La idea de una reglamentación forestal internacional tiene su origen en dos propuestas formuladas en 1990: una relativa a una convención forestal mundial y la otra a un protocolo forestal en el marco del CMCC. El apoyo a una convención forestal ha ido en aumento, especialmente entre los países del G-7. Teniendo esto presente, la Organización Mundial de Legisladores en pro de la Protección del Ambiente (GLOBE) publicó a principios de 1992 un modelo de Convención para la conservación y el uso prudente de los bosques. Sin embargo, la confianza de varios países en que, más entrado ese año, la CNUMAD prepararía una convención forestal mundial resultó prematura; las discrepancias de larga data, especialmente entre países desarrollados y en desarrollo, se habían consolidado. Los países tenían, y siguen teniendo, opiniones muy distintas sobre cuáles son los problemas mundiales. Esta situación obedece en parte al tamaño de su patrimonio forestal y al concepto que tienen de sus necesidades de desarrollo para transformar parte de ese patrimonio en otras formas de capital. Depende también de en qué medida consideran que los bosques pueden ser tratados como bienes comunes de la humanidad, y no como una propiedad del Estado.
Aunque no garantizó un acuerdo jurídicamente vinculante sobre los bosques, la CNUMAD sí produjo varios instrumentos jurídicos, con o sin fuerza obligatoria (véase el Recuadro 26), que tienen consecuencias directas -cuando no globales- para la utilización y la ordenación de los bosques. La Declaración de Río establece unos principios generales que han de servir de guía a los Estados para establecer una «alianza mundial nueva y equitativa» en cuestiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo. En los Principios de Río se exige que la protección del medio ambiente forme parte integrante del desarrollo y que se eliminen modalidades insostenibles de producción y consumo. El Programa 21 pone de relieve el carácter intersectorial de los bosques y subraya su importancia como fuente tanto de beneficios económicos como de servicios ambientales. Los Principios relativos a los bosques reafirman el derecho soberano de los Estados a utilizar sus recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades, al tiempo que reconocen que los costos adicionales asociados con el desarrollo sostenible deben ser compartidos de modo equitativo por la comunidad internacional. Sin embargo, en los Principios relativos a los bosques no se especifican los aspectos mundiales de las actividades forestales sostenibles. Además de los instrumentos jurídicos sin fuerza obligatoria, la CNUMAD llegó a un acuerdo sobre el contenido de tres convenios -el CDB, el CMCC y la CLD- que son pertinentes para los bosques y el sector forestal, aunque no se refieren solamente a ellos.
Definiciones de los instrumentos jurídicos, con o sin fuerza obligatoria |
Los nombres de los diferentes tipos de legislación con fuerza obligatoria tienden a evidenciar el procedimiento de negociación o el grado de solemnidad. Por ejemplo, tratado, convenio, protocolo, acuerdo, arreglo, estatuto, son términos a menudo intercambiables. El término «convenio» hace referencia a un instrumento jurídico oficial de carácter multilateral. Incluye también los instrumentos adoptados por órganos de instituciones internacionales como la Conferencia Internacional del Trabajo. Se utiliza como sinónimo de «tratado». La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados define un «tratado» como «un acuerdo internacional concertado entre Estados, oficialmente y por escrito, y regido por el derecho internacional, ya se consigne en un solo instrumento o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su designación». Por «protocolo» se entiende normalmente un instrumento auxiliar de un convenio, o un tratado suplementario concertado en fecha posterior; su carácter y funcionamiento son independientes del convenio y está supeditado a una ratificación independiente. La legislación sin fuerza obligatoria, como los principios intergubernamentales (por ejemplo, los Principios relativos a los bosques) o los marcos de acción (por ejemplo, las Propuestas de Acción del GIB), no es jurídicamente vinculante. Sin embargo, denota un consenso, un acuerdo negociado, un respaldo político y un compromiso. Las obligaciones son sólo de orden moral. Pero, si se utiliza ampliamente, puede llegar a adquirir mayor peso jurídico por sus efectos acumulativos sobre el derecho consuetudinario internacional. |
Estos acuerdos internacionales sobre el medio ambiente anunciaron un período de creación de un consenso sobre los bosques que giró en torno a la CDS de reciente creación. El ECOSOC encomendó a la CDS la tarea de promover la incorporación de los Principios relativos a los bosques en la aplicación del Programa 21. Cuando la CDS estableció el GIB en 1995, le dio instrucciones para que, en el marco de una de sus cinco categorías de actividades, examinara futuros instrumentos jurídicos. Sin embargo, no fue sino en su última reunión, celebrada en febrero de 1997, cuando el GIB se dedicó de lleno a esta cuestión. Quedó entonces claro que las posiciones sobre el tema se habían modificado ligeramente; algunos países que con anterioridad se habían opuesto a una legislación forestal obligatoria, se declararon dispuestos a estudiar e incluso apoyar un instrumento jurídico. Muchos, sin embargo, se mantuvieron en sus posiciones. Posteriormente, la CDS dio instrucciones al FIB para que prosiguiera los debates sobre el tema que había iniciado el GIB, como una de sus tres categorías de actividades.
