2.1 Etats-Unis
2.2 Union Européenne
2.3 Afrique et droit apparent
2.1.1 Systèmes de contrôle aux Etats-Unis: Harmonisation par coopération
2.1.2 Différends avec l'Union Européenne
2.1.3 Différends avec d'autres pays développés
2.1.4 Régions en développement
2.1.5 Question du blé durum
Les principes de coopération et de transparence tels que reconnus directement au titre de l'Accord SPS ont été pris en compte aux Etats-Unis bien avant leur récente consécration "officielle". En effet, si les premiers instruments juridiques de la protection des végétaux sont la loi sur le contrôle et l'inspection des maladies de 190529 et la loi sur les quarantaines végétales de 191230 les Etats-Unis se sont engagés dans la coopération dès 1887.
(29 33 Stat. 1269; 7USC 141-144.)
(30 37 Stat. 315; 7 USC 151-165, 167.)
(a) Mise en place des institutions - La loi de 1905 permit aux autorités de réglementer l'entrée ainsi que les mouvements de marchandises entre les Etats-Unis et leurs divers partenaires commerciaux afin de palier la possible introduction de nuisances pouvant toucher les récoltes et les végétaux en général. Et c'est dans le cadre de la loi de 1912 qu'a été établi un Bureau fédéral horticole31 qui avait mandat à prendre des règlements de quarantaine et de contrôle des mouvements de végétaux et autres produits dans le but de prévenir l'introduction de fléaux.(31 Etabli par ordre spécial du Secrétaire à l'Agriculture le 21 août 1912. Ce bureau a été dissout en juillet 1928 et dès lors fut organisé l'administration chargée des contrôles et des quarantaines végétales pour centraliser et réglementer les activités concernant les insectes et les végétaux.)
(b) Coopération internationale - Le principe de la coopération internationale est apparu dès 1887, date à laquelle le Département d'Etat envoya un entomologiste en Australie pour étudier des balles de coton infestées par un parasite introduit dans ce pays quelques vingt ans auparavant. Il faut d'ailleurs noter que pour remplacer l'emploi d'insecticides, un scarabée particulier se trouva être la solution idéale pour l'élimination du parasite. Au regard de ce succès, l'expérience fut renouvelée en Afrique du Sud en 1892 et plus tard en Egypte, en Nouvelle-Zélande et dans bien d'autres pays.
Les efforts de lutte contre les maladies touchant le coton débutèrent en juin 1913 avec la promulgation de mesures de quarantaine contre les importations de graines et de cosses de coton en provenance du Mexique, dans le but d'empêcher la propagation du vers Pectinophora Gossypiela propre à cette plante. Néanmoins, les résultats furent peu appréciables: après la propagation de cet insecte au Texas, un acte frontalier avec le Mexique fut signé le 6 octobre 191733 Il permit de mettre à disposition des fonds pour conduire la lutte contre le Pink Bollworm au Mexique dans un but d'extermination de ce parasite. D'autres accords furent pris en 1936 et 1942.
[32 Title 7, Code des réglementations fédérales, partie 319, sous-partie 8 (CFR 319.8)]
(33 40 Stat.674)
La coopération Américano-mexicaine trouva son accomplissement au travers de programmes de coopération visant à l'établissement de zones saines aux limites sud de la frontière commune. L'adoption de cet appareil législatif fut accompagnée d'un accroissement des contrôles de quarantaine le long de la frontière séparant les deux pays.
L'action des Etats-Unis s'est rapidement déployée vers le Vieux monde. Des initiatives furent en effet lancées en 1951 en faveur (i) d'une assistance technique pour le contrôle des acridiens en Iran, (ii) de stages de formation en matière de quarantaine végétale pour inspecteurs d'autres pays. En outre, furent effectuées des inspections préventives de bulbes de fleurs aux Pays Bas.
Bien qu'ils n'aient ratifié la CIPV qu'en 1972, les Etats-Unis se sont engagés dès 1965 dans la mise en place d'une organisation régionale de la protection des végétaux répondant en cela aux prescriptions de l'article VII de ladite convention et ont demandé l'adhésion à la Commission pour la protection des végétaux de la zone Caraïbe en 1967.
Pour sa part, l'Organisation nord-américaine pour la protection des végétaux (NAPO) a été créée en 1976 par le Canada, les Etats-Unis et le Mexique. Son premier objectif est de développer des normes minimales en matière de procédures d'inspection pour l'Amérique du Nord telles que celles utilisées pour les produits d'importation, les certificats d'exportation, et autres.
Au cours des dernières années, la politique est devenue celle de l'éradication des maladies en renforçant les efforts de quarantaine hors des frontières plutôt que de dépendre uniquement des interceptions de produits dans les ports d'entrée; il s'agit également de détecter aussi vite que possible les organismes nuisibles pour les combattre et prendre les mesures nécessaires pour éradiquer les organismes nuisibles avant leur propagation. L'on s'achemine ainsi de la protection vers la prévention.
La NAPO et son "panel" permanent en matière de gestion des risques ont mis en place un processus général d'analyse et de gestion des risques lié aux maladies des plantes. Ce processus est suffisamment flexible pour être adapté aux cas particuliers. Il est donc applicable à diverses situations allant de l'inspection débouchant sur la constatation d'une maladie rare à un port d'entrée et dont la décision doit être prise en moins de 24 heures, au biologiste utilisant des ordinateurs performants pendant plusieurs mois aux fins d'évaluation des risques.
Un PRA (Pest Risk Assesment, soit un processus d'évaluation des risques) peut être mis en oeuvre sur requête pour procéder à l'examen de toute maladie associée au mouvement d'un produit particulier ou sur demande visant à l'examen du risque engendré par plusieurs produits susceptibles de propager des maladies particulières.
