13.1 INTRODUCCION
En los capítulos anteriores se ha demostrado que comúnmente hay varios efectos nocivos sobre el medio ambiente atribuibles a la expansión e intensificación de la agricultura. Algunos de esos efectos son evitables, pero otros por el momento no. La Comisión Brundtland aclaró los problemas subyacentes y los puso de relieve. En su Informe se recalcó la ardua tarea que supone conciliar el imperativo inmediato de aumentar la producción agrícola y los ingresos a favor de la generación actual y al mismo tiempo la necesidad a más largo plazo, pero casi siempre indeterminable, de conservar los recursos naturales para subvenir a las necesidades de las generaciones futuras (Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987). Así pues, si el objetivo a largo plazo consiste en el desarrollo sostenible de la agricultura y de toda la economía, las vías o procesos que ello implica pueden llevar a violar los requisitos ecológicos de este objetivo en el corto a medio plazo; de ahí la necesidad de reducir al mínimo los efectos negativos.
En el Capítulo 11 se expusieron en medida de lo posible las presiones sobre el medio ambiente que lleva aparejada la posible evolución de la agricultura en el futuro. Muchas de las presiones sobre el medio ambiente relacionadas con la búsqueda del desarrollo se han convertido, no obstante, en materia de debate entre los países desarrollados y en desarrollo y suponen algunas de las prioridades divergentes que persiguieron estos dos grupos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y en otros foros internacionales.
13.2 LA DIVISION NORTE-SUR
Los países desarrollados tienden a dar prioridad a la dimensión ambiental y a las medidas encaminadas a limitar la degradación de los recursos naturales, a pesar de los costos económicos y sociales que todo ello implica. Cuando actúan así, rara vez reconocen que un medio ambiente sano es, al menos bajo algunos aspectos, un lujo que ellos ahora pueden permitirse pero que antes habían en gran parte ignorado. Los países en desarrollo, por necesidad, suelen propugnar unas prioridades diferentes. Ellos reconocen la importancia de pasar a una vía de desarrollo más sostenible, y en la CNUMAD han dado su aplastante apoyo al PROGRAMA 21 (Recuadro 13.1) y a las convenciones sobre la diversidad biológica y el cambio climático, pero insisten en la necesidad de procurar que las medidas ecológicas no tengan efectos perjudiciales sobre su desarrollo, sosteniendo, por ejemplo, que a menos que no se elimine la pobreza rural mucha de su gente no tiene otra alternativa que explotar excesivamente los recursos naturales para su superviviencia cotidiana.
La mayor parte de los países desarrollados han adoptado ya medidas para superar o seguir aliviando las amenazas agrícolas más graves que pesan sobre el medio ambiente. Por ejemplo, han dejado de destinar a la producción tierras marginales; han reducido o prohibido el empleo de fertilizantes minerales y plaguicidas en cuencas hidrográficas delicadas que están expuestas a la contaminación de sus aguas subterráneas; han hecho más rígidos los controles sobre la eliminación de residuos de explotaciones ganaderas intensivas, etc. Hay otras medidas destinadas a proteger el medio ambiente contra las presiones agrícolas, que son en buena parte cuestión de opción social pues tienen las capacidades económicas y técnicas para introducir más medidas de control o tecnologías que son ecológicamente más favorables y sostenibles. Pueden también soportar con menos dificultades económicas que los países en desarrollo las posibles consecuencias económicas de esas medidas, por ejemplo, un aumento de los costos de los alimentos y/o un incremento de las importaciones de productos alimenticios o una reducción de sus exportaciones. Con la aceptación más amplia de unas tecnologías favorables para el medio ambiente y un mayor avance en las mismas, es de esperar que la correlación negativa entre el medio ambiente y el desarrollo económico, según su definición convencional (por ejemplo, ingresos per cápita, etc.), tenderán a ser cada vez menores.
La situación en la mayoría de los países en desarrollo es bastante diferente. Para éstos, el mejorar la ordenación de los recursos agrícolas constituye un imperativo social más bien que una opción social, pues la degradación de esos recursos es al mismo tiempo causa y efecto de pobreza (véase Capítulo 2). A la vez, sus opciones ecológicas se hallan a menudo fuertemente restringidas, por lo menos de corto a medio plazo. Por lo tanto, tendrán que utilizar muchas de sus tierras menos productivas, así como algunos de sus humedales con gran potencial agrícola; no podrán reducir el empleo, a veces ya bajo, de fertilizantes minerales sin poner en peligro la seguridad alimentaria e intensificar la degradación de los suelos, ni tampoco explotar completamente y a corto plazo las oportunidades ofrecidas por los sistemas de nutrición integrada de las plantas. Para algunos problemas de producción o de medio ambiente no existen todavía soluciones técnicas apropiadas, o si las hay, no están fácilmente a mano o no se las pueden permitir. Cualquier aumento apreciable en los costos de producción de los alimentos y en sus precios al consumidor tendrían efectos desfavorables en sus niveles de consumo ya bajos, y muchos países no podrían permitirse aumentar sus importaciones de alimentos. Por último, están tropezando con grandes dificultades en mantener los niveles actuales de servicios públicos, por lo que las medidas ambientales compiten comúnmente de forma directa con proyectos de inversión en capital material y humano para los escasos recursos disponibles.