El consenso a nivel mundial sobre lo que constituye la ordenación forestal sostenible tanto a nivel nacional como a nivel de unidad de ordenación forestal ha progresado considerablemente. Varios procesos internacionales coadyuvan actualmente a la elaboración y aplicación de criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible a nivel nacional, y otros intentos de definir indicadores para la unidad de ordenación forestal han suscitado una notable convergencia de opiniones en cuanto al significado práctico de la ordenación forestal sostenible. Los progresos a nivel tanto nacional como de unidad de ordenación forestal han puesto de relieve la necesidad de abordar las dimensiones mundiales de la ordenación forestal sostenible. Si no se asegura una ordenación forestal sostenible a nivel mundial, las iniciativas nacionales y subnacionales quedarán debilitadas.
Una prioridad en esta fase es responder a las preguntas: ¿qué problemas forestales se resuelven mejor con una legislación internacional?; ¿son suficientes los instrumentos actuales?; ¿es necesario mejorarlos?; ¿son necesarios nuevos instrumentos y, en caso afirmativo, cuáles son las formas más apropiadas?
Lo primero que hay que hacer es distinguir los problemas puramente mundiales de los locales y nacionales. A menudo esto es difícil porque no siempre son distinguibles. Por otra parte, es necesario deslindar el componente de la «adicionalidad», es decir, lo que ha de hacer un país (o una empresa, o un grupo) para responder a necesidades regionales o globales, además de lo que haría en cualquier caso para garantizar unos bienes y servicios forestales nacionales o locales. Llegar a un acuerdo sobre esta cuestión puede resultar difícil.
Lo siguiente es examinar cuáles de estos problemas mundiales pueden resolverse únicamente por medio de una acción internacional. En lo que respecta a esos problemas, la cuestión es si es suficiente la legislación internacional en vigor. Si no lo es, caben tres opciones generales:
Dos problemas fundamentales, que la legislación forestal internacional está en buenas condiciones de afrontar, son la seguridad de los servicios mundiales y otros beneficios derivados de los bosques y las actividades y situaciones transfronterizas que afectan al suministro de bienes y servicios forestales, o el acceso a ellos, ya sean de valor mundial, regional, nacional o local. Estos problemas mundiales y transfronterizos pueden distinguirse de los que son comunes a muchos países pero que tienen un carácter esencialmente local o nacional.
El concepto de seguridad de determinados bienes y servicios forestales es importante para aclarar la finalidad de futuros instrumentos jurídicos internacionales. Es más importante lo que la población obtiene de los bosques -y la distribución equitativa de los costos y beneficios correspondientes-, que las estadísticas sobre la superficie de las tierras forestales o la deforestación (que han dominado en gran medida el debate internacional).
La seguridad y el mantenimiento de los servicios mundiales derivados de los bosques es importante para la humanidad en su conjunto. Estos servicios son, entre otros:
Aunque los bosques están sometidos a la jurisdicción nacional, en los últimos años los países han reconocido cada vez más el carácter de los bosques como «bienes comunes de la humanidad», que guarda relación con la dependencia de la comunidad mundial respecto de algunas de sus funciones. Acuerdos internacionales podrían definir las obligaciones nacionales o crear incentivos para el suministro de servicios forestales mundiales, con lo que podrían establecerse nuevos «mercados» y sentarse las bases para el pago de compensaciones. En la actualidad, es difícil determinar y movilizar la buena disposición de cada país para pagar por esos servicios. Unos mercados de servicios mundiales podrían inclinar la balanza en favor de la ordenación forestal sostenible, que con frecuencia produce de cualquier modo esos servicios, pero que (actualmente) no siempre puede ser recompensada por hacerlo sólo con los ingresos derivados de la madera. Sin embargo, recientemente se han creado mercados para esos servicios, en particular para la contrapartida de las emisiones de carbono y la bioprospección, de los que pueden sacarse enseñanzas importantes.