Bien que ne relevant pas du domaine végétal, l'affaire qui retint le plus l'attention de l'industrie des Etats-Unis est assurément la décision prise par l'Union Européenne d'interdire la viande bovine provenant d'animaux traités aux hormones de croissance. Elle est hautement significative. Cette interdiction est contraire aux normes édictées par le Codex Alimentarius et a fait perdre environ 90 millions de dollars au secteur de la viande bovine des Etats-Unis. L'affaire a été portée devant le Comité de règlements des différends de l'OMC.
D'autre part, toujours dans le cadre de la procédure de règlement des litiges prévue par l'OMC, les Etats-Unis ont entamé des négociations avec l'Australie au sujet de la décision prise par ce pays d'interdire les importations de saumon non traité, qu'il soit frais, frigorifié ou congelé. L'Australie a pris cette mesure par crainte que les maladies du saumon décelées aux Etats-Unis et au Canada, si elles étaient transmises, n'aient un effet dévastateur sur ce poisson présent dans les eaux australes.
Dans le domaine phytosanitaire, l'affaire des pommes a eu aussi un retentissement certain. Les normes et les conditions posées en matière d'inspection par la Corée ainsi que la procédure de certification des pommes suivie par le Japon n'interdisent pas spécifiquement l'entrée de ce fruit mais ont pour effet de décourager les importations, au point de les limiter considérablement, parce que les mesures sanitaires et d'hygiène obligatoires se sont révélées particulièrement onéreuses. Dans le cas des exportations de pommes vers le Japon, les critères phytosanitaires sont si excessifs que beaucoup de producteurs des Etats-Unis ne peuvent satisfaire aux conditions requises pour la certification. Le Japon exige en effet que les pommes subissent un traitement frigorifique d'une durée pouvant atteindre 90 jours, suivi d'un traitement par fumigation au bromure de méthyle pour empêcher la propagation du Carpocapse, petit papillon dont la chenille est particulièrement nocive pour ces fruits. De même, ce pays exige-t-il que les pommiers soient plantés à 180 mètres au moins de distance des noyers blancs d'Amérique pour éviter que les arbres fruitiers ne soient contaminés par la Rouille, maladie provoquée par un champignon présent sur les noyers.
Des inspecteurs japonais, payés par les propriétaires de vergers des Etats-Unis, viennent inspecter les arbres fruitiers trois fois par an, d'abord au moment de la floraison, puis après la fin de cette dernière, et enfin, au début de la formation des fruits pour s'assurer que les pommiers n'ont pas contracté cette maladie. Les frais sont considérables.
Les Etats-Unis se heurtent donc à des difficultés d'ordre sanitaire ou phytosanitaire dans presque tous les secteurs de l'horticulture de haute valeur, qu'il s'agisse des fruits ou des légumes sous emballage. La Chine prend par exemple des restrictions à l'importation de pamplemousse de Floride, de raisin et de cerises; l'Australie a mis en place une réglementation drastique à l'encontre du raisin et des agrumes, et le Mexique rejette raisin et fruits à noyau.
Le litige d'ordre sanitaire et phytosanitaire le plus important par son ampleur auquel les Etats-Unis se heurtent aujourd'hui concerne probablement toute une gamme de pratiques suivies par la Corée. Troisième client mondial des produits agricoles des Etats-Unis, ce pays exige que tous les fruits soient traités par fumigations, que tous les fruits conservés à froid soient réchauffés avant que les tests d'inspection ne soient réalisés (ce qui a souvent pour effet d'avarier les produits), que tous les cageots de fruits et de légumes soient ouverts aux fins d'inspection et les produits avariés éliminés, et que toutes les livraisons fassent l'objet d'inspections systématiques, et non pas d'inspection par échantillonnage aléatoire ou en cas de produit "douteux". Selon les Etats-Unis, les normes appliquées par la Corée sont dépourvues de fondement scientifique.
Il faut en effet compter en moyenne entre deux et quatre semaines, voire jusqu'à trois mois, pour que toutes les formalités aient été remplies avant qu'un cageot de fruits importés ne soit admis sur les marchés coréens, alors qu'il suffit de deux à trois jours sur les autres marchés asiatiques, arguent les responsables commerciaux des Etats-Unis.
A n'en pas douter, ce litige sera porté devant un groupe d'experts de l'OMC.
D'autres pays mettent en cause les exportations américaines. C'est le cas du Salvador qui limite les importations de riz, de l'Egypte et de l'Arabie Saoudite qui ont, semble-t-il, décrété certaines règles impératives en matière de durée de conservation avant vente. Les producteurs des Etats-Unis ont refusé de traiter les cerises par fumigation comme l'exigent les importateurs du Mexique, tant en raison du fait que les insectes visés sont très courants dans ce pays, que parce que les espèces interdites ne logent pas dans les cerises. Dans ce dernier cas, les Etats-Unis ne considèrent pas que la fumigation des cerises corresponde à un besoin légitime.
De l'avis de l'industrie agro-alimentaire américaine, l'Asie et en particulier la Chine, plus que toutes les autres régions, applique un train de mesures sanitaires et phytosanitaires qui fait obstacle aux échanges. La Chine s'est pourtant engagée en 1992 à ne pas recourir aux obstacles de cette nature mais diverses barrières ont été mises aux importations d'agrumes, de pommes, de fruits à noyau, de raisin de table et de divers autres produits en provenance des Etats-Unis.
L'éventuelle adhésion de la Chine à l'Accord SPS devrait la conduire à modifier ces attitudes.