Recuadro 13.1
RESULTADOS DE LA CNUMAD*
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3–14 de junio de 1992), en la que estuvieron representados 172 Estados Miembros, concluyó con la Cumbre para la Tierra, durante la cual 102 Jefes de Estado y de Gobierno hicieron declaraciones en las que manifestaron su compromiso por un desarrollo sostenible y ecológicamente sano. Los principales acuerdos alcanzados y luego ratificados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su cuadragésimo séptimo período de sesiones fueron:
Afortunadamente, es mucho lo que puede hacerse para reducir al mínimo los efectos negativos de la expansión e intensificación agrícola sobre el medio ambiente. Hay también varias medidas que son más sanas en términos ecológicos y también más rentables. En el Capítulo 12 se ha tratado de los problemas y oportunidades de orden tecnológico. Toca ahora analizar aquí los cambios institucionales y de políticas más vastos que hacen falta para ofrecer los incentivos justos y apoyar los mecanismos para la absorción de tecnologías que se necesitan a fin de conseguir la producción agrícola proyectada en el presente Estudio, y contribuir a una agricultura y desarrollo rural sostenibles. En la Sección 13.3 se indican los principales elementos en que podría basarse una estrategia para reducir al mínimo los efectos negativos. En la Sección 13.4 se pasa de la estrategia a la táctica y se trata de las políticas y medidas de administración de recursos para afrontar las principales presiones ecológicas que derivan de la continuación del crecimiento agrícola.
13.3. ESTRATEGIA PARA REDUCIR AL MINIMO LA CONTRAPOSICION ENTRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO
Las oportunidades tecnológicas estudiadas en el Capítulo 12 no bastan de suyo para estimular un desarrollo ecológicamente sano y sostenible hasta el año 2010 y más allá. El entorno económico e institucional ha de ser también favorable. Los agricultores deben disponer de un mejor acceso a tecnologías de eficacia demostrada, a insumos y servicios de producción, y a mercados para sus productos. Deben tener seguridad en sus derechos de acceso a la tierra y demás recursos de manera que tengan la estabilidad y la confianza necesarias para aprovechar las oportunidades tecnológicas y realizar las inversiones necesarias. Por último, como son pocas las tecnologías que están totalmente libres de riesgo, de no existir salvaguardias para proteger los bienes públicos, debe haber un entorno reglamentario adecuado. Las incoherencias o lagunas en las políticas de apoyo pueden minar gravemente la eficacia de las distintas tecnologías y del paquete global. Por lo tanto, es indispensable que las medidas que se adopten para encaminar la agricultura por una vía de desarrollo sostenible y reducir al mínimo las presiones sobre el medio ambiente se verifiquen dentro de un marco estratégico coherente.
La FAO se puso a la cabeza en la formulación de un marco de este tipo como una de sus aportaciones a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (FAO, 1991c). Concretamente, la FAO se hizo cargo de varios capítulos del Programa 21, que forman parte de las principales recomendaciones operativas de la Conferencia (véase Recuadro 13.1). El Programa 21 contiene propuestas para toda una serie de cambios técnicos e institucionales en apoyo de políticas que, junto con otros factores, son las hipótesis de trabajo en que se sientan las proyecciones para el año 2010, y que son indispensables para un desarrollo a más largo plazo (UN 1993a). Estos múltiples cambios forman una estrategia global para un desarrollo agrícola y rural sostenible a largo plazo. Dentro de esta estrategia global es posible pensar en estrategias integrantes que se centren en determinados problemas, en el caso que nos ocupa la reducción al mínimo de los efectos nocivos del desarrollo sobre el medio ambiente, por ejemplo, reducción de las presiones que llevan al desmonte de bosques primarios o al drenaje de humedales para uso agrícola.