Un postulado reconocido del derecho internacional es que incumbe a cada país asegurar que las actividades sometidas a su jurisdicción o a su control no perjudiquen el medio ambiente de otros países. Actividades transfronterizas como el comercio, la ayuda, la inversión extranjera, las operaciones forestales de empresas extranjeras y la contaminación tienen enormes posibilidades de favorecer u obstaculizar la seguridad de los bienes y servicios a todos los niveles, desde el local al mundial. Los medios jurídicos internacionales para velar por que las actividades de esta índole de un país (o de una empresa) no tengan consecuencias perjudiciales para otros países son actualmente insuficientes, especialmente en lo que concierne a los servicios ambientales de los bosques. El desafío consiste en determinar qué tipos de medidas (por ejemplo, normas convenidas para las operaciones y los procedimientos, como las evaluaciones del impacto ambiental y los códigos de prácticas) o de arreglos institucionales multilaterales podrían ser más eficaces para hacer frente a esas actividades. Los medios más eficaces para abordar los problemas transfronterizos han solido ser, en primer lugar, los acuerdos regionales (por ejemplo, la Convención sobre Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia de la Comisión Económica para Europa - CEPE).
Cinco requisitos previos permitirán seguir avanzando, ya se elijan soluciones de carácter intergubernamental o basadas en la sociedad civil, o incluso si se opta por el statu quo.
Es necesario un acuerdo para que todos los instrumentos internacionales pertinentes puedan calibrarse debidamente, cualquiera que sea la forma o el lugar, posibilitando de ese modo que los protocolos para su comunicación, los pagos (por servicios o como compensación), la planificación, el seguimiento y la verificación sean coherentes e incorporen las dimensiones críticas de la ordenación forestal sostenible. Por consiguiente, será importante un constante apoyo a los esfuerzos en curso para establecer criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible a nivel nacional y a nivel de unidad de ordenación forestal.
Debería señalarse de modo especial cualesquiera políticas y procedimientos contraproducentes.
Los países necesitan definir claramente lo que esperan conseguir de la comunidad internacional -y lo que pueden ofrecer a ésta-, impulsando al mismo tiempo medios que sean también sostenibles y equitativos dentro del propio país. Los programas forestales nacionales sólidos y dirigidos por los interesados, y los procesos correspondientes con la participación de múltiples interesados, serán fundamentales para el avance de los debates intergubernamentales. Mientras no se hayan iniciado esos procesos y se hayan comprendido los equilibrios entre los grupos de interés, los países no estarán en condiciones de llegar a un acuerdo sobre equilibrios análogos a nivel mundial. Es necesario asegurar que estos programas no sean simplemente listas de buenos deseos, sino que se basen en unas instituciones y mecanismos locales que permitan reconciliar influencias y posibilidades para mejorar el sector forestal.
La sostenibilidad de los bosques depende en gran medida de procesos vinculados a las causas de los problemas forestales que son externas al sector forestal (por ejemplo, la política comercial y agrícola). La participación en los procesos es fundamental, independientemente de la combinación de medidas internacionales que se aplique.
Los problemas vinculados al comercio, la ayuda, la inversión extranjera y la contaminación tienen causas básicas que no pueden abordarse únicamente mediante acuerdos forestales internacionales. Lo mismo sucede en el caso de las preocupaciones mundiales acerca de los derechos de las poblaciones indígenas o minoritarias. Es necesario que las iniciativas forestales internacionales hagan aportaciones concretas sobre estos grandes temas a la CDS, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la OMC y que coordinen sus actividades con las de estos organismos.
A continuación se exponen cuatro opciones, sin expresar ningún juicio sobre cual sería la más eficaz. Antes de poder tomar cualquier decisión es fundamental que los países lleven a cabo los análisis y debates antes propuestos. Las tres primeras opciones se refieren al statu quo o a modificaciones de éste. La cuarta opción está relacionada con la hipótesis más ambiciosa de una convención forestal mundial.
El mantenimiento y la seguridad de algunos servicios forestales mundiales están previstos en los acuerdos sobre el medio ambiente mundial, en particular la conservación de la diversidad biológica (CDB y CITES), el patrimonio natural (Convención sobre el Patrimonio Mundial), el carbono y la moderación climática (CMCC) y la protección contra la desertificación (CLD). Estos acuerdos sobre el medio ambiente están teniendo crecientes repercusiones en el desarrollo.