Une autre question délicate concerne la carie de Karnal, maladie fongique qui affecte la qualité du blé sans pour autant le rendre impropre à la consommation. Elle a été découverte il y a peu de temps dans du blé durum cultivé en Arizona, en Californie, au Texas et au Nouveau Mexique. Les Etats-Unis ont néanmoins conclu des protocoles avec 21 pays qui leur permettent d'exporter du blé si des inspecteurs américains certifient qu'il provient de régions non touchées par cette maladie. La plus grande partie du blé est exportée par voie maritime, sur le Saint Laurent, et elle est entreposée dans des silos à céréales sur les rives canadiennes pendant la période de transit. Or, le Canada s'oppose maintenant à ce que le blé durum soit entreposé sur son territoire alors même qu'il n'est cultivé essentiellement qu'au Dakota du Nord et au Minnesota, deux provinces éloignées du Saint Laurent.
Le département américain de l'agriculture a réalisé des enquêtes qui portaient sur toutes les régions du pays où le blé est cultivé. Il entendait par là rassurer ses partenaires commerciaux quant au caractère très localisé de l'incidence de la carie de Karnal et les informer des mesures prises pour éradiquer cette maladie.
Si la présence de cette maladie n'est pas confirmée sur l'ensemble du territoire, les Etats-Unis pourront invoquer l'article 6 "Adaptation aux conditions régionales, y compris les zones exemptes de parasites ou de maladies et les zones à faible prévalence de parasites et de maladies" de l'Accord SPS qui stipule notamment que les Etats sont tenus de différencier entre les régions d'un pays qui ne sont pas touchées par les maladies et les insectes, et celles qui le sont.
Malgré tous les différends qui opposent les Etats-Unis aux autres marchés, il semble qu'ils n'aient pas l'intention systématique de recourir à l'OMC pour régler la multitude d'affaires contentieuses qui pourraient résulter en matière sanitaire et phytosanitaire. C'est probablement dû au fait que l'Accord SPS leur donne des arguments suffisants lorsqu'ils engagent des négociations bilatérales avec des pays auxquels ils demandent d'expliquer le fondement scientifique de leurs restrictions. Ce ne sera donc probablement qu'en dernier ressort qu'ils invoqueront la procédure de règlement des différends de l'OMC en cas d'échec des premières négociations.
Ces exemples cités ci-avant démontrent si besoin en était combien il est difficile de mettre en place une instance internationale chargée du règlement des différends commerciaux, notamment lorsque ceux-ci sont supposés fondés sur une base scientifique.
2.2.1 Principes du contrôle
2.2.2 Commerce avec les pays en développement
2.2.3 Intégration dans l'ordre juridique européen de l'accord SPS et de l'accord sur les obstacles techniques au commerce
2.2.4 Approche normative européenne
Le fondement du Marché unique européen est la règle de la liberté de circulation des biens à l'intérieur du territoire des Etats Membres. Dans un premier temps, la législation de protection ne portait que sur les mouvements entre les pays de la Communauté et les pays tiers pour les végétaux, les produits de végétaux et les parties de végétaux. Deux modulations ont été ensuite proposées concernant en premier lieu la production communautaire et en second lieu, les échanges avec les pays tiers.
Dans le premier cas, le changement introduit provenait du choix d'harmonisation des législations des Etats Membres en cela que les contrôles devaient non plus être effectués par le pays importateur mais par le pays exportateur.
Pour la seconde proposition, le rôle des frontières communautaires dans les rapports d'échange avec les pays tiers a été accru. Ainsi les produits qui auront passé avec succès les contrôles aux frontières extérieures de l'Union Européenne sont soumis à un système de certification identique à celui des biens communautaires.
Les mesures d'accompagnement de ces décisions furent (i) l'établissement d'un corps d'inspection des végétaux, ii) le recueil et la diffusion d'informations techniques, et iii) la mise en place d'un système financier d'entraide (si un Etat Membre doit éradiquer ou mettre sous contrôle un nouvel organisme nuisible, un fonds d'entraide établi par la Commission lui permet d'en assurer la charge financière).
L'Union Européenne est donc semblable à un état unitaire classique. L'objectif n'est pas d'abolir les frontières nationales intérieures mais bien de changer les structures administratives traditionnelles telles que les postes de douane ou encore la police des frontières.
Le transfert à l'Union Européenne des compétences habituelles des Etats en matière de santé des végétaux a été accompagné de l'adoption des nouvelles règles. Pour les produits en provenance des pays tiers, le contrôle aux frontières communautaires consiste à assurer au pays importateur que le produit répond aux exigences sanitaires déterminées par l'Union Européenne.
Les points de contrôle à l'importation tels qu'ils étaient en place sur le territoire de chacun des Etats Membres constituaient des obstacles à l'élaboration d'un marché unique en ceci qu'ils discriminaient de fait les produits en provenance d'autres Etats Membres. Ils équivalaient en une reproduction du travail de contrôle sanitaire ou phytosanitaire effectué dans le pays expéditeur; enfin, le bouleversement des structures administratives aux frontières les a rendu impossibles à maintenir.
(a) En reconnaissant cette situation, les institutions communautaires décidèrent en 1990 de mettre fin à l'existence des points d'importation.Le première mesure prise aura constitué en l'extension du domaine d'action de la Communauté sur les marchés nationaux des Etats Membres. L'objectif d'une législation phytosanitaire étant de prémunir les récoltes des zones saines contre l'introduction d'organismes nuisibles en provenance d'un Etat tiers mais également d'une zone contaminée d'un même pays, l'on a procédé à la normalisation des règles et mesures de contrôle en la matière dans tous les pays de l'Union Européenne.
Pour prendre en compte le fait que des disparités écologiques devaient être considérées à l'intérieur du territoire même de l'Union Européenne, la Commission a cependant développé le concept de "zones écologiques" dans lesquelles certains produits bénéficient d'un degré de protection supérieur à d'autres.