En los capítulos anteriores, sobre todo en los Capítulos 7 a 10, se ha analizado el tipo de políticas que deben servir de base a los esfuerzos encaminados a mejorar los resultados de la agricultura, reducir la pobreza rural y mejorar el acceso a los alimentos. Nos queda en este capítulo examinar los problemas de carácter más específico que supone el objetivo de contar con una estrategia que reduzca al mínimo las presiones sobre el medio ambiente del desarrollo agrícola. En primer lugar, como se muestra en el Capítulo 12, hay que insistir en una tecnología que en lugar de dar soluciones «duras» que exigen grandes insumos de capital fijo y variable, por ejemplo uso intensivo de plaguicidas o construcción de bancales con máquinas, Ileve a soluciones centradas en prácticas de administración de recursos más complejas y basadas en conocimientos e información. Estas últimas soluciones conllevan menores riesgos ecológicos, económicos y sanitarios para el productor, el trabajador agrícola y el consumidor. Como ejemplos, pueden citarse las barreras vegetativas en lugar de bancales hechos con máquinas o a base del trabajo del hombre para contrarrestar la erosión de los suelos, y un manejo integrado de plagas basado en el conocimiento de las relaciones entre depredador y presa en vez de las estrategias de lucha basadas principalmente en la utilización de plaguicidas. Con ellas se trata, pues, de reducir tanto los costos extraagrícolas como las presiones ecológicas. Los bancales hechos a base de maquinaria, por ejemplo, exigen grandes inversiones de capital. Los fondos proceden normalmente de unos recursos públicos escasos y por lo tanto compiten con otras necesidades, en particular con los desembolsos en gastos de salud y educación. La maquinaria y el combustible fósil para su funcionamiento por lo general han de importarse con divisas que escasean. Son bancales que muchas veces caen pronto en descuido porque se establecieron siguiendo un proceso de arriba a abajo donde los agricultores y las comunidades quedaban excluidos de las fases de diseño o ejecución.
En segundo término, ha de darse mayor importancia al establecimiento de unos derechos de propiedad o de usufructo bien definidos para los recursos públicos o privados. Entre los ejemplos que cabe citar, figuran los arreglos de tenencia de tierra o la creación de grupos de usuarios que comúnmente se valen de sistemas tradicionales. En Africa sobre todo, éstos suelen funcionar mejor que los sistemas de tenencia de tierra al estilo occidental basados en la propiedad individual. Sin estas innovaciones, los usuarios de recursos de propiedad común tienen poco o ningún incentivo para explotarlos de forma sostenible; un desarrollo no controlado reducirá normalmente los beneficios económicos de los explotación de los recursos. Unos derechos claros de acceso a la tierra, en cambio, ofrecen incentivos económicos y sociales para proteger los recursos y mejorarlos, aunque pocas veces esto es por sí solo una condición suficiente para conseguir esos objetivos.
En tercer lugar, el éxito depende mucho de la participación de la gente y de una gestión descentralizada de los recursos. En general, son los pequeños agricultores, pastores y habitantes de los bosques los que toman las decisiones fundamentales sobre qué empleo dar a los recursos. Son ellos los que deciden si se deben adoptar o no prácticas sostenibles, talar bosques o roturar pastizales, y lo hacen respondiendo a unas necesidades de seguridad familiar y a incentivos más que a imperativos estatales. Y colectivamente, como aldeas o comunidades más amplias, deciden sobre la ordenación de cuencas hidrográficas. El sector público de los países en desarrollo no puede permitirse el costo de hacer cumplir esas exigencias, y además carece de los intereses que tienen los propietarios y los usuarios en salvaguardar los recursos que explotan.
En cuarto término, en lo posible las señales del mercado deben incorporar una valoración adecuada de los bienes ambientales. En la medida de lo posible, los precios de los productos deben comprender todos los costos ecológicos, directos e indirectos. Los organismos públicos no pueden «controlar» todos los aspectos de la utilización de recursos sin que la tarea se convierta en una carga insostenible, política y económicamente. La alternativa es utilizar las señales de los precios para conseguir el mismo objectivo general, pero con el apoyo de un entorno reglamentario nacional e internacional que fije las normas pertinentes, por ejemplo, sistemas de certificación para la madera extraida de forma sostenible, y requisitos de etiqueta para alimentos producidos «orgánicamente».
