1.5. POLITICAS TECNOLOGICAS Y DE OTRO TIPO PARA REDUCIR AL MINIMO LAS PRESIONES DEL DESARROLLO AGRICOLA SOBRE EL MEDIO AMBIENTE
Las tecnologías existentes y las que se producirán en el futuro permitirán responder, total o parcialmente, al aumento de las presiones de origen agrícola sobre el medio ambiente. Para explorar las posibilidades de hacerlo, es preciso pasar de soluciones que exigen grandes insumos de capital fijo y variable (como terrazas de tierra hechas con maquinaria o la aplicación de plaguicidas) hacia soluciones basadas en prácticas de gestión de recursos más sofisticadas, que utilizan más conocimientos e información y que permitan reducir los gastos en insumos externos y las presiones sobre el medio ambiente. Esto no equivale a sugerir que un nuevo planteamiento tecnológico es suficiente por sí mismo. Será decisiva la aplicación de políticas y medidas institucionales que ofrezcan a los agricultores, los usuarios de los bosques y los pescadores los incentivos necesarios para adoptar tecnologías y prácticas de ordenación de los recursos que sean sostenibles. Entre las medidas institucionales figurará el establecimiento de derechos de propiedad o de uso bien definidos para los recursos públicos y privados, así como el fortalecimiento de la participación popular y de la gestión descentralizada de los recursos.
Cabe señalar desde el comienzo que ha dejado de tener sentido el debate general sobre las ventajas o inconvenientes de la utilización para la agricultura de sistemas de desarrollo tecnológico con alto o bajo nivel de insumos externos, y se acepta cada vez más que ninguno de los dos planteamientos representa una respuesta total. Lo que hace falta es una integración equilibrada de ambos sistemas. Por ejemplo, continuará aumentando la utilización de fertilizantes minerales, pero en muchas situaciones éstos no pueden suministrar todos los insumos necesarios para mantener la fertilidad del suelo y debe unirse la utilización de abonos orgánicos y otros insumos biológicos como parte de un sistema integrado de nutrición de las plantas (SINP).
Más en general, la medida en que los países seguirán prácticas más favorables para el medio ambiente depende de sus respectivas situaciones socioeconómicas y de su disponibilidad de recursos naturales. Los países desarrollados se hallan en mejores condiciones para hacerlo y marchan en esta dirección. En cambio, los países en desarrollo tienen mucha más necesidad de mejorar la gestión de sus recursos naturales porque sus niveles de vida dependen decisivamente de ellos. Al mismo tiempo, tienen mayor necesidad que los países desarrollados de incrementar la producción mediante la intensificación, y tienen mucho menos acceso a tecnologías y recursos que permitan una producción más sostenible. De todas formas, hay muchas posibilidades de lograr mejoras y de reducir al mínimo los efectos perjudiciales del aumento de la producción sobre el medio ambiente, incluso en estas condiciones desfavorables. Lo importante es que las políticas reconozcan que la prioridad principal de muchos agricultores es la seguridad alimentaria del hogar y el bienestar de sus familias. Por ello, los esfuerzos para reducir al mínimo los efectos perjudiciales de una mayor producción sobre el medio ambiente deben centrarse en medidas que mejoren la seguridad alimentaria familiar y sean rentables a plazos que estén en consonancia con las distintas circunstancias de los agricultores o con sus percepciones de los riesgos.
Se reconoce ahora que el hecho de que el desarrollo agrícola de los países en desarrollo hubiera dependido en el pasado en tan gran medida de la transferencia de tecnologías y prácticas de gestión de los países desarrollados contribuyó a elevar la producción y productividad, pero surtió efectos no deseables, tales como la renuncia al cultivo mixto y a las prácticas de labranza mínima, el predominio de los fertilizantes minerales, el énfasis en la ingeniería en lugar de los métodos biológicos de estabilización de los suelos, el descuido de las zonas semiáridas y sus cultivos, etc. Para aplicar medidas correctivas será preciso modificar las prioridades de la investigación nacional e internacional, haciendo especial hincapié en tecnologías que no entrañen riesgos excesivos y sean rentables desde las primeras etapas de los procesos de adopción. Los esfuerzos para basarse en conocimientos técnicos autóctonos son prometedores, pero no hay ninguna garantía de que sean suficientes si se realizan de forma aislada.
Para limitar la degradación de las tierras y las aguas, la adopción más generalizada de técnicas conocidas de conservación de suelos con pocas necesidades de capital externo podría contribuir a aumentar o estabilizar los rendimientos en la primera mitad del período de la proyección. Las zonas secas del Africa subsahariana y de Asia podrían beneficiarse de dichas técnicas, lo mismo que las tierras de ladera en los trópicos húmedos. De igual forma, los esfuerzos para afrontar el problema de la salinización podrían beneficiarse de la integración de medidas correctivas estándar (drenaje, revestimiento de canales) con un planteamiento más completo de la gestión del agua, por ejemplo, la utilización conjunta de aguas de superficie y freáticas y el empleo paralelo de sistemas de canales y pozos entubados. Más en general, la necesidad de depender más de una mejor eficiencia en la utilización del agua para afrontar la creciente escasez de este recurso obligará a una reconsideración radical de las políticas de los precios del agua y a introducir los cambios institucionales necesarios.