En outre, si dans de nombreuses parties de la même région, certains organismes nuisibles ont pu se répandre, d'autres zones ont pu rester saines. Pour ces dernières, a été proposé le concept de "zones isolées"34
(34Arrêté du 14 octobre 1994 relatif aux conditions de circulation de certains végétaux, produits végétaux ou autres objets à travers une zone protégée
Directive n° 94/61/CE du 15 décembre 1994 modifiant la directive 92/76/CEE, zones protégées;
Directive n° 95/40/CE du 19 juillet 1995: modifiant la directive 92/75/CEE, zones protégées.)Il est à noter que les accords et décisions intégrant les concepts de "zones isolées" ou de "région écologique" sont basés sur les seuls paramètres phytosanitaires, les frontières nationales n'y jouant aucun rôle.
Une dernière mesure a consisté dans l'établissement du contrôle phytosanitaire à la source de la production. L'un des arguments cités contre la disparition des contrôles aux points d'importation a été que les pays consignataires ne pouvaient plus être certains que les contrôles effectués par les pays exportateurs aient suivi une procédure conforme à la leur. Ainsi les contrôles ont-ils été transportés sur les lieux de production, les producteurs objets de tels contrôles étant enregistrés; des règles détaillées concernant la manière de mener les contrôles ont été adoptées.
(b) Ce fut ensuite le renforcement des contrôles qui s'est manifesté par la publication d'un manuel d'inspection communautaire. Avec le supplément de travail occasionné par ces différentes mesures, il était impossible aux organisations nationales de protection des végétaux établies conformément aux dispositions de la CIPV de maintenir une compétence exclusive sur les sujets liés à la santé des végétaux. Bien qu'une partie du personnel manquant ait pu être comblée par l'intégration des agents précédemment chargés du contrôle aux points d'importation, il a été nécessaire d'enrôler des personnels supplémentaires.
Une autre méthode visant à juguler la hausse du travail à effectuer a été proposée. Elle consistait à réduire la liste des organismes nuisibles sujets à un contrôle aux seuls organismes provoquant une mise en quarantaine, et la liste des produits susceptibles de transporter de tels agents nuisibles au seul matériel végétatif qui présente un sérieux danger pour les cultures du lieu de destination.
Pour les mouvements intra-communautaires, le certificat phytosanitaire classique tel qu'annexé à la CIPV a été jugé non approprié car il n'était pas adapté au système de zones écologiques ou isolées et ne donnait pas une garantie suffisante sur l'identité du consignement. La Commission a donc proposé un système de "passeport végétal" simple dont le contrôle est assuré par des méthodes technologiques; ce document assure de la meilleure manière possible l'information nécessaire aux autorités chargées des contrôles ainsi qu'un label proprement attaché au consignement.
L'abandon des points de contrôle nationaux à l'importation n'implique pas qu'il n'y aura plus de contrôle notamment sur la conformité durant la phase commerciale. Les détails concernant de tels contrôles pourraient être exécutés au hasard ou occasionnellement et se veulent pas instruments discriminatoires.
(a) Dans le cas des denrées provenant de pays tiers, le système du certificat phytosanitaire continue de s'appliquer car il est celui prescrit par la CIPV. Quatre modifications y ont toutefois été apportées:· le rôle de la frontière commune a été renforcé et les contrôles pour les produits en provenance des pays tiers s'effectuent lors de leur première entrée sur le territoire européen;· puisque les contrôles ont des effets sur les pays membres au travers desquels les produits entreront mais également sur l'Union Européenne dans son ensemble, des accords concernant ces contrôles ont été redéfinis dans un objectif d'uniformisation;
· les accords conclus entre l'Union Européenne et les pays tiers ont été élaborés de telle manière qu'ils ont pris formellement en compte la frontière commune;
· un produit en provenance d'un pays tiers, une fois passé le contrôle à la frontière commune, est soumis au même régime du passeport végétal qu'un produit de la Communauté.
L'établissement de ces nouvelles règles s'est avéré insuffisant et n'a pas permis une éradication complète des point de contrôle nationaux à l'importation; des mesures additionnelles ont dû être prises pour assurer une application uniforme et correcte des règles sur tout le territoire de l'Union Européenne.
(b) Dans le cadre des Accords de Lomé, pour ce qui concerne les pays ACP, et lors de la mise en oeuvre du programme PHARE pour les pays en transition, l'Union Européenne a fortement appuyé les programmes d'harmonisation et de mise à niveau des législations phytosanitaires. Elle a également financé l'amélioration des contrôles et l'augmentation des moyens d'inspection.
(c) En dernier lieu, la solidarité financière intra-communautaire a donné lieu à des mesures complémentaires. La Commission a proposé un système financier d'entraide si un Etat Membre devait être amené à combattre ou éradiquer un nouveau parasite nuisible en provenance d'un pays tiers. Cette contribution sera remboursée par un autre Etat Membre s'il est établi que le parasitage est le résultat de négligences concernant l'inspection ou les examens effectués sous sa responsabilité.
Un dernier train de mesures concerne la législation sur la qualité des graines, le fait qu'elles doivent être répertoriées nationalement conformément aux règles communautaires, doivent être régies selon les règles communautaires concernant les directives sur les contrôles, les emballages et les appellations; enfin, l'entrée d'une nouvelle variété de graines dans le catalogue communautaire doit être accélérée.
En fait ici aussi l'harmonisation et la transparence sont la règle et ont pu influencer l'adoption de telles notions au niveau international puisque l'on retrouve les notions de transparence et d'harmonisation à l'intérieur du nouvel accord sanitaire et phytosanitaire.
L'Accord SPS a été immédiatement ratifié par le Conseil de l'Union Européenne35 Ses principes et les procédures et mesures qu'il établit sont donc d'application. Il faut donc que l'Union Européene qui a mandat sur le domaine phytosanitaire exerce la police phytosanitaire dans les seuls buts de:
(35 Décision du Conseil 94/800/CE paru au J.O. n° L336 du 23/12/94.)