Esta dinámica de carácter general constituye un requisito previo para que algunos países consigan las mejoras agrícolas proyectadas para el año 2010, al mismo tiempo que reducen al mínimo los efectos nocivos sobre el medio ambiente. Pero en mayor o menor grado estos requisitos son esenciales para todos los países, desarrollados y en desarrollo, si se quiere sostener en el tiempo el crecimiento agrícola de manera sostenible. Sin embargo, ese empuje no basta de por sí. Para que pueda dar pie a unos cambios eficaces de política y a medidas operativas, debe amplificarse y adaptarse a las circunstancias nacionales y a los problemas específicos de diferentes agroecosistemas. Hay cuatro amplios ecosistemas agrícolas que aportan más del 95 por ciento de la produccion alimentaria y agrícola de los países en desarrollo, y en las proyecciones se reconocen sus contribuciones individuales a la producción actual y futura. Son los ecosistemas de tierras semiáridas con precipitaciones inciertas, de tierras bajas húmedas, de tierras de regadío y de colina/montaña. Pueden coexistir dentro de un mismo país, aunque tal vez domine alguno de ellos. Las características, problemas y oportunidades específicas de esos agroecosistemas pueden aportar una base racional para la planificación estratégica a nivel nacional o supranacional. Sin embargo, es el propio agricultor o la comunidad local el que tendrá que tomar las decisiones definitivas sobre el aprovechamiento de recursos que a menudo tienen características de producción diferentes.
Lo más importante de todo ello es la necesidad de adoptar una solución estratégica al marco institucional nacional pues es una combinación singular de factores culturales, políticos, económicos, sociales y físicos los que rigen la validez de las distintas alternativas. La estrategia debe ser nacional aunque esté descentralizada en el plano práctico. Hay algunas responsabilidades que habrán de ejercerse a nivel nacional aunque la mayor parte de las medidas consiguientes corresponderá al usuario. Es responsabilidad soberana de los gobiernos conciliar las exigencias de recursos de los usuarios actuales con las necesidades de las generaciones futuras. Sólo los gobiernos tienen autoridad sobre el conjunto de instrumentos jurídicos, fiscales y sociales que se requiere así como sobre las instituciones y servicios subsidiarios. Sólo los gobiernos tienen la autoridad para adoptar acuerdos vinculantes sobre problemas transfronterizos, como la ordenación de las cuencas hidrográficas internacionales, que son de importancia vital para un desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente. No obstante, las posibilidades de fracasos a nivel gubernamental son indiscutibles y hay claros límites al papel que los gobiernos y los órganos nacionales pueden desempeñar en la gestión de los recursos naturales. Por lo tanto, gran parte de la responsabilidad a la hora de adoptar determinadas decisiones ha de quedar en manos de las comunidades y agricultores del lugar apoyados por políticas y reglamentaciones nacionales pertinentes.
La estrategia debe reconocer que la primera prioridad de muchos agricultores es la seguridad alimentaria familiar y el bienestar del hogar. Los agricultores optarán por una producción alimentaria inmediata, aun cuando ello implique una cierta degradación, frente a una opción que conlleva un futuro más sostenible pero menos tangible. Por lo tanto, todo esfuerzo para reducir al mínimo las presiones agrícolas sobre los recursos y el medio ambiente ha de centrarse en medidas que mejoren el suministro alimentario de los hogares o su poder adquisitivo, reduzcan las fluctuaciones estacionales y incrementen el acceso general a los alimentos. Más aún, no basta con cubrir las necesidades alimentarias. La estrategia ha de ser rentable para los agricultores y demás inversores privados en escalas de tiempo que cubran sus distintas circunstancias o percepciones de riesgo. Como mínimo deben tener el tiempo o los ingresos necesarios para invertir en la sostenibilidad.
Toda estrategia debe tener una base legal y unas normas bien definidas sobre la utilización de los recursos. Debe también definir con claridad las responsabilidades respectivas y asignar los derechos de acceso a los recursos ecológicos y a su empleo (véase la siguiente sección). Además debe ser aceptable y equitativa desde el punto de vista sociopolítico, y hallarse dentro de la capacidad de ejecución tanto de los gobiernos como de los particulares. Los gobiernos han de tener como objetivo y al mismo tiempo tener el poder de ejercer sus prerogativas soberanas de acción. En primer lugar, debe haber la voluntad política necesaria para aceptar posibles reacciones públicas negativas ante opciones que se perciben como limitadoras del comportamiento privado. Luego, los gobiernos deben asegurar que hay unos mecanismos institucionales públicos o privados sanos para prestar a todos los agricultores y las comunidades los servicios de apoyo necesarios para poner en práctica las políticas que reducen al mínimo la contraposición entre medio ambiente y desarrollo. Han de responder también a cualquier gran tensión social que surja de la necesidad de que la gente se desplace de la agricultura hacia otros sectores.
