Fase 3
Resolución de las cuestiones políticas clave
Capítulo 4
Asegurar la coherencia entre la financiación del sector del riego y los objetivos de la TGR
La Fase 3 del proceso de cambio estratégico trata la resolución de las cuestiones políticas clave relacionadas con la TGR. En general, las cuatro cuestiones de mayor importancia referidas a la gestión del riego son las siguientes.
Normalmente, el gobierno solicitará reducir o eliminar los subsidios en los costes recurrentes del riego. Estos costes se deberán financiar en su mayor parte, o en su totalidad, a partir de las tarifas de riego provenientes de los usuarios. Las ayudas periódicas para la rehabilitación o modernización necesitarán ser diseñadas para fomentar y no desincentivar la inversión en mantenimiento por parte de los usuarios del agua.
Los planificadores y participantes en el proceso necesitarán decidir si transferir todas o parte de las funciones de operación, mantenimiento, financiación, resolución de disputas, etc. Se podrían necesitar nuevos servicios, como los servicios agrícolas o de reparto del agua en la cuenca.
Existe una variada tipología de organizaciones que podrían actuar como el nuevo proveedor del servicio de aguas. Mientras las Asociaciones de Usuarios podrían ser aptas para el riego a pequeña escala, otras como los distritos de riego o las compañías mixtas podrían ser más convenientes para una mayor escala en la gestión.
Podría existir la necesidad de crear una nueva legislación que estipulara unos claros derechos del agua para las Asociaciones de Usuarios del Agua (AUA) en el punto de extracción del río o el acuífero. Dicha legislación podría ser necesaria para suministrar un estatus legal a las AUA, para la creación de nuevas entidades de servicio de apoyo o para reestructurar la agencia de riego.
Es importante que se afronten estas cuestiones políticas clave a través del análisis y la negociación antes de que los planificadores procedan a las fases de planificación y ejecución. También es importante que los políticos procedan de una forma sistemática, de manera que no excluyan, de forma involuntaria, opciones que son dignas de ser consideradas. Los capítulos siguientes tratan estos aspectos.
Los estrategas deberían revisar un amplio abanico de opciones y contemplar el menor número de asunciones posibles. Se sugiere que el análisis político tenga en consideración las siguientes cuestiones:
Este capítulo revisa las preguntas acerca de los cambios requeridos en la financiación del sector del riego y los cambios necesarios para que dicha financiación sea coherente con los objetivos de la TGR. En primer lugar, se da una indicación sobre cómo pueden interferir las políticas gubernamentales y los procedimientos de financiación del subsector del riego con los objetivos de la gestión. Posteriormente, se sugieren diferentes opciones para modificar dichas políticas y procedimientos y asegurar una coherencia entre la financiación del sector y los objetivos de la transferencia de la gestión.
La mayor parte de los administradores y los expertos técnicos del sector del riego aceptarían que la primera fuente de fondos para pagar los costes de la operación y mantenimiento en el riego fuera el pago de las tarifas del agua de riego por parte de los usuarios del agua. Si se diera la opción de elegir entre (a) que los agricultores reciban una ayuda completa del gobierno para la OyM y consiguieran un pobre servicio, y (b) que los agricultores pagaran el coste de OyM pero conseguir un control completo de la OyM en el servicio de entrega, es probable que la mayor parte de los agricultores eligieran la segunda opción.
La prueba de este hecho se puede encontrar en la India, donde los agricultores pagan tarifas de riego por el alquiler de las bombas (para un servicio fiable) que cuesta hasta cinco veces o más el coste del agua superficial (para un servicio poco fiable). Existen diferentes casos de transferencia de la gestión en los Estados Unidos, México y Colombia en donde los agricultores pagaban la tarifa de riego antes de la transferencia. Dicha tarifa cubría los costes de OyM y los gastos generales de la agencia. En estos casos, se promovió la transferencia porque existía la creencia de que se podían reducir dichos costes y mejorar la gestión.
La lógica de financiar en su mayor parte, o completamente, la OyM a través de la tarifa del agua de riego es simple y ampliamente aceptada: el proveedor de servicio tendrá mayor crédito frente a los usuarios si la fuente primaria de ingresos depende de la calidad de la entrega del servicio.
Sin embargo, no existe un consenso general sobre si los costes del riego deberían ser exclusivamente financiados por la tarifa del agua de riego. Algunos argumentan que el gobierno debería continuar subsidiando el coste de OyM del riego, especialmente donde los costes del riego son altos y la rentabilidad de la agricultura es baja. Otros argumentan que las AUA deberían tener el derecho de conseguir fuentes secundarias de ingresos para financiar ellos mismos de una forma intersectorial el coste del riego, después de que el gobierno haya reducido o eliminado los subsidios. En resumen, la opinión general que todos comparten es que la mayor parte de los costes del riego deberían ser financiados a través del pago de las tarifas del agua de riego aunque otros son de la opinión que podría ser todavía necesaria una ayuda parcial, bien desde el gobierno o desde los ingresos de la AUA.