El CDB prevé la conservación de los bosques, especialmente mediante la exclusión de zonas protegidas representativas, pero también en el contexto de la utilización sostenible, la rehabilitación y restauración, el acceso equitativo y la distribución de los beneficios. En este sentido, es compatible con las exigencias de la ordenación forestal sostenible. Aunque la diversidad biológica basada en los bosques es sólo una parte de sus preocupaciones, el CDB contiene muchas disposiciones que pueden favorecer a los servicios mundiales que prestan los bosques, independientemente de que se establezca o no un protocolo que se ocupe específicamente de los bosques. El CDB confirma los derechos soberanos de cada país al acceso a la diversidad biológica presente en su territorio y a la utilización de ésta, y pide que los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos se distribuyan equitativamente. En él se exige que los planes y procedimientos nacionales integren las preocupaciones relacionadas con la diversidad biológica en las actividades sectoriales. Aunque se confirma el carácter de la diversidad biológica como «bien común de la humanidad», lo que allana el camino para los pagos mundiales, todavía no se han establecido unos sistemas adecuados de incentivos en relación con el aprovechamiento de los bosques. Las amplias coincidencias existentes entre las disposiciones del CDB y los Principios relativos a los bosques indican el posible valor de un protocolo del CDB sobre los bosques para dar un carácter más vinculante a las obligaciones relacionadas con la conservación de los bosques y algunos aspectos de la utilización sostenible.
El CMCC pone de relieve la función de los bosques como fuentes y sumideros de carbono. El CMCC, mediante proyectos de ejecución conjunta y el mecanismo para el desarrollo no contaminante, está elaborando protocolos sobre aplicación y pagos que abarcan las compensaciones que pagan las partes en otros países por los bosques. El ulterior desarrollo de criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible y la mejora de la contabilización del carbono pueden contribuir a ampliar las opciones añadiendo a los grandes programas de reforestación o exclusión planes más complejos de ordenación forestal local y actividades agroforestales, como por ejemplo proyectos para la contrapartida de las emisiones de carbono. Aunque un protocolo al CMCC sobre los bosques podría ser eficaz para regular los problemas de la biomasa y el carbono, éste no comprendería los muchos otros requisitos relativos a los valores de los bosques.
La CLD no está tan centrada en los problemas concretos de los bosques, pero insiste en la necesidad de enfoques integrados que tengan en cuenta los aspectos socioeconómicos, físicos y biológicos de la desertificación. Su exigencia de planes nacionales y de una gestión descentralizada de los recursos permite integrar las necesidades forestales locales y mundiales. Sin embargo, la CLD no es aplicable a muchos países y biomasas ni abarca todos los servicios forestales a nivel mundial.
El ITTA es un acuerdo jurídicamente vinculante sobre el comercio de productos forestales tropicales. Dado que fue el primer acuerdo sobre productos básicos que incorporó principios -y más tarde objetivos- para la conservación de los recursos de los que dependen esos productos (es decir los bosques tropicales), contiene muchos elementos propios de un acuerdo jurídico sobre la ordenación de los bosques tropicales (aunque los mecanismos para la presentación de informes no son rigurosos y hay pocos incentivos o sanciones reales).
A pesar del evidente valor de esos convenios para los bosques, sería restrictivo valerse principalmente de esta opción con el fin de establecer un régimen internacional para los bosques. La mayor parte de los instrumentos ambientales son relativamente nuevos y todavía no funcionan plenamente. Varios acuerdos internacionales se refieren a muchos de los servicios mundiales obtenidos de los bosques, pero no abarcan su totalidad. Además, los controles sobre las actividades transfronterizas -comercio, ayuda, inversión extranjera, prácticas forestales de empresas y contaminación-, son muy deficientes. Por último, hay diferencias en cuanto al grado de compromiso político, la disponibilidad de recursos para su cumplimiento, la disposición para pagar los servicios mundiales que proporcionan los bosques, la eficacia y la equidad de las obligaciones e incentivos, y la velocidad y la oportunidad para actuar.