· protéger, sur le territoire des Etats Membres, la santé et la vie des animaux ou préserver les végétaux des risques découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de parasites, maladies, organismes porteurs de maladies ou organismes pathogènes;· protéger la santé et la vie des personnes et des animaux des risques découlant des additifs, contaminants, toxines ou organismes pathogènes présents dans les produits alimentaires, les boissons ou les aliments pour animaux;
· protéger la santé et la vie des personnes des risques découlant de maladies véhiculées par des animaux, des plantes ou leurs produits, ou de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de nuisibles;
· empêcher ou limiter tout dommage découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de nuisibles.
Tout autre type de mesure ou toute mesure qui serait destinée à des buts différents sont prohibés.
A noter que l'Accord SPS reconnaît le concept de zones exemptes de parasites ou de maladies, voisin de celui des zones écologiques ou isolées.
Pour ce qui est de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce, il a été lui aussi approuvé dès 199436
(36 Décision du Conseil 94/800/CE paru au J.O. n° L336 du 23/12/94.)
II a eu aussi pour l'Union Européenne des conséquences importantes, tant intracommunautaires qu'au regard des pays tiers, en cela qu'il concerne tous les règlements techniques, les normes ainsi que l'ensemble des procédures d'évaluation de la conformité à ces règlements et normes, susceptibles d'être pris soit par les Etats Membres soit par l'Union Européenne elle-même dans les cas où elle a compétence exclusive, et pouvant occasionner une entrave aux échanges internationaux.
Les prescriptions en matière d'emballage, marquage, étiquetage, particulièrement importantes pour l'Unoin Européenne sont précisément mentionnées comme entrant dans le champ d'application de cet accord.
Ce dernier accord a des conséquences sur l'approche normative européenne37 En effet, s'il est admis que les membres sont autorisés à prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection des personnes et des animaux, la préservation des végétaux et la protection de l'environnement ou encore prévenir les pratiques de nature à induire en erreur, ces mesures doivent avoir un caractère non discriminatoire. Par conséquent les mesures prises pour les produits importés doivent s'appliquer d'une manière équivalente aux produits locaux, notamment à l'intérieur de chacun des Etats Membres.
(37 Code de pratique pour l'élaboration, l'adoption et l'application des normes Résumé (source: Mission de coopération phytosanitaire, document interne, février et mars 1995)
1. Les organismes qui acceptent ou dénoncent ce code doivent le notifier au Centre d'information ISO/CEI à Genève.2. Pour tout ce qui concerne les normes, les produits originaires de tout autre membre de l'OMC, doivent bénéficier des mêmes mesures que les produits originaires du territoire national.
3. Les organismes à activité normative doivent faire en sorte que l'élaboration, l'adoption ou l'application de normes, n'aient pas pour objet de créer des obstacles non nécessaires au commerce international.
4. Dans le cas où il existe des normes internationales, les organismes à activité normative, utiliseront ces normes comme base des normes qu'ils élaborent, chaque fois que cela est possible
5. Dans le but d'harmoniser les normes les organismes à activité normative, participeront à l'élaboration des normes internationales par les organismes internationaux dans la mesure de leurs moyens.
6. Les organismes à activité normative d'un même territoire feront en sorte que leurs activités ne se chevauchent pas entre elles ou avec les activités des organismes internationaux et s'efforceront d'arriver à un consensus national au sujet des normes qu'ils élaborent.
7. Chaque fois que cela est possible, les normes seront définies en fonction des propriétés d'emploi du produit plutôt que de sa conception ou de ses caractéristiques descriptives.
8. Au moins tous les six mois, les organismes à activité normative doivent faire connaître leur programme de travail au Centre d'informations ISO/CEI à Genève. Les titres des projets de normes spécifiques seront communiquées sur demande, en français en anglais ou en espagnol.
9. les organismes nationaux membres de l'ISO/CEI feront tous leurs efforts pour devenir membre de l'ISONET.
10. Avant d'adopter une norme, l'organisme à activité normative ménagera une période de 60 jours au moins au parties intéressées du ressort territorial d'un membre de l'OMC pour présenter leurs observations. Cette période pourra être raccourcie en cas de problèmes urgents affectant la santé, la sécurité ou la protection de l'environnement.
11. les organismes à activité normative devront fournir les textes des projets de normes à toute partie intéressée du territoire national d'un membre de l'OMC.
12. Lors de l'élaboration d'une norme, l'organisme à activité normative prendra en compte les observations reçues. Une réponse sera apportée aux observations chaque fois que la demande est faite.
13. Une fois adoptée, la norme doit être publiée dans les délais les plus brefs.
14. A la demande de toute partie intéressée d'un membre de l'OMC, l'organisme à activité normative fournira dans les moindres délais des copies des textes des normes qu'il a élaboré ou de son programme de travail.
15. L'organisme à activité normative examinera les représentations relatives au fonctionnement de ce code émanant d'autres organismes à activité normative l'ayant accepté. Une suite sera donnée à toute plainte.)
Le principe d'équivalence décrit dans la première partie du présent ouvrage est ici aussi d'application. Les Etats Membres doivent reconnaître comme équivalents les règlements et normes des autres parties si ces règlements et normes remplissent de manière adéquate les objectifs de leurs propres règlements. Chaque fois que cela est possible, les règlements techniques doivent être définis en fonction des propriétés d'emploi du produit plutôt que de sa conception. L'élaboration des normes devra être effectuée en conformité avec le Code de pratique pour l'élaboration et l'application des normes, annexé à l'accord.
L'approche normative au sein de l'Union Européenne peut être définie comme "l'ordre public de l'Union". En effet, l'on a pu constater la substitution de l'autorité communautaire à celle des Etats Membres, une production juridique propre s'imposant aux Etats Membres ainsi qu'un renforcement du dirigisme économique et du contrôle de la puissance publique européenne fondé sur un renforcement des procédures de prévention C'est également la production réglementaire visant l'intégration européenne, la promotion d'un système de référence pour les Etats Membres.