La principal cuestión es cómo estructurar las ayudas, de forma que se fomente la inversión local en infraestructura y se consigan mejoras en la gestión del riego. Se cree que las ayudas se deberían considerar fundamentalmente una inversión (para estimular la productividad local y ahorrar costes para el gobierno a largo plazo), más que una donación (para suprimir artificialmente costes por razones políticas o de equidad).
Un mal empleo de las ayudas constituye una importante amenaza para el éxito de la transferencia de la gestión del riego. Se debería afrontar el problema de cara y ser tratado por los políticos. Puede haber profesionales competentes y representantes de los agricultores que inviertan capital para asegurar la sostenibilidad de los sistemas de riego, o políticos que promocionen una financiación completa de las obras públicas, en detrimento de la sostenibilidad local del riego.
El enfoque de la "ayuda como inversión" fomenta la capacidad local y la sostenibilidad futura. El enfoque de la "ayuda como donación" la destruye y viene sujeta a ciertas condiciones. El primero, incluye generalmente requisitos para la inversión local y el cumplimiento de los estándares acordados.
Los que proponen la privatización opinan, en ocasiones, que las ayudas son disfuncionales por naturaleza y que deberían eliminarse cuando la gestión se transfiere a las entidades locales. En la presente publicación, se adopta un punto de vista más moderado. Las ayudas al subsector del riego se podrían justificar cuando se requiera una puesta en riego con una fuerte inversión para satisfacer los objetivos de la política nacional. Después de esta fase de puesta en riego, las ayudas podrían estar justificadas en áreas empobrecidas donde la agricultura no produce los suficientes recursos para financiar el riego y donde el riego es esencial para satisfacer las necesidades alimentarias.
Sin embargo, las ayudas se estructuran a menudo de forma que hacen que los usuarios del agua de riego sean dependientes del gobierno y desincentivan la inversión local en los sistemas de riego. Ésto sucede cuando:
Los proyectos de rehabilitación pueden aportar importantes sumas de dinero a las vacías arcas de las agencias de riego. También constituyen una herramienta muy apreciada por los políticos para obtener un apoyo incondicional.
Hace algunos años, un director de una agencia nacional de riego en un país asiático describía su opinión sobre los perniciosos efectos de las "ayudas como donación" en el mantenimiento y la rehabilitación y puso el siguiente ejemplo: en un sistema de riego (A), los agricultores no se molestan en realizar el mantenimiento del sistema, así que el gobierno con frecuencia realiza reparaciones y rehabilitación. En otro sistema de riego próximo (B), los agricultores están más organizados y de forma periódica mantienen el sistema, de manera que no necesitan jamás la asistencia del gobierno para la reparación o la rehabilitación. Él decía que los agricultores en el sistema B de vez en cuando se enfadaban, se quejaban al gobierno y preguntaban: "¿Por qué está el gobierno reparando de forma continuada el sistema A, donde los agricultores no hacen esfuerzo alguno por mantener de forma adecuada su sistema?, ¿Por qué no nos ayudan?". Él no encontraba una buena respuesta para darles. La idea de que la asistencia del gobierno estuviera ligada a las preferencias en inversión local en ciertas áreas parecía demasiado radical en aquel tiempo.
En el riego público, como norma general, la financiación y la toma de decisiones para el mantenimiento se ubica en una división diferente a la encargada de la rehabilitación. Las decisiones en inversión sobre la rehabilitación no están relacionadas, en general, con las decisiones sobre el mantenimiento y viceversa. En lugar de llegar a un acuerdo entre ambos y optimizar las inversiones a corto y largo plazo de una forma conjunta, cada unidad gubernamental tiende a maximizar su propio presupuesto. Pero con la rápida expansión de la superficie regada que tuvo lugar entre los años 50 y los 80 en los países en desarrollo, los presupuestos de mantenimiento no podían cubrir la creciente demanda y se extendió el deterioro. Entre tanto, los agricultores se habían acostumbrado a considerar el mantenimiento como una responsabilidad perteneciente al gobierno.
El enfoque convencional para la rehabilitación ha sido esperar hasta que se ha producido el deterioro sobre una superficie tal, que es necesario un gran proyecto de rehabilitación. El gobierno financia el coste, procura ingenieros y realiza reparaciones con escasa, si es que existe alguna, participación por parte de los agricultores. Los partidarios de este enfoque opinan que, en ocasiones, las inversiones podrían ser más efectivas, especialmente para los agricultores, si se invierte por debajo de lo necesario en el mantenimiento periódico y se utiliza la rehabilitación ocasional por parte del gobierno como una oportunidad para devolver el sistema a su funcionalidad y modernizarlo para mantenerlo dentro del cambio social y del entorno. Este enfoque podría estar justificado en los casos en que:
Aunque podría ser necesaria una inversión deficitaria en mantenimiento en algunas ocasiones, sucede rara vez y, en general, es una práctica innecesaria y perjudicial para el desarrollo de unas AUA estables, por las siguientes razones:
Existen argumentos económicos en contra de la secuencia "rehabilitación-deterioro", pero el argumento fundamental es el organizativo. A no ser que se supere la secuencia "rehabilitación-dependencia-deterioro", la TGR no será capaz de llegar a alcanzar su principal objetivo de asegurar la sostenibilidad local de los sistemas de riego. Tampoco se aligerará la carga financiera del sector del riego en el gobierno, porque los ahorros en los costes recurrentes de OyM serán probablemente eclipsados por los mayores costes en rehabilitación a largo plazo.