La adopción más generalizada de la nutrición integrada de las plantas, así como su desarrollo ulterior y la mejora de la gestión del uso de los insumos, constituyen la principal forma tecnológica para afrontar la necesidad de incrementar los suministros de nutrientes con miras a elevar la producción, reduciendo a la vez al mínimo los efectos adversos sobre el medio ambiente. De igual forma, el manejo integrado de plagas será la base de los esfuerzos en la esfera de la protección de las plantas, aplicándolo con prioridad a los cultivos en que más plaguicidas se utilizan: algodón, maíz, soja, frutas y hortalizas.
En el sector ganadero, hay muchas novedades tecnológicas en cartera para afrontar el desafío de progresar hacia sistemas de producción más sostenibles. Las políticas aplicadas en este sentido podrían surtir efecto mucho antes del 2010. Los objetivos serían: compensar la falta o mala calidad de las tierras mediante medidas que eleven la producción de pastos y pastizales y mejoren los sistemas de gestión; integrar más eficazmente la producción agrícola y ganadera; elevar los suministros y la calidad de los piensos complementarios; conseguir mejoramientos genéticos a partir de razas convencionales e instrumentos biotécnicos modernos; y complementar estos beneficios con medidas de sanidad animal más baratas y eficaces.
La biotecnología ofrece una amplia gama de aplicaciones para la producción vegetal y animal. Es probable que los efectos de algunas de ellas sean cada vez mayores mucho antes del 2010; otros se dejarán sentir a plazo más largo. Entre los primeros, cabe señalar el cultivo de tejidos de cepas exentas de virus de mandioca y otras raíces, y la introducción de promotores microbianos del crecimiento de las plantas, por ejemplo, mycorrhiza. Entre los cultivos que se pueden beneficiar de esto último cabe señalar los cereales con capacidad para fijar una parte del nitrógeno que necesitan, y los cultivos arbóreos trasgénicos.
Los progresos hacia la adopción de tecnologías para una agricultura sostenible dependerán mucho de que se intensifiquen los esfuerzos de investigación agrícola centrados en: a) la mejora de la gestión de sistemas biológicos, basada en un mejor conocimiento de sus procesos de “feedback” y de equilibrio; b) una mejor gestión de la información, con datos más fiables sobre recursos naturales, utilización de tierras y sistemas agrícolas, etc., para mejorar la capacidad de seguimiento del medio ambiente; y c) una mejor gestión a nivel de la explotación, a fin de integrar mejor las actividades en el hogar y en el campo, y dentro y fuera de la explotación agrícola. A nivel operacional, los esfuerzos de investigación deberán orientarse a promover aumentos sostenibles de la productividad en las zonas con mayor potencial, así como a satisfacer las necesidades específicas de áreas marginales y frágiles en que es preciso invertir la degradación en curso y estabilizar o incrementar la producción. Estos esfuerzos deberán completarse con dos planteamientos transversales y altamente complementarios, el de la rehabilitación de la ecología y el de la explotación del sinergismo de los conocimientos técnicos autóctonos y la ciencia moderna. Será necesario apoyar estas acciones con esfuerzos internacionales a fin de fortalecer los sistemas nacionales de investigación agrícola, tanto en el aspecto institucional como en el financiero.
Por último, el comercio agrícola internacional y las políticas que lo determinan pueden influir en el medio ambiente y en las perspectivas de un desarrollo sostenible. El comercio puede influir en el medio ambiente si se desplaza la producción de los lugares en que es menos sostenible a los lugares en que es más sostenible, o viceversa. En la medida en que el comercio contribuye a desplazar la producción hacia lugares de mayor sostenibilidad, mayor será su tendencia a reducir las presiones mundiales sobre los recursos y el medio ambiente. Se reducirían al mínimo estas presiones si todos los países que intervienen en el comercio aplicaran políticas ecológicas que incluyan los factores ambientales en los costos de producción y en los precios de los bienes comercializados. No obstante, tales factores ambientales no deben valorarse de la misma forma en países con distintas dotaciones de recursos y niveles de desarrollo. En particular no deberá negarse a los países pobres la oportunidad de realizar un comercio ventajoso porque no cumplen con condiciones ambientales estrictas, y frecuentemente inadecuadas para ellos, que reflejan valores de sociedades mucho más ricas.
1.6 PERSPECTIVAS DEL SECTOR FORESTAL
Con excepción de la leña, el consumo per cápita de productos forestales y de las industrias forestales continuará creciendo, en particular en los países en desarrollo, correspondiendo el aumento mayor al consumo de papel y paneles a base de madera. Los países desarrollados en su conjunto no tendrán problemas importantes para incrementar de forma sostenible la producción de madera en la medida necesaria para su propio consumo y la exportación. En la actualidad, los países en desarrollo dependen en gran medida de los bosques naturales para la producción de madera destinada tanto al consumo propio como a la exportación. Esta dependencia y el mayor crecimiento de la demanda interna harán que les resulte más difícil elevar la producción de forma sostenible, a menos que se apliquen medidas de ordenación mucho mejores y se amplíen mucho las plantaciones forestales.
