema de seguimiento y evaluación del proyecto

El seguimiento y la evaluación son actividades muy relacionadas entre sí, ya que ambas procuran determinar los logros de las actividades del proyecto a partir de la información reunida. Sin embargo, cada una de ellas corresponde a una función de gestión diferente y tiene una perspectiva temporal distinta.

El sequimiento es fundamentalmente una herramienta para mantener informada a la dirección del proyecto de lo que efectivamente está sucediendo sobre el terreno en lo que respecta a la entrega de insumos y a su utilización para generar resultados. Es una actividad continua, que permite adoptar medidas correctivas inmediatas en los casos necesarios. La evaluación, por otra parte, consiste en determinar, una vez concluidas las actividades, el grado de éxito del proyecto (o de una parte de él) y si el diseño adoptado permitirá alcanzar los objetivos de desarrollo a más largo plazo.

En este paso, las tareas del equipo de formulación consisten en:

• decidir en qué parte de la estructura organizativa del proyecto debe situarse la función de seguimiento y evaluación, qué clase de personal se encargará de ella y a quién deberá rendirle cuentas;

• determinar los principales tipos de datos (los indicadores clave del desempeño, como los insumos, resultados, costos e ingresos del proyecto) que deberá reunir el personal de seguimiento y evaluación, cómo deberá presentarlos y el tipo de informes que deberá preparar, a qué intervalos y para quién. En este momento el equipo debería indicar también los principales tipos de datos que se recopilarán en el estudio básico.

Figura 8 Organigrama de la gestión de un proyecto para potenciar la pesca continental mediante la construcción de un criadero, una mejor ordenación y capacitatción

Si la función de seguimiento y evaluación se establece en el ámbito de la gestión del proyecto, existe el riesgo de que se genere un sesgo. Por este motivo, los gobiernos y los organismos donantes insisten a menudo en que esta función se ubique institucionalmente en otra parte, a veces en una unidad especializada. Sin embargo, desde el punto de vista del equipo es importante que el seguimiento funcione con eficacia, para lo cual es necesario que la información reunida (a) sea útil para la gestión del proyecto, (b) llegue rápidamente a los responsables de la gestión y (c) sea utilizada por éstos. En muchos casos, la forma más eficaz de conseguir esto es reconociendo el seguimiento como una de las funciones de la gestión y situándolo dentro del proyecto. La evaluación, por otra parte, se basará en gran medida en la información recogida para el seguimiento y puede situarse fuera del proyecto, de modo que sea claramente independiente de él.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 10)

Todas las actividades de las dos principales tareas descritas en el Paso 10 se aplican a los proyectos del sector público (modelos B, C y D), en particular a los más grandes y con muchos componentes. Algunas de ellas conciernen también a proyectos del sector privado. Los patrocinadores de proyectos del sector privado (modelo A) suelen tener desde el principio una idea clara de cómo insertar el proyecto propuesto en la estructura global de la empresa. En cambio, como se dijo más arriba, esto puede plantear problemas considerables a los equipos de formulación que trabajan para el sector público (modelos C y D). La organización de los beneficiarios es un aspecto que interesa casi exclusivamente a este último sector. En cambio, los problemas relacionados con la gestión son comunes a los proyectos de ambos sectores, aunque también en este caso es probable que los del sector público requieran mayor atención.

Paso 11 - Estimación de los costos y beneficios del proyecto y primeras propuestas para su financiación

Al trabajar en el diseño de los distintos componentes del proyecto (Paso 9), los miembros del equipo habrán calculado también los costos de sus propuestas, ya que este es un factor importante para la selección de la opción preferida. Junto con estimar los costos de las estructuras de organización y gestión elegidas (Paso 10), la tarea final del equipo en la Fase III es consolidar los distintos presupuestos en una única estimación de los costos de todo el proyecto, escalonándolos como corresponda y preparando una propuesta para la financiación del proyecto (aunque en algunos casos el equipo de formulación puede haber recibido la instrucción de no ocuparse de la financiación en esta etapa). Las tres actividades principales del Paso 11 consisten, pues, en:

• completar las estimaciones de los costos de los distintos componentes;

• consolidar los costos de los componentes, de la organización y de la gestión en los costos totales del proyecto; y

• preparar un plan de financiación que indique cómo se sufragarán los costos del proyecto.

En cuanto a los tipos de costos que se han de tener en cuenta y a la forma de calcularlos, hay diversas reglas, que se describen brevemente a continuación.