13.4. ASPECTOS ESPECIFICOS DE LA CONTRAPOSICION MEDIO AMBIENTE-DESARROLLO AGRICOLA
Como ya se indicó en la introducción, algunos efectos negativos sobre el medio ambiente procedentes del desarrollo agrícola son inevitables, al menos de corto a medio plazo. En primer lugar, puede que algunos países en desarrollo tengan que talar mayores masas de sus bosques naturales y avenar parte de sus humedales para alimentar a su gente, fomentar el desarrollo económico y mejorar el bienestar social neto. En segundo término, no existen tecnologías ecológicamente apropiadas para muchos problemas o situaciones, con lo que habrán de emplearse tecnologías menos sostenibles en el corto a medio plazo mientras que la investigación va desarrollando sustitutivos adecuados. En tercer término, la capacitación adecuada de los recursos humanos escasea. Por último, muchos países en desarrollo carecen del aparato institucional local y central que hace falta para compilar datos relativos a la administración de recursos y evaluar las diversas opciones que se les ofrecen, mejorar el funcionamiento de los mercados y obtener el apoyo de la comunidad agrícola y rural. Para superar algunos de estos obstáculos hará falta por lo menos una década y en algunos casos aún más.
El reducir al mínimo los efectos nocivos sobre el medio ambiente exige un enfoque integrado con tres dimensiones principales: la técnica, la institucional y la internacional, que tienen sus propias exigencias en materia de políticas pero que también han de formularse y aplicarse juntas, para que se consiga una coherencia global.
La dimensión técnica
El crecimiento demográfico y económico ha elevado la demanda de alimentos y de productos agrícolas por encima de niveles que pueden conseguirse mediante prácticas agrícolas extensivas y ecológicamente razonables (véase Capítulo 12). Por consiguiente, han de intensificarse las prácticas agrícolas y elevarse la producción mediante insumos técnicos que tal vez supongan a corto plazo unos perjuicios ecológicos inevitables. Pero, esos sacrificios pueden atenuarse y han de verse en su perspectiva adecuada. El problema del nitrato en las aguas superficiales y subterráneas y la cuestión de las fuentes de nitrógeno minerales frente a las orgánicas pueden servir de ejemplo. Hay quienes propugnan una prohibición total del empleo de fertilizantes minerales, lo cual es algo totalmente utópico. No resolvería el problema de los nitratos de las aguas subterráneas y daría lugar forzosamente a graves escaseces de alimentos, a la reducción de los ingresos y a la malnutrición, al mismo tiempo que provocaría una mayor degradación de los suelos mediante la extracción de nutrientes por los motivos siguientes.
Primeramente, las fuentes tanto minerales como orgánicas de nitrógeno contribuyen a agravar el problema. Por ejemplo, cuando los fertilizantes minerales se distribuyen a voleo sobre la superficie del suelo o cuando se aplican abonos orgánicos a las tierras en barbecho cuando no hay cultivos que absorban los elementos nutritivos que libera la descomposición del estiércol de modo que son lixiviados yendo a parar en las aguas subterráneas; a veces las explotaciones ganaderas o factorías pesqueras eliminan sus residuos orgánicos vertiéndolos directamente en las corrientes o ríos, o los amontonan de mala manera de forma que luego los disuelven las lluvias y son arrastrados por la escorrentía al sistema de aguas superficiales.
En segundo lugar, en grandes extensiones de Africa, por ejemplo, la cantidad de nitrógeno orgánico disponible de sistemas de producción a base de estiércol o de leguminosas es insuficiente. Por lo que las fuentes orgánicas de nitrógeno no sólo no pueden conseguir los altos rendimientos que se necesitan para compensar el tamaño pequeño de las explotaciones o cubrir las necesidades alimentarias básicas en el plano nacional. De ahí que los avances para dar al pequeño agricultor unos mayores ingresos dan lugar inevitablemente a un empleo mayor de fertilizantes minerales y orgánicos y a la emisión de sus residuos en el medio ambiente1. No obstante, es mucho lo que puede hacerse para reducir el problema a unas proporciones mínimas. Ya en el Capítulo 12 se han señalado algunas de las medidas técnicas para limitar los problemas mediante la adopción de SINP y otras medidas que elevan la eficiencia del uso de los fertilizantes. Ahora bien, al igual que con otras medidas técnicas de conservación de suelos, lucha contra las plagas, riego y ordenación de aguas, no basta su mera existencia; tampoco bastan las fuerzas del mercado por sí solas. Hay una serie de requisitos institucionales para apoyar el desarrollo y poner en práctica estas medidas.