Los países en desarrollo, en particular los más pobres, utilizan la leña como principal fuente de suministro de energía. Es probable que continúe e incluso que se agudice la escasez de leña a medida que se reduzcan las fuentes forestales y no forestales accesibles como consecuencia de la explotación excesiva y de la conversión de tierras forestales a otros usos. Aunque gran parte del aumento del consumo de energía de los grupos de población que hoy en día recurren a la leña se realizará a base de la sustitución de la leña por otros combustibles, algunos grupos de población (por ejemplo, poblaciones urbanas pobres o rurales situadas en lugares remotos) no tendrán probablemente un acceso fácil a estos otros combustibles. Las perspectivas futuras para estas poblaciones serán el tener que trabajar más para conseguir la leña y conformarse con un consumo menor de energía.
Es de temer que, sobre todo en los países en desarrollo, aumenten las presiones sobre los bosques para satisfacer necesidades frecuentemente en conflicto entre sí y que se sigan poniendo en peligro las funciones ambientales esenciales que prestan los bosques. El mayor riesgo se manifiesta en la deforestación tropical, que continuó avanzando durante los años ochenta a razón de unos 15 millones de ha al año, es decir, el 0,8 por ciento del total de la superficie forestal tropical. La Evaluación FAO de los recursos forestales de los países tropicales documenta que la deforestación se extiende a partir de las zonas pobladas y que cuanto mayor es el aumento de la densidad de población mayor es la tasa de deforestación, manteniéndose iguales otros factores. Señala asimismo que gran parte de la deforestación se relaciona con la expansión de la agricultura tanto en forma de conversión registrada en tierras de labranza o, con mayor frecuencia, de una expansión informal. Otro factor que contribuye a la deforestación es la recolección de leña. En cambio, la explotación maderera, en cuanto tal, no tiene por qué conducir a la pérdida permanente de los bosques si se organiza racionalmente. No obstante, puede influir negativamente en otras funciones ambientales vitales del bosque, por ejemplo, en la biodiversidad. Es más, la apertura para las operaciones de extracción de madera de zonas forestales anteriormente inaccesibles tiende a facilitar la colonización y la conversión a la agricultura.
Estos resultados parecen confirmar la impresión corriente de que hay una asociación estrecha entre el crecimiento de la población y la deforestación. Sin embargo, a efectos de las políticas, hay que comprender el mecanismo que conecta estas dos variables. No se trata de un asunto sencillo por las razones que se han examinado ya en relación con las presiones sobre los recursos agrícolas y el medio ambiente. En particular, es de señalar que el aspecto más pertinente del crecimiento demográfico es la medida en que se asocia con aumentos del número de personas que dependen de la agricultura, y más en general, con un aumento de la población rural pobre. Muchos países en desarrollo están lejos de alcanzar la etapa en que se aflojan las presiones de este tipo de crecimiento demográfico. Algunos de ellos ni siquiera están progresando hacia esa meta.
Se deduce de ello que cabe prever que la deforestación continuará en el futuro. En la Sección 1.3 se han hecho algunas conjeturas sobre los posibles efectos de deforestación que provocarán la expansión de la agricultura y de los asentamientos humanos por el año 2010. Se ha señalado que la expansión informal y desordenada de la agricultura podría provocar una tasa más alta de conversión de las tierras y zonas forestales que la necesaria para conseguir el crecimiento proyectado de la producción agrícola. El aumento del pastoreo, la producción de leña y la extracción maderera no sostenible pueden contribuir también a la deforestación. En estas circunstancias, el problema decisivo es cómo reducir al mínimo las pérdidas de bosques durante esta fase prolongada, si bien es de esperar que sea transitoria, hasta que entren en función las fuerzas inherentes (desarrollo, reducción de la población agrícola y la pobreza rural) que puedan contener o invertir la deforestación.
El examen que precede se basa en dos premisas: a) que la causa de gran parte de la deforestación es la expansión de la agricultura, y b) que está estrechamente relacionada con el crecimiento de la población y la pobreza, sobre todo de quienes dependen de la agricultura para vivir. Aunque estas premisas son verdaderas, contienen sólo una parte de la verdad. En particular, no puede concluirse que se reducirá el ritmo de los daños ocasionados a los bosques en la etapa inicial de aceleración del crecimiento económico y reducción de la pobreza. Hay pruebas de que puede ocurrir lo contrario. Se explica esto en parte por el hecho de que una explotación más intensa de los recursos forestales y la expansión de la agricultura para explotar oportunidades rentables son parte y precio del mismo proceso de aceleración del desarrollo y reducción de la pobreza. En la práctica, los países tienden a reducir su capital natural para incrementar los ingresos tal como se miden éstos convencionalmente, es decir, sin descontar de ellos las pérdidas de capital natural. Otro factor que contribuye se relaciona con la capacidad limitada de los países de formular y aplicar normas para la explotación sostenible de los recursos forestales. Es más, en algunos casos, sus propias políticas específicas del sector, o las más generales, constituyen incentivos para una explotación no sostenible. El ignorar estas otras causas de la deforestación, en particular las complejas interacciones entre las actividades de los pobres y las de los no pobres, puede llevar a plantear políticas equivocadas, como se ha señalado más arriba.