Los costos de todos los insumos del proyecto, por pequeños que sean, tienen que ser financiados por alguien. Los insumos que se comprarán al contado representan los costos financieros y son los que se analizan en este paso. Los insumos adquiridos sin dinero en efectivo, por ejemplo la utilización de la mano de obra familiar para excavar un estanque, constituyen los costos no financieros. Estos no interesan directamente al equipo en este paso; a pesar de ello, es importante que se identifiquen y cuantifiquen, por dos motivos: primero, porque el trabajo que deban realizar los agentes es un factor que puede influir significativamente en la tasa de adopción de la piscicultura; y segundo, porque esos costos deberán tomarse en consideración más adelante (Paso 13a), cuando se efectúe el análisis económico del proyecto (en el caso de los proyectos del sector público).

Toda corriente de recursos o insumo empleado en actividades del proyecto y que no se utilizaría para esas actividades de no existir el proyecto representa un costo del proyecto. Esta categoría abarca, por ejemplo, al personal de campo y las instalaciones existentes que se utilizan en provecho del proyecto. En general, los costos de ese personal e instalaciones no se incluyen en el presupuesto del proyecto, sino que se consideran contribuciones en especie del organismo que los pone a disposición. Por la misma razón, todo el personal y el equipo nuevos, que de no existir el proyecto no habrían sido contratados o comprados por otra fuente, se consideran costos del proyecto. El motivo de ello es que estos gastos son realmente adicionales y se efectuarán solamente porque existe el proyecto.

En los proyectos del sector público, el costo estimado de los imprevistos, que se expresa generalmente como porcentaje del costo base, se añade al total al final del proceso. Por lo tanto, en estos proyectos es importante que el cálculo de los costos unitarios sea lo más exacto posible y que no se incluya un margen de error para cada partida, pues de lo contrario la suma para imprevistos se agrandará y se convertirá en un factor importante en el costo total del proyecto. En los proyectos del sector privado, donde los costos se estiman con un grado de detalle superior al que se suele aplicar en el sector público, es más común que los elementos imprevistos se calculen en relación con cada partida.

La información generada en este paso se utiliza primero para preparar el plan de financiación del proyecto (Paso 11d), y luego para los análisis financiero y económico (Pasos 12 y 13, respectivamente). Por lo tanto, es necesario elaborar también la información sobre los ingresos del proyecto, que es el complemento de los datos sobre los costos en esos análisis.

En los proyectos del sector público, los análisis financiero y económico se efectúan sobre una base incremental, es decir, el proyecto se valora basándose en las diferencias entre las situaciones con y sin proyecto. El período en que el equipo trabaja en los costos e ingresos del proyecto es también, en muchos casos, el momento adecuado para reunir la información correspondiente sobre la situación sin proyecto, que servirá después para los análisis financiero y económico (Pasos 12 y 13). La información deberá referirse tanto al proyecto en su conjunto como a los principales agentes.

Paso 11a - Estimación completa de los costos de los distintos componentes

A efectos del Paso 11, los costos del proyecto consisten en todos los gastos en efectivo adicionales en bienes y servicios que habrá que efectuar durante todo el proyecto. Es necesario distinguir entre:

• los costos de capital, en su mayoría gastos que se hacen una sola vez, durante la fase de inversión o de desarrollo (como la compra de tierras, obras civiles, la preparación del lugar, maquinaria, equipo, material de reproducción, estudios y planos de ingeniería, y la asistencia técnica para la puesta en marcha); y

• losgastos recurrentes, que se calculan en general por año y se efectúan durante la fase operativa (por ejemplo, para material de repoblación, fertilizantes, insecticidas, pienso, combustible, lubrificantes, salarios, sueldos, reparación y mantenimiento, compras de reposición y mantenimiento, suministros, servicios públicos, arriendos, impuestos y seguros). Igualmente importantes para calcular los gastos recurrentes son las estimaciones bioprogramáticas de la población de peces de que se dispondrá en cada mes. Esto afecta a los aspectos logísticos relativos al pienso (entrega, almacenamiento y consumo) y al flujo de fondos (Paso 12). Aquí es esencial la colaboración de un piscicultor experimentado, a fin de que la logística refleje fielmente la situación de una piscifactoría.

Después de haber identificado las partidas de gastos correspondientes a ambas categorías de costos (de capital y recurrentes), el equipo deberá estimar los costos unitarios de cada partida, es decir, el ingeniero civil calculará el costo de cada movimiento de tierras ($EE. UU. /metro cúbico), el ingeniero mecánico los precios de compra de las bombas y los gastos de funcionamiento diarios, el experto en piscicultura el costo del pienso suministrado en la granja, etc.. En el Cuadro 3 aparecen los costos de capital (con exclusión de los imprevistos; véase más adelante) para un proyecto acuícola en China. El Cuadro muestra asimismo el cálculo de los costos base a partir de las cantidades y los costos unitarios.