La dimensión institucional
Es difícil establecer la naturaleza y magnitud de algunas de las relaciones causales entre el cambio institucional y los impactos ecológicos, y por consiguiente de precisar el papel que pueden jugar este tipo de cambios en el intento de reducir al mínimo estos impactos durante el proceso del crecimiento agrícola. Pero lo que está claro es que se hacen necesarios cambios en una serie de niveles para conseguir una mayor coherencia entre la dimensión técnica y la institucional. Es menester actuar a nivel de planificación nacional y local para limitar o encauzar el uso de los recursos; a nivel de investigación y de extensión para desarrollar y luego transferir technologías y prácticas agrícolas sostenibles a los agricultores, los usuarios de los bosques y los pescadores; en el plano de los insumos tecnológicos para asegurar que los sistemas de distribución funcionen eficazmente y en beneficio de los usuarios, y a nivel de políticas de precios de insumos y productos para evitar o atenuar las distorsiones del mercado de manera que los agricultores tengan el incentivo económico imprescindible para emprender una opción tecnológica más sostenible. Por último, medidas para crear un entorno reglamentario que asegure que bienes públicos como el aire y el agua están protegidos y que no se pone en peligro a los consumidores con el abuso de plaguicidas, fertilizantes, promotores del crecimiento del ganado, etc.
Por lo que respecta a la planificación del aprovechamiento de los recursos, hay que señalar que los planes nacionales de utilización de aguas y tierras suelen ser rígidos en su concepción y poco realistas en sus objetivos y mecanismos de ejecución. No es posible conseguir un aprovechamiento sostenible de las tierras simplemente por medio de una legislación adecuada. La motivación básica tiene que proceder de la toma de conciencia del usuario que dicho aprovechamiento es en el propio interés en cuanto a la seguridad alimentaria familiar u objetivos de bienestar.
Esto no quiere decir que la planificación nacional del uso de recursos no sea de vital importancia, sino propugnar un mecanismo institucional más equilibrado que reúna los enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. La planificación nacional del uso y administración de los recursos puede jugar varios papeles clave, a saber:
Investigación, extensión y tecnología. En el Capítulo 4 se señalaba a la atención el gran desequilibrio que existe entre los actuales rendimientos de los mejores agricultores y los rendimientos nacionales medios. Pero también se subrayaba que hay desfases entre las tecnologías disponibles y las necesarias para conseguir los niveles de producción proyectados para el año 2010 de una forma ecológicamente razonable y sentar las bases de un desarrollo sostenible a largo plazo. Los problemas institucionales son múltiples. Empiezan por la falta de concientización política del papel que juega la agricultura en el desarrollo económico (véase Capítulo 7). Tampoco se reconocen: a) la alta rentabilidad de una buena investigación agrícola, la cual excede ampliamente la de otras inversiones para el desarrollo, y b) la aportación que la investigación agrícola hace a la conservación de recursos reduciendo la presión para someter al cultivo tierras todavía no explotadas. En India, por ejemplo, la introducción de variedades de trigo de alto rendimiento puede haber contribuido a que no se dedicaran al cultivo de trigo 30 millones de hectáreas de tierras marginales y bosques. La investigación también contribuye de forma indirecta a la conservación de recursos en medida que aumentos de la productividad y los ingresos reducen la pobreza en las zonas rurales y fomentan el desarrollo general.
Luego está la laguna de los conocimientos con respecto al desarrollo tecnológico y la mejora de los métodos de su difusión, necesidades que hay que afrontar mediante un adecuado apoyo institucional y de recursos humanos (véase Capítulo 10). El prestar este apoyo lleva a los problemas de las propias instituciones de investigación y extensión y de sus planteamientos, porque por lo general no han centrado sus esfuerzos en la cuestión de la sostenibilidad. Rara vez se han centrado en las tierras con problemas ecológicos apremiantes, ni en unas tecnologías sostenibles apropiadas para el agricultor pobre en esas zonas o en regiones de alto potencial. Es menester que haya mejores mecanismos para determinar las prioridades en materia de investigación a nivel nacional puesto que no cabe esperar que los Centros Internacionales de Investigación Agrícola realicen la investigación adaptativa o aquélla de base para resolver problemas de alcance limitado. Es necesario que los grandes y pequeños agricultores intervengan más de cerca en la identificación de los problemas de investigación y que colaboren más frecuentemente con los científicos para la solución de esos problemas, aprovechando para ello los mejores conocimientos indígenas y de laboratorio de que se disponga.