1.7. CRECIENTES LIMITACIONES DE LOS RECURSOS PESQUEROS
La evolución histórica así como las perspectivas futuras del sector pesquero están condicionadas, en considerable medida, por el carácter silvestre de sus recursos y por el hecho de que, para la mayoría de las especies, los niveles de producción están limitados por la naturaleza. Esto tiene tres consecuencias importantes. En primer lugar, más allá de ciertos niveles, el aumentar la inversión en las actividades pesqueras no produce un mayor rendimiento y, en muchos casos, provoca un descenso de la captura total y un despilfarro económico. Dicho aumento de la actividad pesquera resulta inevitable en aquellas situaciones, de carácter casi universal, en que se da una gestión ineficaz de las pesquerías. En segundo lugar, con la creciente demanda y lo limitado de la oferta, el precio real de los productos pesqueros tiende inevitablemente a aumentar, lo cual tiene consecuencias importantes y perjudiciales para los consumidores de bajo ingreso, sobre todo en los países en desarrollo. El tercer resultado importante, y más positivo, es que el carácter limitado de los suministros y los altos precios sirven para estimular el aumento de la producción mediante la piscicultura de aquellas especies que se prestan a ello.
Hasta 1989 la producción mundial de pescado aumentó hasta alcanzar un máximo de 100 millones de toneladas, a partir del cual descendió hasta unos 97 millones durante los tres años siguientes. La parte de la producción total correspondiente a la piscicultura ha venido aumentando rápidamente y actualmente representa aproximadamente un 12 por ciento del total. Las capturas marinas son de unos 80 millones de toneladas; hoy en día se ha puesto de manifiesto que el rendimiento de este sector se ve afectado negativamente a niveles de extracción que superan dicha cifra.
Las limitaciones que imponen los recursos naturales al aumento de la producción en el sector de la pesca de captura significa que es probable que el aumento de las actividades pesqueras y de la inversión no incremente la producción, e incluso puede hacerla descender. Una mejor ordenación pesquera y otro tipo de intervenciones que favorecieran la recuperación de la población pesquera podría permitir aumentar algo la producción de la pesca de captura (marina y continental) y pasar de los actuales 85 millones de toneladas a quizá entre 90 y 110 millones. Esta estimación es hipotética y está sujeta a muchas incertidumbres. La piscicultura (marina y continental) tiene mayores posibilidades de crecimiento, pero también en este caso existen limitaciones (tecnológicas, ambientales, sanitarias). Existen posibilidades de reducir estas limitaciones, sobre todo en lo que respecta a la acuicultura del medio marino, y es posible que la producción pudiera aumentar a un ritmo más alto que el de la pesca de captura, es decir, de 12 a 15–20 millones de toneladas para el año 2010.
De ello se deduce que para el año 2010 la producción pesquera total de todas las procedencias podría ser de un 10 a un 30 por ciento superior a los niveles actuales. En ese mismo período se prevé que la población mundial crecerá en un 36 por ciento. Por lo tanto, lo más probable es que descienda la disponibilidad de pescado por habitante. El consumo de los sectores pobres de la población puede descender aún más y desplazarse en parte a especies que actualmente se utilizan para convertirlas en harina de pescado, a medida que las especies actualmente menos preferidas por los consumidores de altos ingresos se van desviando a su sector del mercado. Estas perspectivas pueden tener graves consecuencias para la nutrición de los consumidores pobres de los países con una alta dependencia del pescado para el aporte proteínico necesario, por ejemplo en muchos países de Asia y Africa.
Las crecientes limitaciones de suministro y la correspondiente elevación del precio real del pescado tenderán a estimular una mayor inversión en las actividades pesqueras, estableciéndose así un círculo vicioso en el que el agotamiento de las poblaciones hace disminuir la oferta y provoca nuevas subidas de los precios. Este proceso se ha visto favorecido por las importantes subvenciones concedidas a la pesca en algunos de los principales países. Con las reformas que se están llevando a cabo en los países anteriormente de economía planificada de Europa, una gran parte de sus operaciones subvencionadas ha pasado a ser claramente antieconómica. Las consiguientes reducciones de sus flotas están dando lugar a un significativo cambio estructural de la industria pesquera mundial.
Este círculo vicioso puede romperse en parte mediante la creación de sistemas de uso exclusivo que den a los pescadores una participación en los recursos y un interés en los futuros beneficios. Sin embargo, como han descubierto muchos países, esto resulta difícil de conseguir. A nivel nacional, los administradores pesqueros no tienen por lo general autoridad para tomar dichas decisiones. En las zonas internacionales o en aquellas regiones donde las poblaciones están compartidas por varios países (por ejemplo en el Atlántico nordoriental), los negociadores no suelen estar dispuestos a establecer controles que limiten los derechos de sus propios pescadores. Sin embargo, a medida que los problemas se agravan, las cuestiones se desplazan a instancias políticas más elevadas que, en su momento, se verán obligadas a adoptar las decisiones necesarias. Varios países han adoptado ya medidas básicas para crear derechos de uso exclusivo y han conseguido considerables beneficios de ello. Aunque los sistemas siguen adoleciendo de muchas imperfecciones, las mejoras alcanzadas sirven de experiencia valiosa para otros países, por lo que existe alguna esperanza de que mejore la ordenación pesquera. No obstante, si bien los beneficios serán significativos al reducir el despilfarro biológico y económico, no bastarán para superar las limitaciones de la oferta.