La información sobre los costos obtenida en este paso se emplea, como se indicó más arriba, para el plan de financiación y los análisis financiero y económico del proyecto. Mientras que el análisis económico se refiere a los costos y beneficios para la economía generados por el proyecto ensu conjunto, para preparar el plan de financiación y efectuar el análisis financiero es necesario disponer de información sobre los costos para cada uno de los principales agentes. Obviamente, estos varían según el tipo de proyecto. En un proyecto de producción del sector público (modelo B), por ejemplo, hay que conocer los costos a nivel de la piscifactoría, para los elaboradores, para las instituciones de crédito, etc. En muchos proyectos, los piscicultores y demás agentes presentan diferencias considerables. En esta situación, el equipo tiene que identificar las categorías típicas, indicando el número de agentes de cada una. Por ejemplo, los piscicultores se pueden clasificar según el tamaño de su propiedad y la zona del proyecto; los comerciantes de pescado, con arreglo a la envergadura de su actividad y a su zona de operaciones, etc.

Los costos incrementales de los componentes del proyecto pueden calcularse entonces multiplicando el número planificado de unidades que se utilizarán además de las que existirían también sin el proyecto.

Los insumos materiales del proyecto se calculan habitualmente para toda la duración de éste (en muchos proyectos del sector público con asistencia exterior se presupone una duración de unos 15 años, pero el período puede variar según el tipo y el tamaño del proyecto). Las estimaciones de los costos se hacen normalmente para cada año de la duración del proyecto. En el Cuadro 4 se consignan los costos de capital y de funcionamiento de un proyecto de cultivo de camarones en China.

En cuadros separados, los costos deberían desglosarse además según los siguientes criterios:

• Materiales importados, con sus costos en monedas extranjeras.

• Materiales que normalmente se obtienen de fuentes internas, con sus costos en la moneda nacional.

^a Dique qe tienna de 11 km de Largo
^b 20 km

^a Construcción de 200 estanques (de 3,33 ha c/u) en cada uno de los añ 1–3
^b 300,000 crias/ha , at ¥RMB 5/1 000
^c 3,75 t/ha a ¥RMB 1 100/t
^d 13,5 t/ha a ¥RMB 120/t
^e 30 kg/ha a ¥RMB 800/t
^f Un total de 24 234 kw a ¥RMB 160/kw
^g Un total de 90 t a ¥RMB 800/t
^h Mantenimiento, protección del personal, indemnizaciones, etc.
ⁱ Representa el fondo de operaciones a corto plazo para cubrir los gastos anteriores a lacaptura. Estimado sobre la base del espaciamiento de los costos en un período de seismeses (mayo-octubre)
^j Comprenden el derecho de gestión pagado a la empresa encargada de la cría (el 2 por cientode las ventas), los seguros, otros gastos generales de oficina, etc.

• Utilización de personal calificado con un componente de expertos extranjeros, y costos en divisas.

• Utilización de mano de obra no calificada.

• Utilidades y márgenes de beneficio de la comercialización.

• Impuestos y derechos (teniendo en cuenta que el equipo importado con franquicia aduanera puede no estar necesariamente exento de impuestos).

Estos desgloses de los costos facilitarán el análisis (Paso 13) cuando se calculen los costos y beneficios económicos.

Como ya se indicó, en el sector privado lo habitual es que los elementos imprevistos se calculen en relación con cada partida. El equipo debe recordar que los márgenes de seguridad que los distintos estimadores del costo añaden a los componentes respectivos pueden aumentar exageradamente el costo total. Esto es particularmente importante en el caso de los costos de capital de los proyectos de construcción, por ejemplo, de criaderos o granjas piscícolas. Cuandolos componentes de producción se bioprograman a partir de pocos datos objetivos, los biólogos y tecnólogos suelen añadir amplios márgenes de error. Esta información se traspasa a los proyectos de ingeniería, cuyos costos se calculan luego con nuevos márgenes para cubrir las ineficiencias mecánicas, la seguridad y sistemas de reserva. Por ejemplo, el biólogo puede tener información científica sobre los niveles letales y tolerables de oxígeno para las especies en cuestión, pero conociendo las fluctuaciones debidas a la acumulación de amoníaco, los cambios del fotoperíodo, las variaciones de temperatura, la altitud, etc., especifica un nivel de diseño bastante superior a esos límites. El ingeniero traduce la necesidad total de oxígeno en suministro de agua. Ahora bien, un sistema mecánico de bombas y cañerías tiene sus propias ineficiencias y resistencias, y el ingeniero las incorpora en el diseño, añadiendo también un pequeño margen de seguridad para condiciones extremas. De esta manera, el diseño final del criadero o piscifactoría puede tener bombas y canñerías de una capacidad considerablemente mayor de lo necesario. Los aumentos de los costos del suministro de agua no son lineales sino exponenciales; por consiguiente, los costos de construcción suben mucho y lo mismo sucede con los costos posteriores de funcionamiento de las bombas. Estos aumentos se amplifican aún más en la suma para imprevistos, que es un porcentaje de los costos base. De resultas de todo ello, los costos totales pueden perfectamente ser exagerados.