Il convient cependant de distinguer deux étapes nettement marquées dans l'approche normative de l'Union Européenne.
(a) Entre 1962 et 1985, la libre circulation des marchandises et denrées, qui constitue l'un des fondements politique du Traité de Rome, a généré une politique d'harmonisation complète du droit de l'alimentation dans l'Europe des six, qui s'est progressivement élargie à neuf, à douze puis à quinze. C'est ainsi qu'ont été harmonisées les règles de production et de commercialisation des chocolats, des sucres, des miels, jus de fruits, café, confiture, graisses et autres. De même des directives ont-elles harmonisé les autorisations d'emploi des colorants, additifs, conservateurs, matériaux de contact. De plus, en sus de cette harmonisation fondée sur la libre circulation, la Politique Agricole Commune (PAC) a organisé le marché et par voie de conséquence la production, et la commercialisation des produits laitiers, des fruits et légumes, des produits de la pêche, des vins et boissons spiritueuses.Oeuvre considérable, en fin de compte mais qui a aussi fait prendre conscience de l'impossibilité d'aller plus loin dans des délais raisonnables, d'autant que la Communauté, en s'élargissant à de nouveaux membres introduisait en son sein des Etats où la solution des problèmes était moins portée à l'intégration y compris juridique.
(b) A partir de 1985, s'ouvre une nouvelle approche définie par le Livre Blanc de 1985 et une Communication de la Commission au Conseil relatives aux seules denrées alimentaires (Novembre 1985). Cette approche tire les conséquences du célèbre arrêt Cassis de Dijon (1979), confirmé à plusieurs reprises par la CJCE, et pose le principe sous certaines conditions de la reconnaissance mutuelle des droits alimentaires nationaux ainsi que des procédures de contrôle qui leur sont rattachées
C'est ainsi que depuis 1985, l'approche verticale de l'harmonisation est en principe abandonnée au profit des domaines à portée générale touchant la protection de la santé, la loyauté des transactions, la protection des consommateurs.
Bien que les Etats Membres ne soient pas tellement plus ouverts sur le reste du monde qu'hier, l'objectif de l'Union Européenne est de fonder ou renforcer les partenariats commerciaux et plus généralement économiques existants, tant avec les pays situés sur les franges orientales qu'avec ceux du Sud et du pourtour méditerranéen ou encore de l'Afrique sub-saharienne qui figurent parmi les zones les plus fragiles.
Mais, si l'OMC érode les accords préférentiels en réduisant les restrictions tarifaires, comment mettre sur pied de telles communautés inter-régionales de destin? Paradoxalement, le supplément de mondialisation des échanges qu'entraîne la mise en place de la nouvelle organisation devrait susciter, au moins dans un premier temps, une régionalisation plus structurée.
2.3.1 Elaboration de règles communes
2.3.2 Burundi: Droit conforme à la réglementation internationale
2.3.3 Indigence des moyens d'application
Afin de minimiser les risques d'introduction au Sahel d'organismes nuisibles à la production agricole, il est apparu indispensable de contrôler la qualité des plantes objets de mouvements commerciaux. En effet, les risques d'introduction d'organismes nuisibles sont devenus de plus en plus grands compte tenu de la croissance des importations de céréales et autres produits végétaux, mais également en raison des échanges de semences entre le Sahel et d'autres régions africaines ou d'autres continents.
Néanmoins, la plupart des Etats Membres du Comité Interétatique de Lutte contre la Sécheresse au Sahel (CILSS) ne disposaient pas de législation phytosanitaire.
Dans le cadre de leurs politiques agricoles qui visent à la diversification et à l'intensification des cultures en vue de l'accroissement des disponibilités alimentaires et des revenus du monde rural, tenant aussi compte des dégâts incessants occasionnés par les organismes nuisibles des cultures, et constatant le bouleversement des écosystèmes dans la région sahélienne, les rédacteurs de la nouvelle réglementation ont fondé leurs travaux sur les principes de la CIPV ainsi que sur la Convention phytosanitaire interafricaine (élaborée par l'Organisation de l'Unité Africaine), les Etats Membres du CILSS ont décidé que:
· les végétaux, parties de végétaux, produits végétaux, terres composts et emballage servant à leur transports ne peuvent être introduits dans leurs territoires que s'ils sont accompagnés d'un certificat phytosanitaire délivré par les autorités qualifiées des pays d'origine, attestant qu'ils sont indemnes de tout ennemi des cultures et des produits récoltés;· les organisations nationales de la protection des végétaux sont seules chargées d'exercer la police phytosanitaire dans les aéroports, ports et frontières terrestres afin de contrôler l'état sanitaire des importations et exportations des végétaux sans pour autant entraver le commerce international mais en soumettant les certificats phytosanitaires au visa des agents responsables de la protection des végétaux qui peuvent procéder à toutes les vérifications et prises d'échantillons qu'ils jugent nécessaires. Ils sont par ailleurs seuls habilités à décider de l'admission, du refoulement, de la mise en quarantaine, du traitement ou de la destruction des produits reconnus infectés ou parasités destinés à l'exportation ou à l'importation.
En outre, ont été élaborées:
· la liste des produits et matières qui ne peuvent être introduits dans la région que par dérogation spéciale accordée aux institutions de recherche;· la liste des végétaux et produits végétaux dont l'importation est soumise à autorisation préalable des organisations nationales de la protection des végétaux;
· la liste des végétaux et produits végétaux dont l'importation n'est soumise à aucune restriction mais dont l'inspection à l'arrivée sur le territoire des Etats Membres du CILS S est obligatoire;
· la liste des organismes de quarantaine non encore introduits en Afrique distinguant les plantes hôtes (carotte, soja, oignon...) ainsi que les organismes pathogènes propres à chacun de ces produits (Ditylenchus dipsaci, Corynebacterium flaccumfasciens, Ditilenchus dipsaci, etc.).