Por último, las políticas pesqueras y las de carácter más general deberán abordar los problemas que afectan crecientemente a la pesca artesanal: el conflicto con las operaciones en gran escala realizadas en las aguas cercanas al litoral y la degradación del medio costero. Tal cosa es necesaria por razones sociales, a fin de desplazar la producción hacia una base más sostenible y para reducir al mínimo los efectos negativos sobre el medio ambiente. Con respecto a esta última cuestión, se ha observado que las zonas costeras reciben una gran cantidad de materias contaminantes, entre las que se pueden citar los residuos orgánicos de las ciudades, los desechos químicos de las industrias, los plaguicidas y herbicidas de la agricultura y el aterramiento procedente del desmonte de las tierras forestales y de la construcción de caminos. Además, las actividades realizadas dentro de la zona costera influyen también en el medio ambiente, entre cuyos perjuicios pueden citarse el agotamiento de los arrecifes de coral y la destrucción de los manglares. Los propios pescadores contribuyen a este tipo de daños convirtiendo los manglares en estanques de maricultura para la cría del camarón, haciendo un uso excesivo de piensos y antibióticos en los cultivos en jaulas y utilizando dinamita, veneno y otros tipos de técnicas que destruyen los arrecifes de coral.
1.8. POLITICAS DESTINADAS AL DESARROLLO AGRICOLA Y RURAL EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Políticas agrícolas en un contexto económico amplio
Actualmente es casi universalmente aceptado que las políticas agrícolas deben considerarse como una parte integrante del marco más general de las políticas. Durante el período que siguió a la Segunda Guerra Mundial, los enfoques iniciales planteaban, en el mejor de los casos, el descuido de la agricultura, o la extracción de excedentes de ella y el dar preferencia a la industrialización basándose frecuentemente en una política de sustitución de las importaciones. A menudo tales criterios han demostrado ser contraproducentes, si bien en varios países en desarrollo se mantuvieron por largo tiempo las prácticas basadas en dichos principios. Actualmente está generalmente aceptado que en las estrategias de desarrollo debe valorarse más el papel de la agricultura, a pesar de que, dentro del proceso de desarrollo, es muy probable que otros sectores crezcan más rápidamente que el agrícola.
La tendencia general en materia de políticas en que se basa el presente estudio procede de la experiencia y de las actuales corrientes de pensamiento, y puede resumirse de la forma siguiente:
En conclusión, cabe afirmar con confianza que las ideas de los primeros tiempos de la posguerra en el sentido de que había que explotar la agricultura en beneficio de los otros sectores están muertas, y es de esperar enterradas para siempre. Esto no quiere decir que la agricultura deje de funcionar como suministradora de recursos para el resto de la economía, pero sí significa que en muchas situaciones hay que dar prioridad al aumento de la productividad agrícola y los ingresos de la población rural si se quiere expandir los mercados de la industria nacional y crear un superávit agrícola que sea transferido, y no extraído, a otros sectores. Dichas transferencias se consideran en primer lugar como respuestas espontáneas al curso normal de los acontecimientos en virtud de los cuales la agricultura crece con menor rapidez que otros sectores. En tales condiciones, otros sectores ofrecen en general tasas de rentabilidad más altas y es natural que los recursos se orienten hacia ellos. También en este caso se insiste en la importancia de las intervenciones del sector público para fomentar las inversiones que benefician a la agricultura, como por ejemplo la investigación, la infraestructura, etc., ya que la tasa de rentabilidad social de estas inversiones puede exceder con mucho la tasa de rentabilidad privada. En el proceso de desarrollo y de transformación estructural, las condiciones iniciales que prevalecen en algunos países inducen a conceder una gran prioridad a la agricultura en las estrategias de desarrollo, a fin de permitir al sector desempeñar su función vital en la mitigación de la pobreza y en propiciar el crecimiento económico en general.
Políticas que afectan al comercio agrícola internacional
Varios cambios de políticas, tanto a nivel internacional como a nivel nacional, se han adoptado en los últimos años o están previstos; éstos pueden afectar profundamente al comercio agrícola internacional. Todos estos cambios están destinados a permitir que las fuerzas del mercado tengan un mayor papel en la determinación de las corrientes comerciales. A esta categoría pertenecen las reformas introducidas en los países de Europa anteriormente de economía planificada. Más arriba se señalaban sus posibles efectos sobre el comercio internacional. A esa categoría pertenece también la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de la Comunidad Europea, cuyos posibles efectos comerciales se señalaron también más arriba. La reforma de la PAC afectaría a los principales productos de las zonas templadas en el mismo sentido que lo haría la aplicación del Acuerdo sobre Agricultura resultante de las Negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay que se concluyeron recientemente.
En combinación con otras reformas recientes, el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay contribuirá a modificar la estructura de la protección ofrecida al sector agrícola de manera que las fuerzas del mercado tengan un papel mayor en la determinación de la producción, el consumo y el comercio. Sin embargo, al fin y al cabo el Acuerdo representa sólo un progreso limitado hacia la liberalización del comercio agrícola. Su importancia deriva principalmente de la mayor disciplina y transparencia que deberán tener las políticas nacionales que afectan al comercio. Paralelamente, la orientación general de las reformas de los países en desarrollo descritas en la sección anterior va a favor de unas economías más abiertas y unos ajustes estructurales que crearían condiciones más favorables para el comercio. No obstante, algunos aspectos clave con que se enfrentan muchos países en desarrollo en sus relaciones de comercio agrícola no se están abordando en absoluto con la misma urgencia. Entre éstos cabe citar el descenso e inestabilidad de los precios de los principales productos tropicales de exportación, las restricciones de acceso a los mercados de determinados países desarrollados y la competencia de los mismos mediante la exportación subvencionada de algunos productos. Por último, la preocupación por el medio ambiente y las políticas conexas han contribuido a introducir en el debate internacional sobre política comercial las cuestiones relativas a la interacción entre el comercio y el medio ambiente. Estos temas se han señalado ya anteriormente.