Por lo tanto, en la formulación de un proyecto del sector privado es importante que los miembros del equipo se pongan de acuerdo acerca de los márgenes de seguridad que se van a aplicar; los miembros que tengan poca experiencia en el cálculo de los costos (tal vez el personal técnico de acuicultura y los biólogos, por ejemplo) deberían ser conscientes de sus limitaciones en esta esfera.

Paso 11b - Consolidación de los costos de los componentes, de la organización y de la gestión en los costos totales del proyecto

De esta actividad se encarga normalmente el analista financiero o economista del equipo de formulación, o a veces el jefe del equipo. La tarea consiste en agregar las estimaciones de los costos de cada componente (de producción, apoyo, apoyo social y organización y gestión) en un cuadro consolidado de costos de todo el proyecto. Por lo general, salvo en los proyectos pequeños y sencillos, se preparan cuadros separados para los costos de capital y los gastos recurrentes. Todos los costos del proyecto tienen que escalonarse en los años de duración del proyecto. Esta es en gran medida una tarea mecánica. Aquí habrá que tener cuidado de introducir en los puntos adecuados los costos de reposición del capital.

Como se señaló más arriba (Paso 11a), el tratamiento de los costos para imprevistos varía según se trate de un proyecto del sector público o privado. En el sector privado, los imprevistos se estiman en relación con cada partida, por lo que los costos totales del proyecto no resultan amplificados. En el sector público, la reserva para imprevistos se añade después de haber agregado y escalonado anualmente todos los demás costos del proyecto; si no se tiene cuidado, este método amplificará los costos totales.

Todos los costos de los componentes del proyecto (Paso 9) y de las disposiciones relativas al mismo (Paso 10) se agregan y distribuyen anualmente (escalonamiento de los costos totales del proyecto). Una vez terminado esto, se añade una asignación para excesos de cantidades físicas, preferiblemente no superior al 5 por ciento de los costos base, y en ningún caso más del 10 por ciento. Es evidente, sin embargo, que el grado de incertidumbre asociado con las estimaciones de los costos depende en gran medida de la naturaleza de las actividades del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto para construir, equipar y manejar un centro nacional de acuicultura, con componentes de producción, investigación y capacitación, todos los elementos son fáciles de identificar y los costos se pueden calcular con un alto grado de exactitud. En cambio, en un proyecto para mejorar la producción íctica continental mediante la piscicultura en pequeña escala, el número potencial de participantes no se puede estimar con precisión, por lo que la asignación para excesos de cantidades físicas debe ser relativamente grande.

El equipo debe calcular los costos de los componentes del proyecto sobre la base de los precios de ese momento. La tarea de estimar los fondos adicionales que se requerirán para cubrir la subida de los precios incumbe principalmente al analista financiero o economista. Es probable, sin embargo, que la tasa de inflación de los costos de las distintas partidas sea diferente, por lo que el economista o analista financiero deberá recabar el asesoramiento de los especialistas pertinentes sobre las tendencias de los precios de los insumos más importantes.

Deberá prestarse la debida atención a la inflación de los costos imprevistos, así como a la de los costos base.

Paso 11c - Estimación de los ingresos del proyecto

Esta actividad concierne sólo a los proyectos de producción, tanto del sector público como del privado. Generalmente corre a cargo del economista, pero cuando los equipos cuentan con un experto en comercialización, éste puede realizarla o colaborar en ella.

Esta tarea es, en gran medida, el reflejo exacto del Paso 11a. En primer lugar, el equipo tiene que hacer una estimación de los ingresos que obtendrían los agentes pertinentes (piscicultores, elaboradores, instituciones de crédito, etc.), agrupados en las mismas categorías adoptadas en el Paso 11a, sin el proyecto. La información generada en el Paso 5b (“Proyección de los cambios de la oferta, la demanda y los precios”) servirá para esta parte de la actividad, pero esta tarea sólo se podrá llevar a cabo con cierta precisión una vez que se hayan delimitado las zonas del proyecto y seleccionado los agentes específicos. Luego se estiman los ingresos de esos mismos agentes, o categorías de agentes, con el proyecto.

En los proyectos del sector público que generarán ganancias en divisas, los ingresos deberán desglosarse en ingresos en moneda nacional y en divisas, con y sin el proyecto.