De forma clara, se necesita un enfoque alternativo a la convencional secuencia "rehabilitación-deterioro" que disminuya una interferencia política perjudicial y asegure la sostenibilidad física y financiera de los sistemas de riego. La mejor alternativa sería el enfoque orientado hacia una mejora gradual de la infraestructura. A continuación se presenta el ejemplo de un enfoque alternativo; no constituye una recomendación universal, sino fundamentalmente una manera de fomentar el planteamiento que será necesario para llegar a un acuerdo en este difícil y extendido problema. También se indica el grado de intensidad que será probablemente requerido para afrontar el problema.
Una estrategia de mejora gradual de la infraestructura podría presentar las siguientes características:1
Estas medidas fomentarían que los agricultores invertieran en la mejora de la infraestructura de una manera gradual, antes de que el deterioro de ésta llegue a ser demasiado avanzado, de forma que se minimicen los gastos del fondo del capital de reserva. Las ayudas del gobierno quedarían así disponibles para las reparaciones menores y la fórmula del reparto de los costes estaría estructurada, de forma que los agricultores tuvieran un incentivo para esperar hasta que se necesitara una rehabilitación a gran escala.
Se debería desarrollar un fondo de capital de reserva, perteneciente a la AUA, si la AUA es responsable de la rehabilitación y modernización futuras. Los Gobiernos están reduciendo su papel en la financiación del subsector del riego, de manera que podría suceder que los fondos necesarios para una adecuada reparación de emergencia o rehabilitación no estén disponibles en el futuro. El desarrollo del fondo de capital de reserva constituiría, pués, un importante elemento en la sostenibilidad del sistema a largo plazo, después de la transferencia. Es, por tanto, sorprendente que dichos fondos sean relativamente poco frecuentes.
El capital para dicho fondo se podría obtener cargando una cantidad adicional en la tarifa normal de riego, mediante fuentes adicionales de ingresos o a través de los intereses de la cuenta de la AUA. Después de la transferencia, los distritos de riego en la antigua Bureau of Reclamation de los EE.UU. generalmente cargaban una cantidad adicional, del orden del 20 al 30 por ciento, a la tarifa de riego para cubrir los costes de operación, para la creación del fondo de capital de reserva.
Generalmente, los agricultores no están acostumbrados a liberar fondos para vagos propósitos a largo plazo. De hecho, generalmente son reacios a dar dichos fondos, a no ser que reciban algún tipo de incentivo por parte del gobierno (en términos de ayudas complementarias). El gobierno podría tener también que suministrar cierta seguridad o asegurar los depósitos de la AUA. En los lugares donde la corrupción sea común, ésto no es posible y se deberían encontrar otras formas alternativas de ahorro.
El problema de las reparaciones de emergencia, la modernización y la extensión de las redes de riego podría necesitar ser manejada de una forma ligeramente diversa a la rehabilitación. Podría tener sentido alterar las condiciones para el acceso y cuantía de las ayudas a suministrar para cada uno de esos casos. Incluso de esta forma, se cree que los problemas se deberían afrontar también en el contexto de un fondo de capital de reserva y con una posible relación directa con una ayuda orientada a la inversión.
Podrían existir otras estrategias para superar la secuencia "rehabilitación-dependencia-deterioro" pero, como la arriba descrita, requerirán una considerable voluntad política por parte de las principales agencias y los departamentos de riego y finanzas para escapar de dicho patrón rígido de inversión en infraestructura de riego.
La discusión arriba mencionada indica que la TGR pondrá una nueva e importante responsabilidad de la gestión financiera en las manos de las AUA y el PSA. La experiencia nos enseña que las irregularidades financieras y la corrupción constituyen serias amenazas para conseguir una satisfactoria gestión del riego en las AUA. Aparte de la mínima formación en contabilidad, la mayor parte de los programas de TGR no introducen medidas que aseguren estrictas prácticas financieras a seguir por la AUA después de la TGR. Se considera que este aspecto requiere una gran atención y el establecimiento de disposiciones para las auditorías financieras periódicas y el apoyo y asistencia del gobierno después de la TGR. Los siguientes constituyen ejemplos de medidas que se podrían llevar a cabo (entre otras) para ayudar a prevenir las irregularidades financieras en las AUA después de la TGR:
1 El Capítulo 11 también contempla las disposiciones para la mejora de la infraestructura, pero desde una perspectiva más técnica.