Cuestiones relativas a la pobreza y el desarrollo en las zonas rurales
En los países en desarrollo más de 1 000 millones de personas son pobres, y una considerable mayoría de ellas vive en las zonas rurales. Por consiguiente, el desarrollo de la agricultura puede influir directamente en el alivio de la pobreza rural, ya que la mayor parte de los pobres de dichas zonas depende de la actividad agrícola como fuente principal de sus ingresos y de su empleo. Las tasas de crecimiento previstas para la producción agrícola expuestas anteriormente son por lo general superiores a las de la población que depende de la agricultura en todos los países en desarrollo. Las correspondientes tasas de crecimiento de los ingresos medios per cápita de esta población son sin embargo modestas aun cuando pueden ser considerables en aquellos países donde la población agrícola está descendiendo. Las reducciones en la incidencia de la pobreza rural procedentes del crecimiento agrícola dependen no solamente de su tasa per cápita sino también de su efecto sobre la distribución, así como del aumento de las oportunidades de empleo no agrícola en las zonas rurales estimuladas por el crecimiento agrícola.
Los efectos del crecimiento agrícola sobre las distintas categorías socioeconómicas de los productores y trabajadores rurales, así como los mecanismos mediante los cuales actúan esos efectos, dependen de la naturaleza del proceso de crecimiento y de los factores estructurales que subyacen a la organización social de las zonas rurales. La evidencia parece indicar que, mientras en conjunto cabe esperar que el crecimiento agrícola provoque una reducción de la pobreza rural, algunos sectores de la población rural pueden ver empeorar su situación económica. Las características estructurales de la economía rural al iniciarse el crecimiento agrícola desempeñan un papel predominante en la distribución de los beneficios derivados de un aumento de la producción.
El acceso a la tierra constituye un factor importante para determinar los efectos del crecimiento agrícola sobre la mitigación de la pobreza así como para condicionar el propio proceso de crecimiento. El intento más reciente de determinar los progresos de la reforma agraria redistributiva se realizó en 1991 para preparar el informe cuadrienal de la FAO sobre los progresos realizados en el marco del Programa de Acción de la Conferencia mundial sobre la reforma agraria y el desarrollo rural (CMRADR). Según dicho informe, los progresos habían sido limitados, debido sobre todo a que la aplicación de los programas de distribución de la tierra se veía fuertemente afectada por las realidades políticas. No obstante, dichas reformas siguen siendo aconsejables tanto desde el punto de vista de la eficiencia como de la equidad. Son también importantes para el desarrollo del sector rural no agrícola, ya que una distribución más equitativa estimula también el empleo en otras actividades en las zonas rurales. En general, la experiencia parece indicar que el compromiso político y un fuerte apoyo complementario del sector público a los beneficiarios de la reforma agraria constituyen elementos fundamentales para su éxito. La reforma agraria continuará siendo una cuestión importante cuando se trata de aliviar la pobreza rural, sobre todo en aquellos países con una creciente población dedicada a la agricultura y unas perspectivas de crecimiento mediocres de los otros sectores de la economía.
Más allá de las reformas que afectan a la distribución de la propiedad de la tierra, son importantes las que se refieren a los regímenes de tenencia de la tierra. La evidencia indica que las políticas del pasado con miras a limitar los contratos de aparcería eran a veces contraproducentes. Las reformas relativas a la tenencia de la tierra introducidas en los países de Asia con economías de planificación centralizada en proceso de reforma están demostrando tener cada vez más éxito a medida que evolucionan desde una agricultura socializada a una de base familiar con una suficiente seguridad de tenencia. De manera semejante, en Africa cada vez goza de una mayor aceptación la idea que los sistemas tradicionales de tenencia de tierra pueden adaptarse bien a las circunstancias cambiantes y que las políticas deben tender sobre todo a facilitar un entorno jurídico e institucional adecuado.
El acceso limitado a la financiación rural ha sido uno de los principales factores limitativos del desarrollo agrícola y del alivio de la pobreza. Es frecuente que no hayan tenido éxito las políticas orientadas a favorecer la financiación oficial a través de instituciones especializadas de crédito y cada vez se reconoce más la necesidad de recurrir a sistemas de carácter menos oficial para incrementar el acceso al crédito de los pobres, como son por ejemplo las Asociaciones de ahorro y crédito rotatorio.