Paso 11d - Preparación de un plan de financiación provisional

La necesidad de financiación anual del proyecto es la cantidad en que los costos del proyecto (salidas de efectivo) exceden cada año de los ingresos del proyecto (entradas de efectivo). En los proyectos de inversión, los primeros años arrojan normalmente grandes déficit de dinero. La necesidad total de financiación es, pues, la suma de los déficit de dinero anuales de todo el período de duración del proyecto.

Los proyectos se financian con cargo a una o varias de las siguientes fuentes:

• Asignaciones presupuestarias y/o préstamos del gobierno.

• Ayuda internacional y/o empréstito público.

• Préstamos comerciales internacionales y/o nacionales.

• Inversiones en acciones.

• El beneficio de la venta de los productos del proyecto.

La práctica habitual de los organismos de asistencia exterior es que contribuyan principalmente a los gastos del período de inversión y no a los de la fase operativa, lo cual limita su asignación potencial de fondos en términos de tiempo y de volumen. Otra restricción del tipo de préstamo que conceden algunos organismos radica en la renuencia a financiar gastos de capital en la moneda nacional, prefiriendo financiar sólo gastos en divisas. Por consiguiente, el equipo deberá estar informado de las políticas y procedimientos de los organismos de financiación interesados y tener en cuenta esas limitaciones en las contribuciones que proponga.

La experiencia indica que es importante no presuponer que el gobierno, particularmente de un país en desarrollo, podrá sufragar la parte de los costos del proyecto que no será financiada por organismos externos. En el caso de un proyecto orientado a la producción, el equipo de formulación deberá establecer la política oficial de recuperación de costos del proyecto tanto del patrocinador como del gobierno y determinar en qué medida será necesario que el proyecto se autofinancie. Como resultado de ello, el equipo puede tener que responder a dos preguntas en relación con el diseño específico del proyecto:

• ¿Qué parte del excedente que irá a parar a manos de los beneficiarios del proyecto como resultado de su participación en el plan puede razonablemente gravarse con impuestos?

• Suponiendo que, en principio, haya posibilidades de recuperar los costos ¿cuál sería un método práctico y eficaz para recaudar los impuestos?

En los proyectos de producción y de otra índole que se financiarán parcialmente con asistencia exterior pero que requerirán una contribución del gobierno para la ejecución y el funcionamiento posterior, el equipo tiene que emitir un juicio acerca de si el gobierno, en vista de la prioridad que asigna al proyecto, sufragará efectivamente la parte de los costos que le corresponde. Cuando el equipo tenga reservas a este respecto, deberá plantearlas en el informe del proyecto como un problema pendiente que deberán resolver directamente el gobierno y el organismo de financiación.

El Cuadro 5 presenta un ejemplo de las fuentes y la aplicación de los fondos en un proyecto, con la recuperación de los costos en los ingresos del proyecto y en los préstamos de asistencia exterior, y la necesidad de financiación neta para la que se requeriría una contribución del gobierno.

Además de financiar directamente una parte de los costos del proyecto mediante el pago de impuestos, gravámenes y cargos por servicios, los beneficiarios pueden financiar también indirectamente los costos de inversión mediante la obtención y el reembolso de préstamos a largo plazo. Este elemento se puede incluir en la organización financiera del proyecto, pero hay que llevar a cabo un análisis minucioso para determinar, con un grado razonable de exactitud, la situación de los ingresos de los beneficiarios. Esto es indispensable para cerciorarse de que exista una posibilidad concreta de financiar de esta manera una parte del proyecto, es decir, (a) de que los ingresos netos de los beneficiarios sean suficientemente altos como para permitir los reembolsos, y (b) de que los préstamos sean atractivos para los beneficiarios.

En la práctica, el análisis de la situación financiera de los beneficiarios puede formar parte del paso siguiente. Sin embargo, es erróneo pensar en el diseño del proyecto -incluida la preparación del plan de financiación-y el análisis del proyecto como si fueran dos compartimientos separados. Por el contrario, deberían considerarse aspectos complementarios, ya que el análisis financiero indica los cambios que habría que hacer en el diseño del proyecto.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 11)

Las tres tareas de este paso se aplican en general a todas los proyectos, con la excepción de que los costos imprevistos (11b) se tratan de manera diferente en el sector público (modelos B, C y D). En la formulación de los proyectos del sector privado (modelo A), el grado de detalle del proceso de cálculo de los costos es tal, que es posible hacer apreciaciones acertadas de la asignación para excesos de cantidades físicas requerida en cada partida. En el sector público la estimación de los costos es menos detallada.