Le Burundi a adopté un décret-loi portant protection des végétaux le 30 juin 199338 Ce texte a pour objet la protection sanitaire des végétaux, produits et végétaux destinés à la multiplication par la prévention et la lutte contre les ennemis des végétaux tant au niveau de leur introduction qu'à celui de leur propagation sur le territoire national; la diffusion et la vulgarisation des techniques de protection des végétaux pour l'amélioration des productions végétales; le soutien aux exportations de végétaux et produits végétaux; le développement de la coopération internationale en matière de protection des végétaux; et la mise en oeuvre de la politique nationale à l'égard des pesticides.
(38 Décret-loi n° 1/1033 portant protection des végétaux au Burundi in Recueil de législation alimentation et agriculture de la FAO n° 43 de décembre 1994.)
(a) En matière de protection phytosanitaire du territoire (chapitre II), il est interditd'introduire, de détenir, de transporter sur le territoire national, des ennemis des végétaux quelque soit le stade de leur développement. Des dérogations peuvent être accordées par le ministre chargé de l'agriculture et sous son contrôle, aux instituions spécialisées pour les besoins de la recherche et de l'expérimentation. En matière de lutte biologique, le ministre prescrit par ordonnance, l'introduction, la multiplication et l'utilisation d'animaux, de végétaux et de micro-organismes utiles pour lutter contre les ennemis des végétaux.Le chapitre III porte sur le contrôle aux frontières, le contrôle à l'importation pour lequel le ministre établit et met à jour annuellement, par ordonnance, la liste des prohibitions et restrictions dont font l'objet l'importation des végétaux et produits végétaux, les végétaux destinés à la multiplication et les ennemis des végétaux ainsi que les articles qui peuvent être porteurs d'ennemis des végétaux. Il peut être en outre exigé que certains végétaux importés soient accompagnés d'un certificat phytosanitaire du pays d'origine ou d'un certificat de réexportation attestant notamment qu'ils sont indemnes d'ennemis et répondent aux exigences de la réglementation en vigueur. Ce certificat doit être établi conformément au modèle reproduit en annexe à la CIPV.
Pour ce qui est du contrôle à l'exportation, tout exportateur de végétaux et produits végétaux doit s'adresser au ministre pour obtenir un certificat phytosanitaire ou de réexpédition conforme au même modèle et répondant aux exigences du pays importateur. Il incombe à l'exportateur de s'assurer que l'état sanitaire des végétaux exportés et le certificat d'accompagnement répondent aux exigences du pays destinataire. Selon l'état phytosanitaire constaté après contrôle de la marchandise à exporter, le ministre peut refuser le certificat ou l'accorder, éventuellement après traitement.
(a) Le chapitre IV porte sur le contrôle des pesticides qui est organisé de façon classique notamment grâce aux procédures d'homologation.
Dans le cas général de l'Afrique, l'unification du marché et la baisse tendancielle des prix agricoles réels risquent d'empêcher les investissements productifs et les gains de productivité. En effet, les paysans de ce continent n'ont guère les moyens d'investir dans un matériel performant ou même d'acheter les semences sélectionnées, les engrais et autres produits de traitement. Pour renouveler au minimum l'outillage indispensable, ils sont parfois contraints à de lourds sacrifices (vente de bétail) ou encore à étendre les cultures destinées à la vente au détriment des produits vivriers.
La baisse tendancielle des prix agricoles aura donc ici des conséquences probablement très graves. Elle entraîne en effet la décapitalisation, la sous-consommation et la sous-alimentation.
Les grands marchés asiatiques qui ne pourront continuer à s'abriter derrière un protectionnisme prohibé deviennent de vastes débouchés marqués par une explosion démographique encore mal connue.
(a) II n'existe guère d'institutions régionales ayant mandat à réguler les flux asiatiques (peu de traités souverains ou d'accords intangibles, encore moins de "budgets communautaires"). Néanmoins, sont décidés des programmes de politique et de coopération économique très concrets, notamment d'infrastructure qui représentent les secteurs les plus vitaux pour un rapide décollage. Ces décideurs économiques de la région s'habituent à coopérer sur des programmes techniques précis ou encore d'investissements. L'histoire montre que l'effet de levier économique en Asie a toujours été donné par un pays "dominant" entraînant des suiveurs. Le premier exemple a été donné par le Japon qui fut dans les années 70 à l'origine de la première alliance économique en Asie, l'ANSEA. Le fondement était tout autant politique qu'économique car il s'agissait pour le Japon de faire front à la progression du bloc communiste. Cette politique économique d'origine stratégique et sécuritaire n'est pas sans similitude avec l'idéologie avancée par les pères fondateurs de la Communauté Economique Européenne.L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE)39, première association de développement économique asiatique, a subjugué les observateurs en permettant la naissance de puissantes économies. Elle repose sur une structure hiérarchisée dont l'organe le plus important est la Réunion des chefs d'Etat et de gouvernement. Ces derniers ont adopté, à Bali en 1976, deux textes:
(39 La Documentation française, article de Daniel Besson et Marc Lantérie, "L'ANSEA, la décennie prodigieuse", n° 4992, juin 1994.)
· un traité d'amitié et de coopération, fondé sur le respect de l'indépendance et de la souveraineté des Etats membres, la non-ingérence dans les affaires intérieures, le règlement pacifique des différends; amendé en 1987, d'autres Etats, de la région ou non, peuvent y adhérer;· une déclaration de concorde qui donne les lignes directrices en matière économique, sociale, culturelle, y compris le maintien de la stabilité, en particulier pour le développement économique.