En lo que respecta a la comercialización, el intento de facilitar servicios de mercadeo a la agricultura y a los pobres, a menudo junto a otros servicios, a través de empresas paraestatales han demostrado por lo general, aunque no siempre, ser ineficaces. Tal ineficacia es, entre otras, una de las razones por las que en los programas de ajuste estructural uno de los factores preeminentes es la reforma del papel que desempeña el sector público en la comercialización de los productos agrícolas. Se reconoce que el gobierno debe desempeñar una función destacada en la comercialización, facilitando infraestructura y un marco jurídico adecuado, y en general, prestando apoyo para el funcionamiento de los mercados. No obstante, el aspecto principal en lo que respecta a las reformas es la limitación de la participación directa del Estado en la comercialización y el crear condiciones favorables para que el sector privado se encargue de esta función. La cuestión clave es cómo pasar sin muchos tropiezos de una forma organizativa a otra, ya que si se producen interrupciones importantes en los servicios de comercialización serán los pobres los más afectados por ellas.
A plazo más largo, el crecimiento de la agricultura y de la economía en general tenderá a aliviar el problema de la pobreza rural, sobre todo si la evolución agrícola y rural tiende a adoptar modelos más igualitarios en virtud de políticas como las descritas anteriormente. Sin embargo, en un futuro inmediato, y para algunos países durante mucho tiempo, la pobreza rural continuará siendo un problema importante, por lo que seguirán siendo necesarias intervenciones directas. Las obras públicas rurales se han utilizado desde hace mucho tiempo para ese fin, sobre todo en situaciones de emergencia, y constituyen el núcleo de las estrategias del gobierno contra la pobreza en Asia meridional y en otros países. La experiencia es por lo general favorable y los mejores resultados contra la pobreza se obtienen mediante la participación comunitaria y la cuidadosa selección de los beneficiarios.
Las intervenciones en materia de alimentación y nutrición continuarán desempeñando un importante papel en el conjunto de las políticas contra la pobreza. La experiencia obtenida en este caso es que el intentar llegar a los pobres a través de subvenciones alimentarias de carácter general es una política muy costosa y en general tiende a beneficiar, más que a los pobres, a los que no lo son. Una mayor selectividad de los programas permite a éstos por lo general alcanzar mejor sus objetivos, si bien frecuentemente los hace más difíciles de administrar. Entre estos programas pueden citarse los programas de raciones, los de cupones para alimentos y los de alimentación suplementaria.
1.9. LA IMPORTANCIA DEL FOMENTO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Como ya se ha señalado repetidamente, la intensificación de la agricultura continuará siendo, en mayor medida que en el pasado, la base del crecimiento de la producción agrícola en el futuro. Actualmente, se reconoce que para conseguir la transición hacia una agricultura más intensiva se requiere, más que de capital físico, agricultores que sean capaces de ser agentes enérgicos abiertos a las innovaciones y deseosos de adoptarlas, tanto en lo que respecta a la tecnología como a la gestión. Además, la necesidad de que la agricultura evolucione hacia tecnologías y prácticas más sostenibles hará que dicha capacidad sea aún más ventajosa. Por lo tanto, el aspecto principal del desarrollo agrícola en lo que respecta a las políticas debe ser el perfeccionamiento de los recursos humanos (PRH), que abarca todos los aspectos desde la enseñanza básica a la técnica, y que utiliza enfoques educativos estructurados y no estructurados a fin de crear y transferir los conocimientos especializados necesarios. El PRH incluye también la mejora de la higiene y de la nutrición que, junto con la educación, son objetivos de desarrollo por sí mismos y no solamente medios para que las personas sean económicamente más productivas.
En los países en desarrollo las actividades de PRH necesarias son considerables ya que seguirá creciendo, aunque lentamente, la población económicamente activa en el sector agrícola. Además, hay un enorme atraso que superar, dadas la prevalencia de una alta tasa de analfabetismo en las zonas rurales y la escasez de personal de extensión capacitado. Se estima que en los países en desarrollo hay un agente de extensión por cada 2 500 personas económicamente activas. El coeficiente equivalente en los países desarrollados es de uno a 400 aproximadamente. En estos últimos, el sector privado es también más activo en la prestación de servicios de extensión. Además, la proporción de mujeres en la actividad total de extensión en los países en desarrollo es muy baja y totalmente desfasada en relación con la importancia relativa de la mujer en la agricultura. En los países en desarrollo se manifiestan algunas tendencias alentadoras, si bien no en todas las regiones, en lo que respecta tanto al aumento del número de personas que participan en la extensión, como a su calidad, a medida que las personas más capacitadas van sustituyendo a las de menor capacitación.
1.10. OBSERVACIONES FINALES
De las evaluaciones realizadas en el presente estudio, emerge un cuadro heterogéneo en cuanto al futuro de la alimentación y la agricultura en el mundo. En general, en el mundo parece prevalecer una desaceleración del crecimiento agrícola a medida que un número cada vez mayor de países alcanza niveles medianos o altos de disponibilidad de alimentos per cápita y descienden las tasas del crecimiento demográfico. Estas tendencias podrían arrestarse o incluso invertirse si una parte significativa de la población mundial con consumos de alimentos insuficientes estuvieran en posición de aumentar la demanda y/o producción de alimentos con tasas superiores a las previstas en este estudio. A nivel mundial, no parecen existir limitaciones infranqueables debidas a los recursos y a las tecnologías que se opongan al aumento de la producción de alimentos al nivel requerido por el crecimiento de la demanda efectiva; además existe la posibilidad de alcanzar dicho crecimiento de la producción al mismo tiempo que se toman las medidas adecuadas para que la agricultura siga un camino de producción más sostenible. Sin embargo, en muchas situaciones locales en las que se combinan características agroecológicas y socioeconómicas negativas seguirán produciendose presiones importantes y efectos nocivos sobre el medio ambiente como consecuencia de la expansión y intensificación de la agricultura. Las consideraciones generales anteriores se aplican mucho menos, o no se aplican en absoluto, a la pesca marina de captura. Este sector constituye tal vez el principal ejemplo de estancamiento de la producción causada por limitaciones de sus recursos naturales a nivel mundial que al parecer no pueden superarse mediante la sustitución con inversiones y tecnología, al menos no en la medida que puede preverse dado el nivel actual de conocimientos. Sin embargo, a nivel de consumo se puede realizar, y se realiza, la sustitución, a medida que una mayor inversión y la tecnología dan lugar a aumentos de la producción de alimentos sustitutivos del pescado, aunque sean imperfectos, por ejemplo la carne de pollo.