Ilustraciones de la Fase III:Diseño del proyecto (Pasos 7–11)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Una vez preparado el informe del estudio de prefactibilidad, que recomendaba una cifra de producción menor de lo deseado inicialmente y el emplazamiento del vivero en el nivel más bajo del terreno, el jefe del equipo había vuelto al país y presentado el informe al inversionista.

Tras haber examinado el informe, el inversionista aceptó la recomendación de construir el vivero más cerca del nivel del mar, pero decidió mantener la meta de producción original. Sin necesidad de nuevos estudios, confirmó los criterios de diseño (Paso 8c) en sus conversaciones con una empresa local de arquitectos e ingenieros, que presentó luego su propuesta (Paso 8d) para realizer el trabajo (Paso 9) en dos etapas, el diseño preliminar y el diseño definitivo. Al firmar el contrato en dos partes, que especificaba los plazos y los materiales, el inversionista entregó a la empresa el informe de prefactibilidad y el documento de bioprogramación.

Tres meses después, la empresa presentó el diseño preliminar y los costos revisados, que, según su estimación, tenían ahora una exactitud del orden del 85 por ciento. La empresa señaló que los costos del proyecto aumentarían debido a los mayores gastos que entrañaría la voladura de una superficie de playa más grande de lo inicialmente previsto para el vivero y la estación de bombeo. Además, los costos del criadero aumentarían a raíz de la necesidad de utilizar materiales resistentes a la corrosión del agua del mar, y la caseta para la bomba en la orilla del mar requeriría una fuerte protección contra las olas.

El costo de la ejecución del proyecto estaba creciendo más allá de lo presupuestado por el patrocinador. Aunque eso significaría probablemente un retraso de un año, el patrocinador decidió pedir a la CEE una subvención para inversiones, que en el caso de un criadero podía ser de hasta el 70 por ciento de los costos de construcción. Encargó a la empresa de arquitectos e ingenieros que terminara los proyectos del diseño definitivo y concertó un nuevo contrato global con los consultores originales para la preparación de dos informes de factibilidad. Estos se adjuntarían a las propuestas para asistencia financiera que se presentarían primero al gobierno del país, como fase preliminar indispensable, y luego a la CEE, como parte de un paquete nacional de proyectos estructurales para la acuicultura.

Con los documentos del diseño definitivo se solicitaron ofertas para la construcción a tres contratistas locales, lo que elevó la exactitud de los costos al 95 por ciento. Con estas cifras, los consultores prepararon los informes de factibilidad, que incluían el sistema de organización y gestión del proyecto (Paso 10) y el plan de financiación (Paso 11).

Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aguas salobres país de Asia sudoriental (Pasos 7–11)

Un equipo de identificación del proyecto había llevado a cabo la formulación y el diseño preliminares (Pasos 3–6), investigando los principales lugares en que los estanques piscícolas tradicionales podrían utilizarse para el cultivo de camarones aumentando su profundidad y rehabilitando los canales.

En su informe provisional, el equipo había recomendado que una institución nacional realizara estudios detallados de la topografía y la calidad del suelo y el agua antes de proceder al cálculo técnico en la fase de preparación del proyecto. El Departamento de Pesca juzgó que si se solicitaba asistencia exterior para este trabajo se perdería demasiado tiempo y decidió que se realizara inmediatamente con fondos nacionales (Paso 7). Seis meses después los estudios estaban terminados y el informe incluía un mapa de idoneidad del terreno para cada zona de proyecto propuesta.

Entretanto, el donante y el Departamento de Pesca aprobaron el informe provisional y entregaron los fondos para la etapa de preparación. El equipo de preparación del proyecto se movilizó inmediatamente después de terminado el estudio de la tierra y el agua. Estaba integrado por los siguientes especialistas: el jefe del equipo, un economista/analista financiero, un experto en cultivo de camarones, un ingeniero civil, un ingeniero mecánico, un experto en instituciones y un experto en crédito.

El equipo inició su trabajo sin que hubieran cambiado los objetivos del proyecto (Paso 8a). Como parte de este paso, pero durante la labor realizada por el economista sobre el terreno y cuando se estaba preparando el informe, se reunió información sobre los precios al productor del camarón y los chanos y se hizo un análisis de las tendencias del mercado internacional. Los estudios efectuados en el Paso 7 habían proporcionado al equipo la información básica sobre los recursos; ésta, combinada con la otra información disponible sobre cuestiones tales como el emplazamiento y la capacidad de las fábricas elaboradoras, los caminos de acceso, etc., permitió delimitar con precisión las zonas del proyecto en cada una de las dos regiones principales. Después de eso, la selección de los agentes productores que, según se esperaba, participarían en el proyecto, fue una tarea sencilla. En este caso, la demarcación de las zonas y la selección de los agentes confirmaron la labor preliminar, y también el sistema y la tecnología se mantuvieron tal como habían sido establecidos anteriormente (Pasos 3c, 4c).