En los Capítulos 7 y 9 se ha tratado con cierto detalle de las políticas económicas que afectan la agricultura, así como de las políticas relativas a la intervención del sector público en la comercialización de insumos y productos. Por eso aquí basta sólo subrayar la importancia de dar marcha atrás en las políticas que discriminan contra la agricultura y establecen unas prácticas insostenibles haciendo poco rentable el empleo de insumos y la difusión de tecnologías sostenibles. Concretamente, hay que corregir políticas, incluso las relativas al funcionamiento de los organismos paraestatales de comercio, para eliminar: a) las distorsiones a la alza en el precio de los insumos mediante restricciones a las importaciones y aranceles, y b) las incertidumbres con respecto al abastecimiento oportuno de semillas y fertilizantes minerales, en casos de organismos paraestatales con poderes de monopolio para su venta y distribución, por cuanto una entrega tardía expone al agricultor al riesgo de una rentabilidad reducida. No hay que olvidar que las subvenciones que se dan para plaguicidas y fertilizantes minerales pueden dar también lugar a su utilización excesiva, provocando los problemas de degradación de los que ya se trató en el Capítulo 11. Estos y otros problemas que tienen su origen en el sector público han constituido un disuasivo general para la adopción de técnicas de conservación de suelos, para el empleo equilibrado de los fertilizantes minerales y para otras exigencias en orden a cubrir las necesidades de seguridad alimentaria y de más amplio alcance de forma sostenible.
El marco reglamentario. La experiencia de los países desarrollados ha demostrado que las medidas antes mencionadas no bastan de por sí para encauzar el crecimiento por una vía que acomode tanto los objetivos sociales como los ecológicos. Por ejemplo, la planificación del aprovechamiento de la tierra puede ayudar a identificar qué zonas deben protegerse y cuáles son las más idóneas para la explotación, pero es probable que la introducción de nuevas tecnologías y la liberalización de los mercados hagan que se prescinda de esas consideraciones de planificación, por lo que es necesario que estén respaldadas por unas restricciones que puedan hacerse cumplir legalmente. Asimismo, los rendimientos decrecientes del empleo de fertilizantes minerales tal vez no limiten sus tasas de aplicación con la suficiente prontitud para impedir una contaminación grave de las aguas subterráneas. De lo que se desprende que deben crearse instituciones públicas que establezcan normas reglamentarias correspondientes, que vigilen su cumplimiento y adopten las medidas jurídicas o financieras pertinentes cuando las prácticas seguidas no cumplen el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el medio ambiente de la expansión e intensificación agrícola.
Las medidas reglamentarias necesarias son muy diversas y comprenden: a) restricciones estatutarias a la explotación de áreas protegidas o al establecimiento de asentamientos urbanos sobre tierras de labranza de gran calidad; b) restricciones a la utilización de fertilizantes minerales en cuencas hidrográficas vulnerables; c) limitaciones sobre la cantidad y el calendario de las aplicaciones de fertilizantes orgánicos; d) normas sobre el almacenamiento de estiércol en las explotaciones ganaderas; e) normas sobre la calidad de efluentes para los desagües en cursos de agua procedentes de unidades ganaderas, factorías pesqueras y actividades agroindustriales; f) normas de sanidad para los mataderos e instalaciones frigoríficas; g) restricciones sobre el tipo de plaguicidas que puede importarse y utilizarse y fechas de su aplicación en conformidad con el Código Internacional de Conducta sobre la Distribución y Utilización de Plaguicidas (FAO, 1990e) y el Codex Alimentarius (FAO, 1994a), respectivamente; h) controles sobre el etiquetado de los contenedores de plaguicidas y su eliminación, e i) normas de seguridad biológica para la introducción de organismos genéticamente modificados en el medio ambiente.
Derechos de propiedad. Se dan comúnmente unas prácticas agrícolas insostenibles en los casos en que los interesados tienen unos derechos de propiedad o usufructo limitados, o inexistentes, sobre los recursos que explotan. La adjudicación de derechos seguros, individuales o comunales, aumentaría considerablemente los intereses de los usuarios para mejorar la administración de los recursos e invertir en la conservación de suelos y en otras mejoras de tierra. Los derechos de propiedad tienen una dimensión institucional más amplia por lo que se refiere a la eficiencia de los mercados y a la gestión de los bienes públicos. Tampoco se reducen al mínimo los efectos negativos sobre el medio ambiente en situaciones en que las instituciones que controlan los bienes públicos se han derrumbado, o debido a que los mercados no pueden valorar los bienes públicos como el aire o poner precio a los «males» públicos como la contaminación. Hay que aumentar la eficiencia del funcionamiento del mercado definiendo con más precisión los derechos de propiedad y estableciendo o fortaleciendo las instituciones que los administran; hay que introducir precios realistas para los bienes de gran importancia ecológica como el agua, y tratar de poner un precio a los «males» públicos y adoptar «el principio de quien contamina paga» cuando así proceda.