Muchas de las partes han sido reacias a que uno de los convenios existentes -en particular el CDB y el CMCC- desempeñen una función rectora en un régimen internacional para los bosques porque no desean que éstos sean considerados primordialmente como factores ambientales. Por el contrario, subrayan la necesidad de tener en cuenta los múltiples valores de los bosques en su conjunto, de manera que puedan integrarse o compensarse de acuerdo con necesidades complejas. Esto es lo que sucede en particular cuando los países (y las empresas) conceden un gran valor a los bosques en calidad de bienes económicos que han de mantenerse, aumentarse o transformarse en otras formas de capital, como más convenga a la nación. Además, la perspectiva de que los distintos elementos del «espectro» de valores y finalidades de los bosques se dividan y se rijan por diferentes organismos e instrumentos internacionales es motivo de preocupación para quienes consideran que el haber sido tratados de modo fragmentario ha sido perjudicial para los bosques.
Se tiende a emplear sistemas de legislación sin fuerza obligatoria, es decir no vinculante jurídicamente, cuando es necesario dejar un margen de maniobra y experimentación. Estos sistemas se emplean sobre todo como marcos de acción. Son útiles en épocas de cambios rápidos e incertidumbre en la situación social y en el mercado, cuando las condiciones locales varían considerablemente y cuando no se ha llegado a un consenso. Estas circunstancias son hoy características de muchas cuestiones forestales, lo que explica por qué la legislación sin fuerza obligatoria ha sido y sigue siendo el sistema más utilizado en el último decenio. A pesar de su condición de legislaciones sin fuerza obligatoria, los Principios relativos a los bosques y el Programa 21 se han mencionado con creciente frecuencia en los convenios aprobados desde la CNUMAD y se han incorporado a algunas leyes nacionales. Por esa razón están teniendo efectos sobre el derecho consuetudinario internacional.
Elaboración, adaptación y/o exigencia del cumplimiento de la legislación intergubernamental sin fuerza obligatoria, y en particular de los Principios relativos a los bosques. Se ha sugerido que los Principios relativos a los bosques podrían ser adaptados y ampliados para que sirvieran de base a un régimen forestal internacional. Esta propuesta parece estar justificada por dos razones: a diferencia de otros ejemplos de legislación internacional, los Principios se refieren exclusivamente a los bosques, y representan una posición sobre la que se ha llegado a un consenso. Sin embargo, aunque los Principios se centran en los bosques, no se refieren de modo exclusivo (o, es más, en gran medida) a cuestiones forestales de alcance mundial. Por el contrario, encarnan una combinación de cuestiones mundiales, nacionales y locales, y no constituyen una base para regular las cuestiones mundiales. Además, los Principios representan un consenso al que se llegó precisamente por que no son jurídicamente vinculantes, ni nunca se pretendió que lo fueran. Su carácter es por consiguiente incompatible en cierto modo con la exigencia de su cumplimiento, aunque son útiles para establecer futuros programas y conservan las ventajas de la legislación sin fuerza obligatoria.
Ciertas iniciativas de la sociedad. La sociedad civil ha empezado ya a establecer sistemas de incentivos para mejorar la situación forestal. Son cada vez más numerosos los mercados bilaterales para la conservación de la diversidad biológica, la bioprospección y el almacenamiento de carbono (por ejemplo, entre empresas y/o ONG en los países industrializados y gobiernos en los países en desarrollo). Un importante tema de debate es el grado en que esos sistemas pueden ser alternativas a la reglamentación y, a la inversa, cuánta reglamentación podría ser necesaria para asegurar el funcionamiento eficaz y equitativo de tales sistemas.
El movimiento en favor de la certificación forestal ha crecido rápidamente en algunos países en forma de iniciativas en las que participan múltiples interesados, a pesar de estar impulsado en gran medida por ONG, minoristas y (más recientemente) algunas empresas forestales. Las iniciativas relacionadas con la certificación podrían equipararse a «convenciones» de la sociedad civil sobre qué es el desarrollo forestal sostenible, cómo lograrlo y cómo conseguir que los gestores rindan cuentas. Aunque la certificación se ha centrado en los efectos locales de las operaciones forestales de carácter comercial, también se ha iniciado la certificación de bosques como contrapartida de las emisiones de carbono. Además, gobiernos locales y algunas empresas han instituido políticas de adquisición de productos forestales que pueden incluir o no la certificación. Existe sin duda la posibilidad de que estas iniciativas presten mayor atención a las cuestiones mundiales, pero también son necesarios marcos a nivel nacional que velen por que estas iniciativas localizadas sean equitativas.
Casi todas las iniciativas de la sociedad civil hacen hincapié en las «prácticas idóneas» y tienden por consiguiente a alentar una actitud progresista entre los gestores forestales. Sin embargo, también hay llamamientos de ONG para que se denuncien las malas prácticas, como por ejemplo la propuesta de Vigilancia Forestal Mundial de mejorar la transparencia en lo que respecta a las actividades forestales de las empresas.