El equipo disponía ahora de la información necesaria para definir las zonas del proyecto en cada una de las dos regiones, suponiendo un total de 40 000 ha y 15 000 ha de estanques para aproximadamente 4 000 piscicultores. Los canales primarios, secundarios y terciarios asociados con estas zonas estaban incluidos en la demarcación (Paso 8b).

El levantamiento topográfico y los estudios de la calidad del suelo y el agua permitieron al ingeniero del equipo estimar con bastante precisión el volumen de trabajo que exigirían los estanques en cada una de las zonas del proyecto (Paso 9a). En este caso particular, la labor requerida para los componentes de apoyo a la producción (sobre todo la rehabilitación de canales, pero también el criadero y la construcción del centro de investigación) constituía la parte principal del proyecto. Con las zonas del proyecto ya demarcadas y con la información aportada por los estudios, los ingenieros prepararon bosquejos de las obras de rehabilitación de canales, las bombas, las compuertas, etc. y junto con el experto en cultivo de camarones hicieron los bosquejos de los criaderos y el centro de investigación. Al mismo tiempo, prepararon buenas estimaciones de los gastos, utilizando los costos del movimiento de tierras proporcionados por el Departamento de Hidráulica, los costos de construcción facilitados por el Departamento de Pesca y los precios del equipo obtenidos de los proveedores (Paso 11a).

Otro componente de apoyo que se consideraba importante para el proyecto era el crédito. Por lo tanto, el experto en esta materia diseñó un programa de crédito, basándose en la información sobre el número de piscicultores y en la experiencia del banco de desarrollo agrícola en la provisión de crédito a los agricultores de las zonas del proyecto. El experto en crédito dedicó gran parte de la duración de la misión a diseñar un plan que fuera aceptable para todas las instituciones interesadas (Paso 9b), antes de calcular sus costos (Paso 11a). Así pues, en esta etapa, la suposición hecha durante la identificación del proyecto (Paso 4b), de que se necesitaría crédito, se tradujo en un componente del proyecto.

En vista de la cantidad de información detallada disponible, se consideró que la programación del proyecto (Paso 9d) no presentaba grandes dificultades y el jefe del equipo, en consulta con los otros miembros, preparó un gráfico de barras simple (Paso 9d).

Las opciones relacionadas con la organización fueron relativamente sencillas, puesto que se juzgó que no había ningún motivo para no utilizar la estructura organizativa existente; el Departamento de Hidráulica sería responsable de la rehabilitación de los canales; el Departamento de Pesca, de la construcción y el funcionamiento del centro de investigación y los criaderos y de las actividades piscícolas, incluida la extensión; y el Banco de Crédito Agrícola, del desembolso de préstamos a los piscicultores y de su recuperación (Paso 10a). Se propuso la creación de una pequeña DGP, a través de la cual se coordinarían todas las actividades y se desembolsarían los fondos del proyecto (Paso 10b). Se incluyó un componente de asistencia técnica para el manejo de los criaderos y del centro de investigación, principalmente en forma de becas. No se tomó ninguna disposición para el seguimiento y la evaluación (Paso 10c).

Basándose en los costos de los distintos componentes facilitados por los ingenieros y el experto en instituciones, el economista efectuó los análisis de los costos (Pasos 11a y 11b) y, a partir de la información sobre los precios (Paso 7), estimó los ingresos de los principales agentes, es decir, de las granjas piscícolas agrupadas según el tamaño en cada zona del proyecto, del Banco de Crédito Agrícola y del Gobierno (en forma de recaudación de impuestos) (Paso 11c). En conversaciones anteriores entre el organismo de asistencia exterior y el Gobierno se había convenido que, si bien normalmente el organismo no financiaba gastos en monedas nacionales, en este proyecto sí lo haría, puesto que casi todos los gastos se harían en la moneda del país. Se preparó entonces un plan de financiación preliminar, que indicaba no sólo las necesidades de financiación del proyecto en su conjunto, sino también la situación de ingresos y gastos de cada tipo de piscicultor y del Banco de Crédito Agrícola (Paso 11d). Estas situaciones resultaron satisfactorias.

Esta parte del proceso de formulación del proyecto, excluidos los estudios topográfico, del suelo y del agua, tardó en total cuatro meses.

Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental

Este proyecto regional del sector público estaba encaminado a aumentar la producción y mejorar el control de calidad en el cultivo de mejillones y ostras en los cinco países de Asia sudoriental, con asistencia exterior de la CEE.