Las conclusiones del estudio indican que muchos países y grupos de población podrán beneficiarse sólo marginalmente, en términos de consumo per cápita, del continuo crecimiento de la producción mundial de alimentos, y de la posibilidad de que este crecimiento pudiera ser aún mayor del previsto en el estudio. Sólo la combinación de un desarrollo económico más rápido, orientado a la reducción de la pobreza, y de políticas más adecuadas, tanto a nivel nacional como internacional, terminarán por mejorar el acceso a los alimentos de los pobres y eliminar la desnutrición crónica. En los países con una alta concentración de pobreza y una gran dependencia de la agricultura, el éxito de este sector requerirá a menudo que se dé prioridad a la agricultura para aumentar localmente los ingresos y la disponibilidad de alimentos. Si no se cuenta con suficientes recursos agrícolas locales, la tarea de fomentar el desarrollo puede resultar en verdad muy ardua y es en ese contexto donde puede afirmarse que las limitaciones de recursos constituyen obstáculos reales para resolver los problemas de alimentación y nutrición, aun cuando las limitaciones con respecto al aumento de la producción mundial de alimentos puedan no ser graves.
Finalmente, en la sección conclusiva del Capítulo 3 se mira más allá del año 2010 y se presentan algunas estimaciones orientativas sobre las necesidades de crecimiento agrícola hasta el 2025. Con ello se pretende ofrecer un marco que oriente la reflexión sobre los problemas a más largo plazo del equilibrio entre producción y población mundiales. No se trata de proyecciones de resultados probables. Es de prever que, aunque la población mundial siga creciendo, continúe la desaceleración del crecimiento de la producción mundial de alimentos necesaria para su sustento. Esto se debe a que la tasa de crecimiento demográfico seguirá bajando, mientras que la proporción de la población mundial con niveles relativamente elevados de consumo de alimentos tenderá a aumentar, dejando un margen reducido para nuevos aumentos.
A la larga, el crecimiento de la población mundial podría descender a cero; en otras palabras, se estabilizaría el número total de habitantes. Si, para entonces, toda la población tuviera niveles satisfactorios de consumo de alimentos, habría pocas presiones para ulteriores aumentos de la producción agrícola. El problema fundamental es si el mundo puede seguir un camino sostenible hacia esta producción agrícola futura mucho mayor de la presente, pero en equilibrio casi estable.
Uno de los aspectos del problema se refiere a la capacidad de los recursos agrícolas mundiales de sustentar el crecimiento de la producción hasta llegar a esta situación teórica de producción constante y mantenerla luego en ese nivel. Si bien no es posible dar una respuesta clara, cabe formular estas dos observaciones: a) en un mundo sin fronteras y con libre circulación de las personas y/o que reúna las condiciones necesarias para una fuerte expansión del comercio de alimentos las limitaciones asociadas a los recursos naturales, si es que existen, resultarán muchos menos infranqueables; b) hay muchos países en que los suministros alimentarios y una parte abrumadora de su economía depende de su agricultura. Como ya se ha indicado, si sus recursos agrícolas son escasos, estaría totalmente justificado decir que las limitaciones debidas a los recursos agrícolas impiden la consecución de la seguridad alimentaria para todos, aun cuando se tenga la certeza de que el mundo en general tendría recursos suficiente para producir, en forma sostenible, todos los alimentos necesarios para atender las necesidades de una población mundial mucho mayor.
Las limitaciones impuestas por los recursos a la producción agrícola y alimentaria son sólo uno de los factores que pueden determinar si se puede emprender un camino sostenible a la erradicación de la inseguridad alimentaria en el mundo. De hecho, ello significaría acabar prácticamente con la pobreza. En otras palabras, lo que está en juego es la posibilidad de conseguir, en forma sostenible, la eliminación de la pobreza. Para ello se requeriría un crecimiento económico sostenido. Para poder eliminar la pobreza en un futuro no demasiado lejano, el crecimiento económico debe ser rápido en las regiones donde aquella está especialmente difundida. Las presiones sobre el ecosistema en general se intensificarían; por ejemplo, aumentaría la generación de desechos como consecuencia de un consumo mucho mayor de energía. Si el ecosistema tuviera sólo capacidad limitada de absorber ese impacto, es posible que el ritmo con que el mundo avanzará de forma sostenible hacia la seguridad alimentaria para todos dependa más de las limitaciones ambientales de ese tipo que de la limitación de los recursos agrícolas.