Ce dernier point a donné lieu, lors du sommet de Singapour à là signature d'un accord sur la création d'une zone de libre-échange (ASEAN Free Trade Area AFTA) ou ALEA (Association de libre-échange asiatique) qui doit être mise en place d'ici à 2008.
L'ALEA qui constitue un pas vers l'intégration économique, a pour but la libéralisation des échanges notamment par la réduction des droits de douane entre les Etats Membres de l'ANASE en les limitant à un maximum de 20% dans une première période de cinq à huit ans, puis à un maximum de 5% dans les sept années suivantes. Cette réduction couvre tous les produits manufacturés, y compris les produits agricoles transformés (qui représentent les deux tiers des échanges). Quinze catégories de produits doivent faire l'objet d'une réduction accélérée parmi lesquelles les huiles végétales, les produits du caoutchouc, les textiles, les produits pharmaceutiques. Certains Etats comme la Thaïlande ont promis de devancer l'échéancier établi en 1992. L'accord sur le Régime de droits de douane préférentiels communs effectifs (Common Effective Preferential Tariff-CEPT), première étape de la mise en oeuvre de la zone de libre-échange des pays de l'ANASE est entré en application le 1er janvier 1993.
En outre, depuis 1989, la coopération économique des pays de l'Asie et du Pacifique, patronnée par l'Australie, a commencé à se développer. Connue sous le sigle de CEAP ou APEC, l'opinion régionale y voit "un instrument de promotion du libre-échange et des règles du GATT, et non pas une 'forteresse' institutionnelle et commerciale"40 Elle favorisera l'intégration régionale par l'adoption de procédures de règlement des différends commerciaux (dont pour mémoire le "lourd" contentieux américano-japonais), qui mettront davantage l'accent sur le processus de médiation que sur celui d'arbitrage/sanction qui caractérise la nouvelle OMC. Souplesse, absence de formalisme, médiation sont donc les maîtres-mots de l'intégration, ou plutôt de la cohésion régionale en Asie-Pacifique, l'activité de la CEAP se limitant à organiser les consultations entre parties, et à maintenir la coopération nécessaire à la croissance économique.
(40Voir Frogé S., La coopération en Asie-Pacifique, in Organisations internationles à vocation régionales, Documentation française, Paris, 1995.)
(a) La protection de l'agriculture reste un élément clé de toutes les actions entreprises. Actuellement, les produits agricoles de base sont tenus à l'écart du libre- échange que l'ALEA a décidé de mettre en oeuvre en 200841 avec un taux de douane intra-zone de 0 à 5%.
(41Ces pays sont: Hongkong, Singapour, Taiwan, Malaisie, Thaïlande et Corée du Sud, Cambodge, Laos, Birmanie et Vietnam.)
Seuls les produits agro-alimentaires transformés industrialisés seront couverts par ce système de libéralisation des échanges. A contrario, les produits agricoles bruts ou ayant subi peu de transformation ne sont pas encore considérés comme compétitifs et sont donc mis à l'abri de toute concurrence régionale. Il est vrai que la majorité de ces pays asiatiques en industrialisation rapide et à très forte croissance peu légalement profiter des avantages souscrits au profit des pays en développement, leur PIB moyen étant de 1050$. Leurs productions agricoles sont donc acceptées sur les grands marchés avec la clause favorable octroyée aux pays en développement.
Ils bénéficient aussi, au regard des règles commerciales de l'OMC, de dérogations qu'ils justifient par le faible niveau de développement et de perfectionnement commercial. Leur est consenti un traitement préférentiel grâce auquel ils peuvent conserver des droits de douane très élevés, maintenir des quotas d'importation en invoquant par exemple, des difficultés de balance des paiements. Ils sont dispensés de l'obligation de réciprocité et de libéralisation des importations, et ont accès ouvert au système des préférences généralisées consenti par les Etats industriels.
Habilement mais légalement, les pays asiatiques protègent ainsi leur marché agricole intérieur en utilisant certes toutes les méthodes classiques à leur disposition comme les barrières douanières. Mais l'originalité et l'importance de leur protection tient au fait qu'ils les combinent de plus en plus avec des mesures non tarifaires.
L'OMC se devra de répondre à cette mutation en exigeant une meilleure participation de ces acteurs aux habitudes commerciales inhabituelles.
Conclusion
II a été indiqué plus avant que le Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires de l'OMC examinera le fonctionnement et la mise en oeuvre de l'Accord SPS trois ans après sa date d'entrée en vigueur de l'Accord, soit dans les mois qui viennent.
L'on peut dores et déjà retenir que si l'article 13 confie pleine responsabilité aux Etats quant à la mise en oeuvre des mesures et mécanismes positifs favorisant le respect des dispositions de l'Accord SPS, il ne présume pas des obstacles techniques, financiers et humains que pourra rencontrer la mise en conformité des institutions surtout dans les pays les moins avancés. En effet, l'article 14 indique que "les pays les moins avancés membres pourront différer l'application de l'Accord pendant une période de cinq ans à compter de la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC", c'est-à-dire l'an 2000, "lorsque cette application sera empêchée par l'absence de connaissances techniques, d'infrastructures techniques ou de ressources".
Bien qu'il soit encore trop tôt pour procéder à une étude législative fiable en ce domaine, l'observateur retiendra que l'ambition d'harmonisation internationale des mesures sanitaires et phytosanitaires est pour l'instant supplantée dans les faits par le concept de reconnaissance mutuelle des législations. Selon cette notion, les mesures sont reconnues comme équivalentes lorsqu'elles parviennent au même niveau de protection que celui atteint par le partenaire. Le concept de législation unique et commune à tous les pays signataires membres de l'OMC semble heurter le concept traditionnel de souveraineté nationale au nom duquel, il appartient aux Etats de fixer les mesures qu'ils estiment nécessaires à la protection de la santé des personnes, des animaux et à la préservation des végétaux.