Puesto que todo el proceso de formulación del proyecto estaba plenamente presupuestado desde el comienzo, el equipo se embarcó directamente en el diseño del proyecto al concluir la fase anterior. La duración programada de esta fase era de 10 meses. Su mandato especificaba claramente que la principal tarea del equipo sería seleccionar, de entre las opciones y variantes identificadas, aquellas que conformaran el mejor proyecto posible sin rebasar un presupuesto total de 20 millones de dólares EE.UU. y con un período de ejecución de cinco años.

Los Pasos 7 y 8 no presentaron ninguna dificultad particular. En cambio, en el diseño de los distintos componentes (Paso 9), en que había que mantener o descartar más de la mitad de los posibles componentes identificados anteriormente, hubo intensos debates entre los miembros del equipo. Algunas de las elecciones preliminares trascendieron a los representantes de los gobiernos, lo que suscitó serias críticas de parte de los representantes de dos países en el comité directivo del proyecto.

El jefe del equipo de formulación despidió al miembro que parecía haber sido el causante de la filtración. Esta medida perturbó gravemente la labor del equipo, y después de unas semanas el jefe también se fue. Entre los miembros restantes se eligió entonces a un jefe interino, quien concentró la labor del equipo en el análisis de cada opción. Dos meses después el nuevo jefe del equipo preparó una serie de hojas de análisis de los componentes, en las que aparecían claramente las ventajas y los inconvenientes de cada opción. Estas hojas se presentaron a los miembros del comité directivo.

El debate basado en esas hojas dio lugar a un claro consenso. Se descartaron todos los componentes de producción, conservándose sólo uno de apoyo a la producción (Paso 9b) consistente en capacitación y extensión. Se decidió que el proyecto se concentraría en introducir en la zona una red de control sanitario (tanto a nivel de la producción como de los procesos de captura y comercialización), en transferir tecnología de plantas de depuración y en establecer una organización para el comercio de exportación.

A partir de este punto el equipo no tuvo más dificultades para llevar a cabo los Pasos 10 y 11 y mantener el proyecto dentro de los límites presupuestarios establecidos.

El diseño del proyecto estuvo terminado finalmente 11 meses después de su inicio, un resultado notable dados los problemas que se habían presentado.

Temas de discusión

Entre los temas que se podrían analizar en relación con las ilustraciones anteriores figuran los siguientes:

• en qué medida el tipo de proyecto que se estaba formulando influyó en las modalidades del proceso de formulación;

• cuáles medidas o decisiones tomadas podrían tener un efecto perjudicial en el proceso de formulación y/o la ejecución del proyecto.

FASE IV: Análisis de los resultados esperados Propósito y resultados

Cuando se llega a esta fase, el proyecto ya está diseñado y los costos están calculados en detalle. Ahora hay que hacer una evaluación pormenorizada de los efectos y el impacto que tendrá el proyecto una vez que se haya ejecutado. El propósito de la Fase IV es confirmar si las conclusiones provisionales en las que se basó el bosquejo de un posible proyecto (Paso 6) siguen siendo válidas ahora que el proyecto está diseñado con mayores detalles.

El enfoque del análisis de los resultados difiere considerablemente en los sectores privado y público. En los proyectos del primero, el análisis se limita generalmente a los aspectos económicos y, en medida creciente, a los ambientales. En el sector público, el análisis de los resultados suele abarcar más aspectos y la rentabilidad rara vez se mide en los mismos términos que en el sector privado, expresándose más bien como TRI, valor actual neto y relación costos/beneficios.

En el tratamiento de esta fase, la atención se concentrará principalmente en los requisitos que ha de cumplir el planificador de la formulación de proyectos en el sector público. Sin embargo, en el Paso 12d aparece una breve descripción del enfoque correspondiente en el caso del sector privado.

Los dos principales resultados que debería producir esta fase son:

1. Una serie de evaluaciones del probable impacto del proyecto en lo tocante a:

   1. la situación de los ingresos de los principales agentes involucrados y la rentabilidad de sus operaciones;

   2. la eficiencia con que el proyecto aprovecha los recursos que podrían utilizarse en otro sector de la economía;

   3. los cambios sociales resultantes; y

   4. las repercusiones ambientales.

2. Conclusiones sobre la medida y la manera en que los objetivos y la base conceptual del proyecto se ajustan a las prioridades y principios de la política general de desarrollo del país.

La labor de la Fase IV consta de cuatro pasos: un análisis financiero (Paso 12), un análisis económico (Paso 13), un análisis social (Paso 14) y una evaluación del impacto ambiental (Paso 15). Las actividades de estos pasos se ilustran en la Figura 9 y se describen en detalle en el texto siguiente.

Figura 9 Fase IV. Análisis de los resultados esperados