La dimensión internacional
Esta dimensión cobra especial importancia dado que gran parte de la mala administración que se hace de los recursos naturales en los países en desarrollo guarda relación con la pobreza y con la falta de crecimiento económico para proporcionar unos medios de vida mejores y más sostenibles en actividades alternativas a que la agricultura de subsistencia. Para reducir al mínimo los efectos negativos sobre el medio ambiente es menester un entorno económico mundial que se preste más al crecimiento de manera que los países en desarrollo puedan aumentar considerablemente el empleo productivo fuera del sector agrícola. Lo cual es especialmente importante para aquellos países áridos, de zonas de montaña y sin litoral con tierras predominantemente marginales, que suelen sufrir los efectos de unos altos costos del transporte para los insumos extraagrícolas como fertilizantes minerales. Por consiguiente, toda política que influya en las perspectivas de crecimiento económico de los países en desarrollo a través de sus repercusiones en el entorno económico internacional tiene una importancia directa para el objetivo de reducir al mínimo la contraposición entre medio ambiente y desarrollo. Entran aquí las cuestiones de los flujos comerciales y de los recursos financieros así como el problema de la deuda externa. Algunas de estas cuestiones se analizan en otros capítulos, por lo que no se repite aquí el análisis.
Es especialmente interesante el grado en que las presiones ambientales se transmiten entre países por medio de los flujos del comercio agrícola. A veces se emplean las expresiones «subsidios ambientales» o «huellas ecológicas» para denotar la transmisión de esas presiones2. Por ejemplo, pudiera haber subsidios ambientales por parte de los Estados Unidos a favor de los países que importan grandes cantidades de maíz de ese país, ya que la producción de maíz contribuye a la erosión de suelos, supone grandes aplicaciones de fertilizantes minerales y de plaguicidas que son fuente de contaminación subterránea y superficial y ejercen una presión negativa en los ecosistemas naturales. De forma parecida, los Países Bajos exportan productos lácteos, que constituyen indirectamente una gran causa de contaminación para su territorio. En cambio, los Países Bajos, junto con otros países europeos, importan del Asia sudoriental grandes cantidades de yuca, producto que normalmente se cultiva en zonas de laderas escarpadas con suelos frágiles y de precipitación elevada, y que dan lugar a importantes pérdidas de suelo por la erosión. Son problemas, pues, para los países tanto desarrollados como en desarrollo por igual, pero con la diferencia de que los primeros están mejor dotados para practicar el «principio de quien contamina paga» o introducir normas ambientales para que los precios del mercado reflejen los costos ecológicos (véase también el Capítulo 8).
13.5. CONCLUSION
Las posibles dimensiones ecológicas de las proyecciones agrícolas son sujetas a incertidumbre pero son objetivas en la medida en que los datos y su comprensión lo permiten. Estarán equivocadas en algún que otro grado. Las vínculaciones entre la economía, el desarrollo agrícola y el medio ambiente son demasiado complejas y demasiado dinámicas para remedarlas con alguna certeza. Por lo tanto, la magnitud del impacto ecológico del desarrollo y los riesgos correspondientes son también inciertos, y de ahí la actual insistencia en reducirlos al mínimo y seguir el principio de precaución. No obstante, hay dos aspectos que parecen claros.
Primero, es importante no adoptar una visión excesivamente estática de lo que es posible. La gente del distrito keniano de Machakos ha demostrado que cabe la posibilidad de invertir la tendencia, incluso estando a punto de un desastre ecológico, rehabilitar tierras gravemente degradadas e introducir sistemas de producción más sostenibles (Recuadro 12.3) como han hecho otros en China, Indonesia y muchas regiones del mundo agroecológicamente tan diversas.
En segundo lugar, las medidas necesarias van mucho más allá de la posición así llamada tecnológica, aunque serán de importancia vital nuevas tecnologías basadas en los últimos conocimientos científicos, y el restablecimiento o perfeccionamiento de las tecnologías indígenas. Entran aquí las medidas internacionales para crear un sistema comercial más abierto y justo con unas salvaguardias ecológicas más amplias y fuertes, y para canalizar de forma más coherente la ayuda al desarrollo con miras a una agricultura sostenible. Pero, las medidas fundamentales se sitúan en el plano nacional y local. Comprenden aquéllas que promueven el desarrollo, crean un marco reglamentario y de incentivos que fomenta la absorción de tecnologías sostenibles, promueven planteamientos descentralizados, participatorios y de abajo hacia arriba por lo que respecta a la planificación de uso y ordenación de los recursos naturales, y contribuyen a aminorar el índice de crecimiento demográfico.
Tal vez lo más importante de todo es reconocer que el desarrollo y la conservación del medio ambiente son conceptos antropocéntricos y como tal es preciso que haya una mayor humildad entre los que sostienen un criterio ecocéntrico que no responde a las expectativas y los recursos de los agricultores de los países pobres.