Muchos de los problemas dominantes en la legislación internacional afectan también a las iniciativas de la sociedad civil, como en el caso de los diferentes grados de compromiso, los recursos para su aplicación, la disposición para pagar, la eficacia, la equidad, la velocidad y la oportunidad. Para que estas opciones tengan éxito deben darse también los requisitos previos para seguir avanzando que se indicaron antes: un acuerdo sobre los criterios del desarrollo forestal sostenible y unos programas forestales nacionales sólidos (que puedan constituir un marco jurídico claro para las iniciativas de la sociedad civil). Además, son importantes las cuestiones relativas a la autoridad, la representatividad, la equidad y la compatibilidad. Sin embargo, estas iniciativas son todavía recientes y la experimentación y la competencia entre ellas podrían ser provechosas para conseguir los objetivos de la ordenación forestal sostenible.
Las propuestas de acción del GIB, que son el producto de los esfuerzos tanto de los países como de la sociedad civil, contienen los ingredientes necesarios para establecer unas normas básicas aplicables a todas las actividades relacionadas con la legislación sin fuerza obligatoria, ya sean intergubernamentales, nacionales o de la sociedad civil.
Los acuerdos regionales ofrecen importantes posibilidades para abordar problemas transfronterizos, como lo han demostrado los acuerdos forestales de países de América Central y de la Amazonia y el Proceso paneuropeo. Pueden contribuir a crear un impulso político y unas condiciones institucionales que propicien la inversión a largo plazo en la ordenación forestal sostenible. También representan formas de cooperación internacional de «abajo arriba» que parten de preocupaciones comunes, es decir son mucho más pragmáticas y dependen en mayor medida del apoyo mutuo. Por último, tienden a establecer vínculos más eficaces y prácticos con los programas forestales nacionales, que son fundamentales para seguir asegurando bienes y servicios a nivel local, nacional y mundial. Sin embargo, los acuerdos regionales en sí no tienen en cuenta cuestiones interregionales ni compromisos internacionales que son fundamentales para la transferencia de recursos entre quienes se benefician de las intervenciones forestales y quienes sufren inconvenientes a causa de ellas.
Se ha propuesto una convención forestal independiente como incentivo para que los Estados cumplan sus diversos compromisos relacionados con los bosques dentro de un marco global. Estas obligaciones se abordarían en su conjunto mediante un mecanismo financiero y jurídico que permitiera realizar progresos sobre los que se presentarían informes y que se evaluarían a nivel internacional. Entre los argumentos a favor de una convención forestal se cita la necesidad de considerar los bosques de manera íntegra y no fragmentada entre muchas iniciativas y por consiguiente marginal.
Sin embargo, será probablemente difícil llegar a un consenso a corto plazo sobre un programa amplio para un régimen forestal internacional. Hay muchas cuestiones que los distintos países no consideran prioritarias. Además, quienes se oponen a un instrumento jurídicamente vinculante sobre los bosques alegan que los acuerdos internacionales requieren mucho tiempo de negociación y aplicación, tienen costos de oportunidad y rendimientos decrecientes, perjudicarán a otras opciones que se han negociado y ejecutado con un gran costo y que es necesario consolidar, y/o fomentarán objetivos insostenibles o injustos.
Las cuestiones forestales son tan diversas y están tan vinculadas a los diferentes intereses ambientales, económicos y sociales que serán inevitablemente objeto de una «mezcla» de leyes con y sin fuerza obligatoria, vigentes y nuevas. Sería pues necesario un convenio marco para los bosques flexible, que reconociera y apoyara las otras iniciativas existentes y las agrupara en una visión global. No modificaría las convenciones jurídicamente vinculantes en vigor, sino que colmaría una laguna al incorporar, de modo paulatino, ulteriores obligaciones derivadas de los continuos debates y exámenes internacionales. Los datos existentes hasta la fecha indican que un convenio marco de esa índole debería reunir las características siguientes:
A continuación se indican algunas preguntas fundamentales que podrían tenerse en cuenta en las deliberaciones intergubernamentales sobre los instrumentos jurídicos internacionales relacionados con los bosques:
El examen de estas preguntas estimulará el análisis y determinará si es necesaria una nueva legislación internacional sobre los bosques y, en caso afirmativo, qué forma o formas podría asumir.